Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) F.T: 14 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: LATINA LONDOÑO PALACIOS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial de reparación directa, en la que se revocó la decisión de primera instancia, que declaró probada la caducidad de la acción y, en su lugar, negó las pretensiones derivadas del presunto retardo en el nombramiento de un servidor público.
Ausencia del desconocimiento del precedente horizontal. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de reparación directa La accionante instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación, Fiscalía General de la Nación, por la presunta falla derivada del retraso injustificado en su nombramiento, en período de prueba, en el cargo de auxiliar administrativo II, hoy auxiliar I, para el que participó en la Convocatoria 015 de 2008.
El 30 de agosto de 2021 el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá declaró probada la excepción de caducidad del medio de control y, en consecuencia, se declaró inhibido para conocer el fondo del asunto. Inconforme con la anterior decisión, la demandante presentó recurso de apelación. El 6 de octubre de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, revocó la decisión de primera instancia, al concluir que el presupuesto mencionado sí se encontraba cumplido; sin embargo, negó las súplicas de la demanda, con fundamento en la inexistencia de una conducta negligente o un retardo injustificado imputable a la entidad demandada.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 b) Inconformidad La accionante Latina Londoño Palacios consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, y desatendió los principios de seguridad jurídica y buena fe.
Al respecto, señaló que debía tenerse en cuenta que en la Convocatoria 015 de 2008 se ofertaron varias vacantes y, una vez se expidiera la lista de elegibles, la Fiscalía General de la Nación no tenía que esperar a realizar uno a uno los nombramientos, sino que dentro del plazo de 20 días debía efectuar la totalidad de estos, de acuerdo con el número de plazas propuestas en cada empleo.
En esa medida, advirtió que la Subsección accionada desatendió la primera de las garantías constitucionales enunciadas previamente, comoquiera que no tuvo en cuenta las sentencias proferidas por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los procesos núms. 2018-00199-01 y 2017-00319-01, casos similares al suyo, en los que se accedió a las pretensiones de reparación, por el retraso injustificado en los nombramientos, en período de prueba, de los demandantes.
PRETENSIONES La solicitante de la salvaguarda requirió amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y revocar el ordinal segundo de la sentencia del 6 de octubre de 2022. CONTESTACIONES Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. El magistrado Juan Carlos Garzón Martínez indicó que la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que la señora Latina Londoño Palacios pretende cuestionar la legalidad de la decisión proferida el 6 de octubre de 2022 y no sustentó la lesión o amenaza de los derechos fundamentales invocados.
Adicionalmente, mencionó que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. En todo caso, sostuvo que la Subsección adoptó la decisión cuestionada amparada en el principio de autonomía judicial y, con base en el análisis de los hechos y las pruebas obrantes en el expediente, coligió que el término previsto en el Decreto Ley 020 de 2014 no era aplicable al concurso iniciado bajo las previsiones de la Ley 938 de 2004 y que, por esa razón, no podía imputarse negligencia o una demora injustificada a la Fiscalía General de la Nación, como lo definió en otros asuntos anteriores.
Asimismo, advirtió que no conoce las circunstancias fácticas y jurídicas de los pronunciamientos referenciados por la parte accionante; sin embargo, aclaró que, en los términos de la Corte Constitucional, es posible que dos funcionarios judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de la misma categoría resuelvan de manera distinta un asunto sometido a su consideración. Por lo anterior, concluyó que esta acción está siendo indebidamente utilizada y, por ello, debe denegarse por improcedente.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales;
(v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, conviene aclarar que si bien la accionante no señaló de manera expresa las causales de procedibilidad en las que, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, al proferir la sentencia del 6 de octubre de 2022, lo cierto es que los argumentos que expuso, con el propósito de sustentar la solicitud de amparo, pueden adecuarse al desconocimiento del precedente judicial, por lo que se analizará si este se configura.
Así las cosas, y dado que en el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad5, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que, para el asunto bajo examen, se centran en el análisis del desconocimiento del precedente 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 5 La Subsección aclara que si bien el Tribunal accionado señaló que la acción de tutela de la referencia no satisface la exigencia de la relevancia constitucional, lo cierto es que ese presupuesto se encuentra cumplido, en el entendido que los derechos invocados por la parte accionante como vulnerados revisten la condición de fundamentales; la petición de amparo no recae en un asunto de mera legalidad y logra entenderse que su pretensión no está encaminada a reabrir el debate jurídico agotado en el proceso ordinario, encontrándose, de esta manera, cumplidas las tres finalidades que tiene el mencionado presupuesto como causal general de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 judicial. Por tanto, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, estaba obligado a aplicar el precedente horizontal invocado por la señora Latina Londoño Palacios? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) desconocimiento del precedente judicial y (II) análisis del desconocimiento del precedente horizontal en el caso concreto.
