Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y DE LA SEGURIDAD SOCIAL, UGPP.

Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE BARRANQUILLA Temas Acción de tutela contra providencia judicial. Defecto sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente. Reconocimiento pensión gracia. Requisitos de procedencia de la acción: la subsidiariedad. Recurso de revisión Ley 797 de 2003.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 9 de febrero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, presentada por la UPP, según lo expuesto en la parte motiva”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de diciembre de 20221, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP (en adelante UGPP), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C y el Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA y el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN “C”, y que se traducen en un evidente detrimento del erario que se genera con el reconocimiento y pago de una pensión gracia sin el lleno de los requisitos para el efecto.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior: a. Se DEJE sin efectos las sentencias proferidas por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA y el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO 1 Fecha de radicación de la tutela al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN “C” del 10 de octubre de 2016 y del 20 de mayo de 2022 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 08001-33-33-008-2013-00344-00 en razón a que la señora ZULMA ROSA CAMERO DE ESCORCIA no reunió los 20 años de servicio a la docencia oficial para ser beneficiaria de la pensión gracia. b. Se ORDENE al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN, dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando la sentencia del 10 de octubre de 2016 proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA por no haberse reunido los requisitos legales contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 del 29 de diciembre de 1989, para otorgar la pensión gracia y tampoco observado los criterios jurisprudenciales señalados en la sentencia del 11 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado”.

SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos:

PRIMERO. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales de la UGPP vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA y el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SECCIÓN “C”.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria y hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar, las sentencias del 10 de octubre de 2016 y del 20 de mayo de 2022 proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N° 08001-33-33-008-2013- 00344-00”. 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Zulma Rosa Camero de Escorcia, solicitó a la Caja Nacional de previsión Social Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor, acreditando unos tiempos de servicio en entidades educativas, del 12 de junio de 1971 al 20 de marzo de 1992 como maestra en la escuela de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y, del 15 de mayo de 1996 en adelante, en la Institución Educativa Las Flores.

Mediante la Resolución Nro. 0024728 del 15 de diciembre de 2003, Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia por considerar que la señora Camero de Escorcia no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la prestación solicitada. Contra la anterior decisión la interesada interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante la Resolución Nro. 28777 del 13 de diciembre de 2004, en el sentido de confirmar la decisión recurrida, y desestimando los tiempos prestados en Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, al entender que esos servicios habían sido prestados a un ente privado en la que no existió un vinculación legal y reglamentaria. 2.2.

Con posterioridad, la mencionada señora Camero de Escorcia radicó diversas solicitudes buscando el reconocimiento de la pensión gracia, lo que se negó por la administración, siendo el último acto administrativo, el expedido por la UGPP, la Resolución RDP 038783 del 23 de agosto de 2013. 2.3. Por lo anterior, la señora Zulma Rosa Camero de Escorcia, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la UGPP Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretendiendo la nulidad de actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor, desde la fecha de adquisición del estatus de pensionada, con la totalidad de factores devengados en el último año de servicios. 2.4.

Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla (Exp.08001-33-35-008-2013-00344-01) que, en sentencia del 10 de octubre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Consideró que, aun cuando la actividad de las Empresas Públicas de Barranquilla no era la prestación del servicio público educativo, el tiempo servido era válido para el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el carácter público de la entidad y, en ese sentido, que la actora alcanzó un tiempo de servicios de 20 años, 9 meses y 9 días, contabilizados desde el 12 de junio de 1971 hasta el 20 de marzo de 1992, como docente nacionalizado, nombrada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.5.

La anterior decisión fue apelada por la UGPP ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C que, en sentencia del 20 de mayo de 2022 <<notificado por correo electrónico el 14 de junio de 2022>>, confirmó la decisión del juzgado. El a quem encontró acreditada la calidad de docente territorial de la señora Zulma Rosa Camero de Escorcia y que, las certificaciones y hoja de vida de la docente determinaban las condiciones laborales de la prestación del servicio. 3.

Fundamentos de la acción La UGPP consideró que las decisiones proferidas el 10 de octubre de 2016 y el 20 de mayo de 2022 por el Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla y por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 08001-33-35-008-2013- 00344-01/01, incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente jurisprudencial.

También hizo mención del abuso palmario del Derecho. Los argumentos de la entidad accionante se exponen a continuación. 3.1. Defecto fáctico. Hizo mención a la certificación emitida por la Alcaldía Distrital de Barranquilla que señalaba de manera expresa que la señora Camero laboró con Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, por lo que para la UGPP no tuvo una vinculación de carácter territorial ya que no hacía parte de ninguna de las entidades del sector central de la administración distrital y que, los documentos allegados para certificar la vinculación de la demandante con Empresas Públicas de Barranquilla, no eran pertinentes para acreditar la efectiva prestación del servicio, siendo el único competente la Secretaría de Educación de Barranquilla.

Precisó que la falta de valoración adecuada de las pruebas obrantes en el proceso llevó a que se adoptaran las decisiones cuestionadas a través de la presente acción. 3.2. Defecto sustantivo. Indicó que se efectuó el reconocimiento de la pensión gracia sin el lleno de los requisitos legales para ser beneficiario de ella conforme las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, que Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al no ser aplicadas y darles el alcance que no tienen, generaron que en el caso estudiado se diera un reconocimiento pensional a favor de la señora Zulma Rosa Camero, quien no tenía derecho a la prestación. Sostuvo que se desconoció el artículo 286 de la Constitución Política, que determina que las entidades territoriales están constituidas por departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas, lo que aplicado armónicamente con el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 que señala que el personal nacionalizado está compuesto por docentes vinculados por nombramiento de una entidad territorial antes del 1º de enero de 1976, daba cuenta en el caso de la demandante, no había existido un nombramiento por parte de una entidad territorial. 3.3.

Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Precisó que la sentencia del tribunal desconoció lo dispuesto en la providencia del 11 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el que se revisó un caso de la Empresa de Teléfonos de Bogotá ETB, entidad descentralizada ajena al servicio público de educación (como sucede en este caso con las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla), y el derecho a acceder a la pensión gracia, ya que se trataba de instituciones que no tenían como objeto principal el prestar los servicios de educación. 3.4.

Abuso palmario del derecho. Indicó frente a este punto que se incurría en el mismo, al haberse ordenado el reconocimiento de la pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales, lo que iba en detrimento del patrimonio público ya que debía pagarse una pensión desde el año 2011 de forma vitalicia, que hoy ascendía a la suma de $3.583.964 y que debía reconocerse un retroactivo de $326.271.532, lo que hacía que la tutela fuera procedente al menos como mecanismo transitorio. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 19 de diciembre de 2022 el juez de tutela de primera instancia admitió la demanda de tutela, negó la medida provisional solicitada, ordenó notificar a las partes accionante, accionadas y, ordenó la vinculación como tercero con interés a la señora Zulma Rosa Camero de Escorcia, parte demandante en el proceso ordinario. 4.2.

La señora Zulma Rosa Camero de Escorcia, en calidad de tercero con interés, se pronunció y pidió que se declarara improcedente la presente acción de tutela, pues en su sentir, no estaban estructurados los defectos contra providencia judicial, además, sostuvo que no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, ya que era procedente el recurso extraordinario de revisión. Por último, indicó que la providencia del tribunal era ajustada a derecho y a la realidad fáctica, al haber cumplido con los requisitos para acceder a la pensión de gracia. 4.3.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C y el Juzgado Octavo Administrativo de Barranquilla, no se pronunciaron en esta oportunidad. 5. Providencia impugnada En sentencia del 9 de febrero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta, declaró improcedente la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que no se cumplía con el requisito de la subsidiariedad, en la medida que para este tipo de controversias como la que planteaba la UGPP en el escrito de tutela, tratándose de asuntos que presuntamente implicaron el reconocimiento de pensiones excediendo lo dispuesto en la ley, debía acudirse al recurso extraordinario de revisión, mecanismo idóneo y eficaz para el efecto, en atención a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el que se contemplaba además que las administradoras de pensiones encargadas del pago de prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, podían presentar este recurso, salvo que se evidenciara de manera palmaria que a través de las providencias judiciales se hubiera incurrido en un abuso del derecho en el reconocimiento o liquidación de dichas prestaciones, lo que no se evidenciaba en el presente caso.