Veamos: I. Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela6, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones del apartamiento. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. II.
Análisis del desconocimiento del precedente horizontal La señora Latina Londoño Palacios señaló que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, transgredió sus derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, porque, al proferir la sentencia del 6 de octubre de 2022, desatendió los pronunciamientos emitidos el 3 de diciembre de 2021, en el expediente 2019-00319, y el 27 de mayo de 2022, en el proceso 2019-00229, por la Subsección B de la misma corporación, en los que se definieron asuntos idénticos a su situación y declaró la responsabilidad 6 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 patrimonial de la Fiscalía General de la Nación, derivada del retardo injustificado en el nombramiento de servidores públicos. Acerca de ello, en primer lugar, se advierte que esos pronunciamientos fueron suscritos por los tres magistrados que integran esa sala, esto son, Clara Cecilia Suárez Vargas, Franklin Pérez Camargo y Henry Aldemar Barreto Mogollón, los cuales son diferentes a los miembros de la Subsección A (Alfonso Sarmiento Castro, Bertha Lucy Ceballos Posada y Juan Carlos Garzón Martínez).
Asimismo, se evidencia que cada una de las salas de decisión desarrolló sus criterios independientes, los cuales fundamentaron en el análisis fáctico, jurídico y probatorio en los expedientes asignados y, a partir del examen de las disposiciones legales y constitucionales, llegaron a una conclusión distinta frente a la responsabilidad extracontractual de la entidad demandada.
No obstante, la Subsección considera que esa situación no puede instituirse como un desconocimiento del precedente porque cada juez y, para el presente asunto, cada sala de decisión, bajo el principio de la autonomía judicial, dirimió el conflicto en los términos que consideró pertinentes. Así, en la situación de la señora Latina Londoño Palacios la Subsección aquí accionada consideró que no existía ninguna conducta negligente o un retardo injustificado atribuible a la Fiscalía General de la Nación, puesto que, de un lado, las reglas del concurso de méritos no fijaban un término de veinte días como límite para realizar los nombramientos y, de otro, el plazo previsto en el Decreto Ley 20 de 2014 no era aplicable, al no encontrarse vigente para la fecha de la convocatoria 015 de 2008.
De esta manera, el alegado desconocimiento del precedente judicial horizontal no tiene vocación de prosperidad, puesto que, ante las diferencias de criterios entre las salas del mismo Tribunal, los magistrados que las integran pueden optar por las decisiones que, en ejercicio de su autonomía e independencia judicial, determinen, siempre y cuando apliquen en debida forma para la resolución de los casos, la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia vigente, sin vulnerar derechos fundamentales.
En otras palabras, la autoridad accionada, en virtud de los principios mencionados, podía acoger la tesis que consideró adecuada, para decidir la controversia puesta a su consideración, sin que pueda afirmarse que le dio un alcance equivocado al precedente invocado en el presente asunto. En efecto, el deber de la corporación judicial se circunscribía a examinar las particularidades del caso y, con fundamento en ellas, determinar si había lugar o no a conceder las súplicas del medio de control, sin que pueda obligársele a la adopción de una postura determinada, ya que, precisamente, en virtud de esas prerrogativas, el funcionario judicial puede optar por la exegesis que, según su leal saber y entender, estime más apropiada y frente a la cual le está vedado al juez constitucional cualquier consideración. En esa medida, no puede colegirse que la Subsección accionada desconoció los derechos que asisten a la accionante, en especial, el previsto en el artículo 13 de la Constitución Política, pues la decisión acusada la adoptó con fundamento en los Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 supuestos fácticos y probatorios del caso, a partir de los cuales concluyó que no existía una tardanza injustificada por parte de la entidad demandada, como se enunció en precedencia, siendo plausible que las salas de decisión de los tribunales administrativos tengan un criterio jurídico distinto frente a la resolución de las controversias puestas a su consideración, sin que ello implique la configuración del desconocimiento del precedente.
En consecuencia, al no encontrarse demostrada la configuración de la causal de procedencia estudiada, se negará el amparo constitucional deprecado por la señora Latina Londoño Palacios, a través de la acción instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Negar el amparo constitucional deprecado por la señora Latina Londoño Palacios, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).
Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica Radicado: 11001-03-15-000-2022-06569-00 Accionante: Latina Londoño Palacios Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 LYGR