Destacó que, aunque la UGPP pretendía que el amparo se concediera como mecanismo transitorio, no se exponían razones suficientes para ello, y tampoco se evidenciaba que existiera un perjuicio irremediable que justificara tal medida. 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Reiteró los argumentos presentados en el escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 CONSEJO DE ESTADO.

Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2010 Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1.

Lo primero que debe dejar establecido la Sala es que, el estudio del presente caso deberá hacerse únicamente en relación con el fallo del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, pues frente a la decisión del juzgado en primera instancia, la UGPP tuvo la oportunidad de presentar recurso de apelación para cuestionar ante el superior los argumentos de esa decisión, como en efecto sucedió. 3.2.

Precisado lo anterior, de acuerdo con los antecedentes expuestos y el escrito de impugnación, corresponde determinar a la Sala si asistió razón al juez de tutela de primera instancia de declarar improcedente la presente acción, por no estar acreditado el requisito de subsidiariedad. De ser así, corresponderá a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, en la sentencia del 20 de mayo de 2022, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, en los términos en que lo planteó la parte actora. 4.

Requisito de subsidiariedad en asuntos en los que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales de la Seguridad Social, UGPP, cuestiona por vía tutela providencias judiciales en asuntos pensionales 4.1. La Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia de la acción de tutela para revisar las prestaciones reconocidas con abuso del derecho.

Explicó que el Acto Legislativo 01 de 2005, mediante el que se modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados”.

Señaló que, aunque este precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una Ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y conforme el artículo 251 del CPACA, tal mecanismo debe presentarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 5 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se dijo en la mencionada sentencia de unificación que, dada la situación que afrontaba para ese entonces la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal y, al estado de cosas inconstitucionales al interior de la entidad, situación que igualmente se extendió para el Instituto de Seguros Sociales (que asumió la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones), los cinco (5) años a que se refería el artículo 251 del CPACA para la interposición del recurso extraordinario de revisión debían contabilizarse “no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013”.

Por tal motivo, en esa sentencia de unificación la Corte Constitucional concluyó que “ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”. 4.2.

Dicho lo anterior, en el asunto bajo estudio anticipa la Sala que confirmará la decisión de primera instancia, al no cumplirse a cabalidad el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, específicamente el de subsidiariedad respecto de la sentencia proferida el 20 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, como pasa a explicarse: 4.3.

En atención a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional6 que exige que los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando la demanda sea interpuesta por entidades como la UGPP, sean analizados en consideración a las dificultades administrativas por las que pasó la antigua Cajanal7 y que le imposibilitó ejercer la defensa judicial de sus intereses en oportunidad, advierte la Sala que en el caso concreto, no se evidencia una situación especial que impidiera en su momento presentar el recurso de revisión como mecanismo idóneo con el que cuenta la UGPP, pues la decisión del tribunal es del 20 de mayo de 2022, <<notificada por correo electrónico el 14 de junio de 2022>> de manera que, puede acudir al citado recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ahora, en la sentencia SU 427 de 2016 la Corte Constitucional estableció que, cuando en el caso concreto analizado en la sentencia (en el caso de la UGPP) la entidad entabla acción de tutela contra sentencias por haber reconocido prestaciones sociales con abuso del derecho, el mecanismo judicial idóneo era el recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que el término para interponerlo sería el del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, de manera que, en el caso, la UGPP se encuentra dentro del término para presentar el recurso en defensa de los intereses de la entidad. 4.4.

En este orden de ideas, si bien la UGPP presentó la posible configuración de los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, en realidad los argumentos que presenta y que tienen que ver con la certificación 6 Corte Constitucional. Sentencias SU 427 de 2016; SU 395 de 2018 y SU 631 de 2017. 7 Entidad respecto de la cual se decretó el estado de cosas inconstitucional por el carácter estructural de la ineficiencia e inoperancia administrativa.

Al respecto consultar las sentencias T-068 de 1998 y T-1234 de 2008. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tiempos de servicio que dice, dejó de ser valorada, así como la discusión en cuanto a la naturaleza de la entidad en la que prestó sus servicios como docente por un tiempo, y que, insiste, no es de carácter territorial como exige la norma que regula el reconocimiento de la pensión gracia, en realidad se trata de fundamentos que puede presentar a manera de causal del recurso de revisión respectivo.

El numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, señala que son causales de revisión: “(…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

(…)”. Al respecto, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 4 de marzo de 2021, dictada en un proceso de recurso extraordinario de revisión8, entendió que el citado numeral 7 comprendía que la persona obtuvo el derecho sin tener derecho al mismo. En los siguientes términos, consideró: “Sobre el particular, esta Corporación, en sendos pronunciamientos, ha indicado los elementos estructurales que componen la causal señalada en el numeral séptimo del artículo 250 del CPACA, a saber: (i) Que el objeto del recurso sea una sentencia mediante la cual se decrete la pérdida o se reconozca a favor de determinada persona una prestación periódica, dentro de las cuales cabe mencionar las pensiones de jubilación, de vejez, de invalidez, de sustitución, y la asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, principalmente.

En cuanto al carácter de la prestación decretada, se aclara que la causal no se refiere únicamente a pensiones, sino que se extiende a prestaciones periódicas. Lo anterior significa que no son susceptibles de esa causal las sentencias que niegan dicha clase de prestación periódica, como tampoco las que resuelvan sobre aspectos posteriores a su reconocimiento, en particular los concernientes a su reliquidación, factores dejados de incluir y, en general, modificación o discusión de su monto.

(ii) Que la cuestión decidida en dicha sentencia haya sido la «aptitud legal» para acceder o perder el derecho de gozar de esa prestación periódica. Los supuestos señalados por la norma pueden resumirse así́: a) Cuando la persona obtuvo el reconocimiento sin tener derecho a él. Esto puede ocurrir, por ejemplo, en el evento en el que la sentencia reconoce una pensión a quien no reúne los requisitos; b) Cuando la persona que ha obtenido el reconocimiento pierde su aptitud legal por cuestiones de hecho.

Tal es el caso de quien recibe una pensión de invalidez y recupera su salud, con la consecuente posibilidad de reintegrarse a la vida laboral; c) Cuando sobrevenga una causal legal para la pérdida de la prestación”. Además, debe decirse que el artículo 20 de la Ley 797 de 20039 prevé el mecanismo especial de “Revisión [de sentencias] de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública”, en los siguientes términos: 8 Proceso No. 11001-03-25-000-2013-01223-00.

M.P. César Palomino Cortés. 9 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y, además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” Tal como lo ha señalado esta Sección10, dada la amplitud de la norma para su aplicación, la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016 unificó jurisprudencia, entre otras cosas, para aclarar quienes se encontraban legitimados para ejercer el precitado recurso, en los siguientes términos: “Ahora, frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero”.

Por lo anterior, la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

(…)”. Por lo tanto, resulta claro que las acciones de tutela promovidas por las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas, entre ellas, la UGPP, contra las providencias en las cuales se reconocieron prestaciones periódicas a favor de los pensionados y en las que se invoca el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, no están llamadas a prosperar porque no cumplen con el requisito de subsidiariedad. 4.5.

Ahora, esta Sala no desconoce que, en ciertos casos la Corte Constitucional a pesar de haber declarado que existe otro mecanismo de defensa para buscar la protección de los derechos invocados, ha conocido de fondo algunos casos, por considerar que se concretó un perjuicio irremediable en el erario y las finanzas del Estado (SU 427 de 2016), por lo que se aceptó la intervención excepcional del juez de tutela, cuando se tratara de reconocimientos 10 Al respecto, ver sentencias: del 28 de julio de 2022, expediente número: 11001-03-15-000-2022-01661-01, M.P. Milton Chaves García y del 4 de marzo de 2021, expediente número: 11001-03-15-000-2020-04118- 01, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensionales derivados de “palmario abusos del derecho” por “vinculación precaria”.

En la sentencia SU 631 de 2017, la Corte precisó los criterios para identificar el abuso palmario del derecho, que habilita la intervención del juez de tutela. En primera medida aclaró que este escenario se presenta con ocasión de la obtención de una ventaja individual irrazonable, fundada en una vinculación precaria, la cual puede provenir de dos escenarios diferentes: “De un lado puede surgir con ocasión de la aplicación de un régimen especial para personas que cumplieron los requisitos de acceso a la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se contemplaba un IBL distinto al de su artículo 36.

Para quienes por el contrario, cumplieron esas exigencias en vigencia de dicha norma, el impacto de una vinculación precaria sólo puede concretarse cuando se hace una aplicación ultractiva del régimen especial en lo que atañe al índice base de cotización.” Luego, precisó que el abuso del derecho se estima palmario cuando además de la vinculación precaria, se acredite un incremento excesivo de la mesada pensional, es decir que, la vinculación precaria es requisito necesario, pero no suficiente para concluir el abuso palmario del derecho y, en consecuencia, permitir la intervención del juez de tutela. 4.6.

Descendiendo al caso concreto, encuentra la Sala que tampoco se cumplen las exigencias de la jurisprudencia constitucional para que se adelante el análisis de fondo, por las razones que pasan a exponerse: Manifiesta la UGPP en su escrito de tutela, en el presunto abuso palmario del derecho, que el reconocimiento de la pensión y el retroactivo que debía cancelarse por concepto de pensión gracia, sin el cumplimiento de los requisitos para obtener dicha prestación, era algo que representaba un incremento desmedido y que implicaba un reconocimiento por un valor que iba en detrimento de las finanzas del Estado.

Así, sostuvo que los valores a reconocer serían: ▪ Por concepto de pensión desde el año 2011 de forma vitalicia, que hoy ascendía a la suma de $3.583.964. ▪ Por concepto de retroactivo la suma de $326.271.532. Pues bien, de acuerdo con lo que manifiesta la UGPP, se advierte que los valores que calcula y la inconformidad que plantea a lo largo del escrito de tutela, tiene que ver la orden de reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la señora Zulma Rosa Camero de Escorcia ordenada en el fallo del Tribunal en segunda instancia, de manera que, tal circunstancia, se aparta de ser un caso de abuso palmario del derecho en los términos que ha señalado la Corte Constitucional y que han quedado explicados en líneas anteriores.

Esto en la medida que, no se cuestiona una vinculación precaria o un desconocimiento de la ley de manera grosera o arbitraria con el único propósito de obtenerse un provecho y obtener un reconocimiento de la pensión gracia, sino que lo que advierte es motivo de inconformidad y cuestionamiento de la entidad accionante, tiene que ver en concreto con una certificación de tiempos de servicio como docente de la señora Camero de Escorcia, con Empresas Radicado: 11001-03-15-000-2022-06453-01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Públicas Municipales de Barranquilla, al considerar que esta no era una entidad territorial que pudiera otorgar tal condición de docente territorial a la demandante y tener en cuenta esos tiempos para el reconocimiento de pensión gracia, pero en nada se advierten elementos que permitan advertir un abuso del derecho prima facie y más, apunta a ser una discusión que puede plantearse en el recurso procedente: esto es, el de revisión. Por las anteriores razones, considera la Sala que el caso concreto no reúne los requisitos de la jurisprudencia constitucional para que el juez de tutela proceda con el análisis de fondo. 5.

Conclusión Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de tutela de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la presente acción de la tutela por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, específicamente el de subsidiariedad, toda vez que para lo pretendido en la presente acción, la UGPP cuenta con el recurso extraordinario e revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 251 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 9 de febrero de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por las razones expuestas en la presente providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON