CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Falta de legitimación en la causa por activa de los propietarios de los vehículos para promover demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que confieren o revocan permisos de transporte.
Reiteración jurisprudencial Decisión: Modifica, declara probada excepción y se inhibe para decidir sobre las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 18 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I. DEMANDA El 30 de octubre de 2013, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), los señores Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo (en adelante la parte actora), presentaron la demanda de la referencia en contra del Municipio de Medellín (en adelante el municipio o la parte demandada). 1.1.
Pretensiones PRIMERO: Que se declare la nulidad de los actos administrativos comprendidos en las siguientes Resoluciones: No. 802 de 13 de diciembre de 2012, notificada por aviso el día 28 de diciembre de 2012, “Por medio de la cual se dispone la cancelación de ruta (s) y el ajuste de la capacidad transportadora de una empresa de transporte Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 2 público colectivo terrestre automotor de pasajeros”, No 201 del 15 de abril de 2013, notificada por aviso el día 6 de mayo de 2013, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, y No 0414 del 9 de julio de 2013, notificada por aviso el día 6 de agosto de 2013, Por medio de la cual se declara improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No 802 del 13 de diciembre de 2012, emitida por la Secretaría de Movilidad”.
SEGUNDO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al MUNICIPIO DE MEDELLÍN – SECRETARÍA DE MOVILIDAD, permitir la continuación de la operación de la ruta 097i con los vehículos de servicio público de nuestra propiedad, los cuales hacen parte del parque automotor de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES CERROS DE QUINTA LINDA, -COOPCERQUIN- legalmente habilitada para prestar el servicio público de transporte a la estación Exposiciones del Metro de Medellín, mediante resolución No 330 de 2005 expedida por la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, cancelándonos todos los dineros dejados de percibir desde el momento que dejamos de prestar el servicio público hasta el momento de ejecutoria del presente fallo, todos estos valores debidamente indexados y con sus respectivos intereses de mora.
Estos valores se cancelarán bajo la modalidad del daño emergente y el lucro cesante, el cual se estima de la siguiente manera: Daño Emergente: Trescientos veintiún millones doscientos mil pesos ($321.200.000) Lucro cesante: Mil ochocientos nueve millones doscientos sesenta y dos mil ochocientos setenta y ocho pesos ($1.809’262.878) Estos valores se justificarán por medio de la prueba pericial que se aporta a la presente demanda.
TERCERO: Dar cumplimiento a lo dispuesto en la sentencia en los términos del Artículo 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO: Vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del Artículo 192 del C.P.A.C.A. sin que la demandada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
QUINTO: Se condene a la entidad accionada al pago de costas y agencias en derecho1. 1.2. Actos cuestionados - Resolución núm. 802 de 2012, expedida por la Secretaría de Movilidad del Municipio de Medellín, dispuso la cancelación de la ruta 097i y la capacidad transportadora asignada para su operación a la cooperativa Coopcerquín, con 1 Visible en el expediente digital que reposa en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 3 ocasión de la implementación del Sistema Integrado del Transporte Masivo del Valle de Aburrá, en los siguientes términos: Conforme al Artículo 2° de la Constitución Política, “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.”.
“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares ”. 2. El Artículo 24 de la Carta Política, establece que; "Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia ”. 3.
La función administrativa del Estado se desarrolla con fundamento en los principios Constitucionales de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones, como lo establece el artículo 209 de la Constitución Política. 4. Por su parte la ley 105 de 1993 en el capítulo segundo donde hace relación a los principios rectores del transporte el literal b) establece "intervención del Estado.
“Corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas…” Es de esta manera como deberá intervenir el estado realizando los ajustes necesarios para adecuación de nuevos y mejores sistemas de transporte. 5. Conforme al numeral 5° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993 "el otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público particulares no genera derechos especiales diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos ”.
Complementa el artículo 18 de la ley 336 de 1996 cuando precisa que “El permiso para la prestación del servicio es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas ”. 6. Sobre la revocabilidad de los permisos en transporte ha manifestado el Máximo Tribunal Constitucional: "La expedición de las Resoluciones que modifican la capacidad transportadora de las empresas de transporte público colectivo de esa ciudad no corresponde a actos personales y concretos que requieran el consentimiento previo de las empresas.
Al contrario, se trata de una de las manifestaciones de los derechos y prerrogativas de la Administración para "introducir las modificaciones que considere necesarias para obtener una mejor organización y funcionamiento del servicio de transporte ( ) 7. Ante la dinámica del crecimiento de las ciudades, la motorización y la expansión del área urbana que generan grandes desafíos al sistema de transporte, el Gobierno Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 4 Nacional incorporó el Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá como uno de los proyectos del subsector transporte dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2003 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado mediante la Ley 812 de 2003. 8.
Conforme al documento Conpes 3307, “Sistema Integrado de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros del Valle de Aburrá” dentro de las condiciones de participación de la nación se requiere el cumplimiento de algunos presupuestos para la operación del sistema y la regulación del transporte y tránsito, entre los que se encuentra: “definir e implantar diferentes mecanismos que garanticen la reducción de la sobreoferta, entre otros, la cancelación de matrículas, la definición de la reglamentación de los procedimientos de desintegración física y su verificación, de conformidad con lo establecido por el Ministerio de Transporte ”. 9.
Para determinar y atender la problemática de movilidad en el Valle de Aburrá se han elaborado, entre otros, los siguientes estudios técnicos: • Diseño operacional, financiero, de infraestructura, económico, socio-ambiental y físico-espacial para el proyecto Metroplús, elaborado por la Empresa de Transporte del Tercer Milenio TRANSMILENIO S.A.; el cual arrojó un diagnóstico que permitió concluir que la prestación del servicio de transporte no se desarrollaba en las condiciones de comodidad, accesibilidad y seguridad determinados en los principios que regulan la prestación de dicha actividad. • Encuesta Origen Destino, elaborado por la Universidad Nacional de Colombia. • El Plan Maestro de Movilidad del Valle de Aburrá, aprobado por el Acuerdo Municipal 042 de 2007, en el que se identificaron los requerimientos de movilidad de la Región Metropolitana al 2020 y se determinó la necesidad de impulsar el desarrollo del transporte masivo y la integración física, tarifaria, institucional y operacional de todos los modos de transporte. • La Estructuración Técnica del SIT-VA, elaborada por la Unión Temporal Akiris S.A., Steer Davies y Nohora Patricia Acero que soportan la implementación y viabilidad de la operación del sistema. • La Estructuración de las rutas de transporte público colectivo urbanas de Medellín y metropolitanas complementarias al SIT-VA., elaborado por la Unión Temporal Akiris S.A., Steer Davies. 10.
Mediante la Resolución Metropolitana No MO-0001130 del 08 de septiembre de 2009, se reglamentó el funcionamiento y uso del cuarto de catos (sic) del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá – SITVA., disposición que fue modificada por las Resoluciones Metropolitanas Nos MO-001381 y MO-0001576 del 19 de noviembre de 2009, con el propósito de dar a conocer la información que soporta las condiciones por las que se regirá la operación del servicio de transporte masivo de pasajeros bajo la modalidad terrestre automotor. 11.
El Gobierno Nacional y la Región Metropolitana dando cumplimiento al carácter prioritario y a la propensión de sistemas masivos y basados en estudios técnicos Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 5 “análisis del número de vehículos a racionalizar por la entrada en operación de la troncal Metroplús Universidad Medellín - Aranjuez”, ha puesto en marcha la implementación del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá SIT-VA, con el que se garantizará a los habitantes en forma concreta la satisfacción de las necesidades de movilización, bajo condiciones de eficiencia, calidad, seguridad y comodidad. 12.
El 3 de febrero de 2011 se firma convenio interadministrativo No. 4600031108 el cual tiene por objeto la entrega por parte del Municipio "la explotación de los corredores viales Troncal U. de M. - Aranjuez y Pretroncal (Estación Industriales del Metro - Avenida Oriental – Avenida Echeverri - Carrera Bolivar - Estación Hospital del Metro), genéricamente denominadas Metroplús, en forma especial y exclusiva " además Establece en la cláusula Décima Primera que: “EL MUNICIPIO asume el compromiso de realizar las actividades que le competen como autoridad de transporte público colectivo, necesarias para garantizar la reestructuración del mismo, del que deberá derivarse la eliminación y modificación de rutas, disminución de capacidad transportadora de las empresas de transporte público colectivo que operen en la respectiva cuenca, de conformidad con los parámetros definidos por la autoridad de transporte masivo; lo anterior con el fin de que no queden recorridos superpuestos que incrementen los costos, incentiven la competencia entre modos por el pasajero y no se propenda por un eficiente, cómodo y seguro servicio, de conformidad con las Políticas de Movilidad Regional.” 13.
Que mediante Acuerdo Metropolitano No. 5 del 04 de Febrero 2011 se autoriza a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada para la prestación del servicio de la Troncal U. de M. - Aranjuez y Pretroncal Avenida Oriental y para adelantar los respectivos procesos contractuales de los servicios de alimentación al Sistema en las Cuencas 3 y 6, como primera fase, bajo las Políticas de Movilidad Regional y Parámetros que le determine la autoridad de transporte masivo; facultándose al Director de la Entidad para determinar los Parámetros necesarios para la prestación del servicio en la Troncal U. de M. - Aranjuez y Pretroncal y los servicios de alimentación al Sistema en las Cuencas 3 y 6, como primera fase. 14.
A través de la Resolución Metropolitana N° D 918 del 5 de julio 2011, modificada por la resolución metropolitana N° 348 del 16 de febrero de 2012, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá adopta los parámetros para la prestación del servicio de la Troncal U de Medellín - Aranjuez, la Pretroncal Avenida Oriental y los servicios de alimentación de las Cuencas 3 y 6 del SITVA;
Es de esta manera como se reorganiza el Transporte Público Colectivo en las Cuencas 3 y 6 del SITVA, en cuanto a reducción de capacidad transportadora y/o eliminación de rutas necesarias para la implementación del Sistema Masivo, ello con base en los estudios técnicos antes mencionados contratados para el efecto y avalados por el Municipio de Medellín. 15.
En la citada Resolución Metropolitana se estableció que “ antes de la entrada en operación de las rutas y servicios de la troncal y pretroncal del municipio de Medellín y la alimentación de las cuencas 3 y 6 del SIT-VA, la autoridad municipal de transporte competente, deberá certificar al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en su calidad de autoridad de transporte masivo y la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 6 Aburrá Limitada que se encuentran notificados los actos administrativos de reducción de capacidad transportadora y/o eliminación y/o modificación de rutas y/o reorganización de rutas, con base en los estudios técnicos contratados por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y que fueron avalados por el municipio de Medellín.” 16.
La Resolución Metropolitana 2256 del año 2011, que modificó la Resolución Metropolitana 1066 de 2010, establece en su artículo 12 que, “Se le dará prioridad a la compra de los vehículos de las rutas que se verán comprometidas con la entrada en operación de la troncal de Metroplús Universidad de Medellín Aranjuez, previo análisis técnico y aprobación por parte del Área”. 17.
En ejercicio de la autoridad que en materia de transporte público colectivo urbano ejerce la Secretaría de Movilidad de Medellín y en desarrollo de los principios de economía, eficiencia y coordinación que debe regir en la planificación y organización del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá -SITVA- se hace necesario expedir las actuaciones administrativas tendientes a reducir la capacidad transportadora y/o eliminar las rutas necesarias para la implementación del Sistema Masivo.
En consideración a lo expuesto, el Secretario de Movilidad de Medellín, en uso de sus facultades Constitucionales y Legales;
RESUELVE
Artículo Primero: Disponer la CANCELACIÓN de la RUTA 097 I y la capacidad transportadora asignada para su operación a la empresa de transporte público colectivo terrestre automotor de pasajeros COOPERATIVA MUTIACTIVA (sic) DE TRANSPORTADORES CERROS DE QUINTA LINDA COOPCERQUIN. Según se discrimina en el siguiente cuadro: Artículo Segundo: De acuerdo a la cancelación de la ruta del Artículo primero, la empresa COOPERATIVA MUTIACTIVA (sic) DE TRANSPORTADORES CERROS DE QUINTA LINDA COOPCERQUIN.
Quedará operando con tres vehículos menos. Artículo Tercero: La empresa de COOPERATIVA MUTIACTIVA (sic) DE TRANSPORTADORES CERROS DE QUINTA LINDA COOPCERQUIN, una vez cobre ejecutoria el presente Acto contará la empresa con un término de (60) días para indicar las placas de los vehículos que saldrán por este proceso, lo anterior para que Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 7 la Secretaría de Movilidad proceda a expedir actos administrativos de carácter particular.
Parágrafo 1: De no darse cumplimiento a lo dicho en el presente artículo, la Secretaría de Movilidad; realizará sorteo con todas las placas del parque automotor pertenecientes a la empresa COOPERATIVA MUTIACTIVA (sic) DE TRANSPORTADORES CERROS DE QUINTA LINDA COOPCERQUIN, hasta completar las cifras a racionalizar con el número de vehículos.
Parágrafo 2: Una vez se defina los vehículos que saldrán de operación, se procederá por parte de la Secretaría de Movilidad a realizar los Actos Administrativos tendientes a la cancelación de las tarjetas de operación. Artículo Cuarto: Para garantizar la prestación del servicio de transporte público colectivo, la cancelación de la ruta y las respectivas tarjetas de operación de los vehículos que saldrán de la capacidad transportadora de la empresa, este acto y sus consecuentes surtirán efecto a partir del primer día de operación de los servicios de alimentación de la cuenca del SITVA a la que pertenecen y que fueron adjudicados al concesionario respectivo.
Artículo Quinto: Remitir al operador de trámites de la Secretaría de Movilidad todo lo actuado, para que una vez ejecutoriada la presente Resolución, proceda a realizar las anotaciones pertinentes en el registro y las bases de datos físicas y magnéticas de la Secretaría. Artículo Sexto: Contra la presente resolución procede los recursos de reposición ante quien expide la resolución y apelación ante el inmediato superior administrativo o funcional que deberán interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los (10) diez días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del términos (sic) según el caso; en los términos consagrados en los artículos 74, 75, 76 y 77 de la ley 1437 de 20112. - Resolución núm. 201 de 2013, expedida por la Secretaría de Movilidad del Municipio de Medellín, resolvió no reponer la resolución inicial y concedió el recurso de apelación el cual debía surtirse ante el alcalde, así:
1. VIOLACION AL CONTROL CONSTITUCIONAL Y LEGAL JERARQUICO: VÍA DE HECHO Si bien es cierto en la notificación realizada al recurrente el día 27 de diciembre de 2012 donde se indica que el recurso de reposición de la resolución 802 del 13 de diciembre de 2012 deberá ser interpuesto ante el líder de programa de planeación de transporte de la Secretaría de Movilidad y el recurso de apelación ante el Secretario de Movilidad, en al (sic) actuar de la administración no se materializa la violación al control constitucional a que hace mención el recurrente toda vez que el recurso de reposición es conocido por el Secretario de Movilidad quien es el que profirió el acto 2 Ibidem.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 8 administrativo y en caso que no se recurra el mismo, el recurso de Apelación se surtirá ante el Alcalde Municipal.
2. VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO, ARTÍCULO 29 SUPERIOR Sea lo primero indicar que en Colombia los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que fija la Ley, por lo cual el Estado mantendrá la regulación, vigilancia y control sobre los mismos, bajo la prevalencia del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo de transporte.
Uno de los principios del Transporte Público es el acceso a éste, exigiéndose a las autoridades competentes el diseño y ejecución de políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, racionalizando los equipos apropiados de acuerdo con la demanda, y propendiendo por el uso de transporte masivo. […] La implementación de los Sistemas Masivos se encuentran (sic) condicionados a la estructuración del transporte público colectivo, mediante la eliminación y modificación de rutas, con el fin de que no queden recorridos superpuestos, que incrementen los costos, incentiven la competencia entre modos por el pasajero y presten un mal servicio, lo cual se encuentra consagrado en los documentos CONPES y las Políticas de Movilidad Regional del SITVA.
Constituye una política de ciudad y del Valle de Aburrá impulsar la implementación de un sistema integrado de transporte para el Valle de Aburrá (SITVA) conformado por Metro, Metroplús, Cables, Tranvía, Ruta Alimentadoras. El Sistema Metroplús forma parte del Plan de Expansión del Metro de Medellín, es decir, lo que le ocurre a las empresas de transporte urbano colectivo no es nada diferente que el resultado de la aplicación de las políticas de movilidad que fija el gobierno y que no requieren actuaciones administrativas previas frente a cada empresa para su implementación toda vez que es el Estado para el caso concreto la Secretaría de Movilidad de Medellín, haciendo uso de su potestad reguladora ejecuta las actuaciones administrativas necesarias para la exitosa implementación de los sistemas masivos, dando así cumplimiento al Plan de Desarrollo 2012 - 2015 "Unidos un Hogar para la Vida" contempla en la Línea 3 "Competitividad para el Desarrollo Económico con Equidad", el Componente 2: “Desarrollo urbano para la competitividad”, teniendo como Objetivo: Fomentar el desarrollo urbano en la ciudad a través del mejoramiento de su infraestructura física con la finalidad de fortalecer las condiciones, la competitividad de la región, y hacerla más atractiva para el emplazamiento de empresas e inversionistas en general, mediante programas como seguridad vial y cultura ciudadana para una mejor movilidad; construcción y mantenimiento de infraestructura pública;
Sistema integrado de transporte; Conectividad física regional y nacional; desarrollo urbano inmobiliario, y gestión territorial para la construcción del cinturón verde.
3. INCOMPLETA NOTIFICACIÓN Y FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 9 Es claro que en virtud del Estatuto General del Transporte Ley 336 de 1996, la habilitación del servicio público de transporte a particulares constituye un acto administrativo de autorización indefinida otorgada por el Estado, para que cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios, que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, sean estos quienes desarrollen dicha actividad y el usufructo de la ejecución de la misma que originalmente estaría a cargo del Estado, pero no compone un derecho adquirido, ni impide que a futuro el Estado opte por prestar dicho servicio directamente a la comunidad.
La capacidad transportadora es otorgada a la empresa mas no a los propietarios de los vehículos por esto es que el acto administrativo se difiere es directamente a la empresa transportadora y no a otras personas en relación de las cuales no se puede predicar la existencia de atribuciones.
4. IGUALDAD ANTE LA LEY, SEGURIDAD JURÍDICA DE LOS ADJUDICATARIOS Y TRANSPORTADORES. LAS PERSONAS TIENEN DERECHO AL MISMO TRATO Y PROTECCIÓN DE LAS AUTORIDADES El proyecto Metroplús fue de amplia divulgación, socialización y explicación mediante diferentes medios y adicionalmente el proceso licitatorio 01 de 2012 fue debidamente publicado en la página del gobierno nacional www.contratos.gov.co.
Todos aquellos ciudadanos interesados en el transporte de pasajeros podían tener acceso al proceso que se llevó a cabo y dar lectura a todos y cada uno de los documentos que hicieron parte del mismo, de lo (sic) concluimos y evidenciamos fue un proyecto incluyente y no discriminatorio. En éstos se explicó claramente sobre el proyecto Metroplús y la descripción de las zonas a licitar y su área de influencia con el tradicional sistema de transporte terrestre colectivo, que para el caso específico de la cuenca 6 incluía el proyecto Tranvía de Ayacucho, Cables y alimentaciones.
El hecho de que si por alguna razón los empresarios no se documentaron o interesaron en el mencionado proceso y decidieron quedarse por fuera del mismo, no significa que no hubieran tenido el mismo derecho de participar que los ganadores del proceso. […]
5. CANCELACIÓN DE RUTA: EXPROPIACIÓN SIN INDEMNIZACIÓN PARA LAS EMPRESAS En cuanto a la expropiación de la que habla el recurrente resulta oportuno aclararle que a la luz de la Corte, se entiende por derecho adquirido “Aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado ”, situación que ratifica el doctrinante Valencia y Ortíz quien afirma que: “Los derechos adquiridos son aquellos que han entrado en nuestro patrimonio, que hacen parte de él y que nadie nos los puede arrebatar ” atendiendo a éstas definiciones el decreto 170 de 2001 en su Artículo 17 estipula que: “Sin perjuicio de las disposiciones legales contenidas en el régimen sancionatorio la habilitación será indefinida mientras subsistan las condiciones exigidas y acreditadas para su Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 10 otorgamiento.", a su vez el artículo 18 de ley 336 de 1996 precisa que “El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas" y el numeral 5 del artículo 3 de la ley 105 de 1993 establece que el otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público particulares, no generan derechos especiales diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos. […] Posteriormente y en cumplimiento de todo lo anterior la administración en ejercicio de la autoridad que en materia de transporte público colectivo urbano ejerce y en desarrollo de los principios de economía, eficiencia y coordinación que debe regir en la planificación y organización del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá - SITVA- procede a expedir las actuaciones administrativas tendientes a reducir la capacidad transportadora y/o eliminar las rutas necesarias para la implementación del Sistema Masivo, lo cual evidencia que el obrar de la administración estuvo encajado perfectamente dentro de los principios de seguridad jurídica, respeto al acto propio y buena fe, pues obro (sic) en cumplimiento del ordenamiento jurídico y en uso de las facultades y obligaciones que la ley le fija.
Sin embargo, pese a que la implementación del proyecto no era más que la búsqueda del bien común para la sociedad, la administración en aras de proteger a quienes se encontraban amparados por la confianza legítima, desarrollo (sic) un plan de socialización del proyecto Metroplús el cual tenía como objetivo principal dar a conocer el mismo y sus implicaciones a la comunidad en general y en especial al gremio transportador.
Las principales actividades desarrolladas fueron: […] 6. FALSA O ERRÓNEA MOTIVACIÓN […] Queda claro que a la luz del decreto 170 de 2001 la autoridad podrá en cualquier tiempo, cuando las necesidades de los usuarios lo exijan, reestructurar oficiosamente el servicio, el cual se sustentará con un estudio técnico en condiciones normales de demanda, en este punto confunde el recurrente los términos revocatoria y pérdida de efectos jurídicos del acto administrativo (revocatoria tácita), toda vez que de manera tácita al cancelar las rutas desaparecen los efectos jurídicos de los actos administrativos que las asignan, es decir, no se cancela el permiso de operación de la empresa (Habilitación) porque la misma no desaparece, de hecho continuará operando, sin embargo al cambiar las circunstancias del servicio por la entrada en operación del Metroplús, se hace necesario que se reestructure el mismo a fin de evitar duplicidades en el servicio y que entren en conflicto los sistemas (SITVA y urbano colectivo).
7. INDETERMINACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 11 Con respecto a lo que indica el recurrente, la fecha es determinable, esto quiere decir que en estrada (sic) en operación de los servicios alimentadores del SITVA surtirán efecto las consecuencias del acto administrativo y para esto se establecieron cronogramas de implementación que en su momento fueron socializados con las empresas.
De conformidad con todo lo anterior, una vez analizado el escrito y en mérito de lo expuesto el SECRETARIO DE MOVILIDAD DE MEDELLIN;
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: No reponer la decisión adoptada en la resolución 802 proferida el 13 de diciembre de 2012 “por medio de la cual se ajusta la capacidad transportadora a una empresa de transporte público colectivo terrestre automotor de pasajeros a sus rutas originales.”
ARTÍCULO SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación ante el Señor Alcalde Municipal; en consecuencia remitir copias al despacho del señor Alcalde para lo Pertinente3. - Resolución núm. 414 de 2013, expedida por la Alcaldía de Medellín, mediante la - cual declaró improcedente el recurso de apelación, en los siguientes términos: “[…] 3.
Que analizada la competencia atribuida para conocer sobre asuntos relacionados con el transporte público, vemos como, en desarrollo de las Leyes 105 de 199321 y 336 de 1996, que regulan la operación del transporte público en Colombia, fue expedido el Decreto 170 de 2001, reglamentario de la modalidad de servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano distrital y municipal de pasajeros, el cual en su Artículo 10 estableció que en materia de transporte y dentro de la jurisdicción municipal, son competentes los alcaldes municipales o en los que estos deleguen tal atribución. 4.
Que dentro del Municipio de Medellín, el Alcalde municipal mediante el Decreto 248 del 17 de Febrero de 2012, delegó en el Secretario de transportes y transito (sic) la facultad para expedir los actos administrativos, para reestructurar las rutas de transporte publico colectivo urbano de pasajeros previstas en la Resolución metropolitana N° 918 de 2011 y sus modificaciones si a ello hubiera lugar. 5.
Que en virtud del Decreto Municipal N° 1364 de 201224 la Secretaria de Transporte y Transito adquiere la nueva denominación de Secretaria de Movilidad quien continuará ejerciendo las funciones en materia de transporte y transito dentro del Municipio de Medellín, no siendo necesaria una nueva delegación toda vez que el Articulo 351 de este decreto estableció que “Para todos los efectos, las actuaciones administrativas adelantadas con anterioridad a la vigencia del presente Decreto por los organismos, dependencias del nivel central, entidades municipales que cambian su denominación, se entenderán realizadas según corresponda a la nueva denominación”. 3 Ibidem.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 12 6. Que existiendo delegación especifica en la Secretaría de Movilidad para tomar medidas que afecten la capacidad transportadora de las empresas transporte público colectivo, significa que estamos frente a asunto de única instancia, pues cuando una función está directamente otorgada por la Ley al Alcalde municipal y este la ha delegado, como en el caso a estudio, no es susceptible del recurso de apelación de conformidad con lo establecido en el Artículo 7425 (sic) de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7.
Que según el Artículo 1226 (sic) de la ley 489 de 1998, los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante, y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas, y en vista de que no existe superior administrativo del Alcalde, no es procedente el recurso de apelación. Por lo expuesto, este Despacho RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución N° 802 del 13 de Diciembre de 2012 expedida por la Secretaria (sic) de Movilidad del Municipio de Medellín y, en consecuencia, queda en firme la decisión tomada y agotados los recursos de Ley.
ARTÍCULO SEGUNDO: Devolver el expediente a la Secretaría de Movilidad para los fines pertinentes, y se comisiona a ésta para la notificación de este acto administrativo4. 1.3. Normas vulneradas y concepto de violación 1.3.1. Como normas infringidas la parte actora señaló los artículos 2, 29, 53, 83 y 333 de la Constitución Política, la Ley 336 de 1996, el Decreto 3109 de 1997, el Decreto 170 de 2001, y los artículos 93, 94, 95, 96, 97, 137 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Hechos Como parte de los hechos que sustentan la demanda, los señores Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo expusieron que la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Cerros de Quinta Linda (COOPCERQUIN), tiene por objeto el desarrollo de actividades de transporte de personas y carga. Refirieron que, mediante Resolución núm. 609 de 20 de diciembre de 2001, la Secretaría de Transportes y Tránsito del Municipio de Medellín reservó a favor de dicha cooperativa la disponibilidad del servicio para habilitarse como empresa de transporte público colectivo terrestre automotor y operar la ruta Cerros – Eterna Primavera, correspondiente 4 Ibidem.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 13 a la zona centro oriental de la ciudad, condicionando dicha habilitación al cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios dentro de los tres meses siguientes a la notificación del acto administrativo.
Indicaron que la cooperativa obtuvo posteriormente la habilitación para la prestación del servicio público de transporte mediante Resolución núm. 066 de 27 de mayo de 2003, notificada el 28 de mayo del mismo año, y que acreditaron el cumplimiento de las condiciones allí previstas, además de ostentar la propiedad de los vehículos identificados con placas TSF-114 y TSE-892, vinculados a la cooperativa mediante acuerdos cooperativos suscritos el 25 de mayo de 2009.
Igualmente, precisaron que la Secretaría de Movilidad del Municipio de Medellín, a través de la Resolución núm. 802 de 13 de diciembre de 2012, dispuso la cancelación de la ruta 097i y de la capacidad transportadora asignada para su operación. Señalaron que dicha decisión fue confirmada en sede de reposición mediante la Resolución núm. 201 de 15 de abril de 2013, en tanto que el recurso de apelación fue declarado improcedente mediante la Resolución núm. 414 de 9 de julio de 2013.
Fundamentos de derecho La parte actora sostuvo que en el trámite administrativo que culminó con la expedición de los actos acusados, se vulneraron de manera ostensible los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, en la medida en que la administración se abstuvo de resolver el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 802 de 13 de diciembre de 2012, pese a que, inicialmente, había reconocido su procedencia. Señaló que la posterior decisión del alcalde de declarar improcedente dicho recurso desconoció las actuaciones adelantadas por su delegatario y, con ello, la figura misma de la delegación administrativa, además de contrariar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y respeto por los actos propios.
Asimismo, afirmó que los actos demandados desconocieron el principio de legalidad, en tanto la decisión adoptada equivalía, en la práctica, a una revocatoria directa del acto administrativo que otorgó la habilitación para la prestación del servicio público de transporte, sin contar con el consentimiento previo, expreso y escrito, en contravía de lo previsto en los artículos 15 y 18 de la Ley 336 de 1996.
De igual forma, manifestó que el artículo 17 del Decreto 170 de 2001 prevé que la habilitación para prestar el servicio público de transporte tiene carácter indefinido y que, si bien los actos que la conceden pueden ser revocados, ello únicamente procede cuando se acrediten modificaciones en las condiciones de prestación del servicio o incumplimientos atribuibles al operador.
Bajo ese entendido, indicó que en el presente asunto no se configuró ninguna circunstancia que justificara la cancelación de la ruta 097i operada por la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Cerros de Quinta Linda –COOPCERQUIN–. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 14 Adicionalmente, alegó la vulneración de los derechos constitucionales al trabajo y al mínimo vital, al considerar que la cancelación de la ruta afectaba directamente la estabilidad laboral de los conductores vinculados a los vehículos afiliados a la empresa demandante.
También aseguró que la parte demandada desconoció los artículos 336 y 365 de la Constitución Política, pues la privación de la actividad lícita de prestación del servicio público de transporte debía estar precedida de una indemnización. En ese sentido, advirtió que, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 105 de 1993, los vehículos involucrados aún contaban con vida útil para continuar prestando el servicio público de transporte.
Finalmente, concluyó que las decisiones adoptadas por el Municipio de Medellín constituían una vía de hecho administrativa y vulneraban el principio de confianza legítima. Añadió que las actuaciones cuestionadas respondían a una política pública orientada a concentrar la prestación del servicio público de transporte en el Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá, a través de Metroplús y del Metro de Medellín. II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio respondió el libelo introductorio bajo los siguientes argumentos5: El 3 de febrero de 2011 suscribió con Metroplús S.A. un convenio interadministrativo mediante el cual se establecieron obligaciones relacionadas con la puesta en funcionamiento del sistema Metroplús y la adecuada prestación del servicio de operación a cargo de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda. Adicionalmente, explicó que celebró el convenio interadministrativo núm. 4600031108 con dicha empresa, posteriormente modificado el 16 de febrero de 2012, por medio del cual se le entregó, de manera especial y exclusiva, la explotación de los corredores viales Troncal Universidad de Medellín – Aranjuez, en el marco de la implementación gradual del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá. En relación con la operación de los servicios alimentadores correspondientes a las cuencas 3 y 6, aclaró que esta debía adelantarse mediante licitación pública, conforme a los parámetros técnicos, rutas y número de vehículos definidos por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá en la Resolución Metropolitana núm. 918 de 5 de julio de 2011, modificada por la Resolución núm. 348 de 16 de febrero de 2012, expedidas con el propósito de racionalizar la prestación del servicio de transporte en la Troncal Universidad de Medellín – Aranjuez y las rutas alimentadoras del sistema. 5 Ibidem.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 15 Dentro de ese proceso de reorganización, señaló que el Municipio de Medellín adoptó medidas de reestructuración del servicio público de transporte colectivo urbano de pasajeros mediante el Decreto 248 de 17 de febrero de 2012, y que la Empresa Metro adelantó la Licitación Pública núm. 1 de 2012, cuyo resultado fue la adjudicación de dos contratos de concesión para la operación de las cuencas 3 y 6 en octubre de ese mismo año. En ese contexto, indicó que se expidió la Resolución núm. 802 de 13 de diciembre de 2012, mediante la cual se dispuso la cancelación de la ruta 097i asignada a COOPCERQUIN y el ajuste de la capacidad transportadora correspondiente.
Reveló que dicha cancelación implicaba el cese de la prestación del servicio colectivo en la ruta afectada, condicionado a la entrada en operación de las rutas alimentadoras del sistema masivo, cuya primera fase inició el 28 de octubre de 2013. Añadió que, mediante oficio radicado núm. 2013PP02909N01 de 4 de octubre de 2013, la cooperativa informó las placas de los vehículos objeto de cancelación. Frente a los cargos relacionados con la vulneración del debido proceso, manifestó que a la parte actora se le garantizó plenamente el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, en tanto la representante legal de COOPCERQUIN interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución núm. 802 de 2012.
Precisó que, aunque el recurso de apelación fue declarado improcedente mediante Resolución núm. 0414 de 9 de julio de 2013, dicha determinación obedeció a que el acto recurrido había sido expedido por la Secretaría de Movilidad en ejercicio de funciones delegadas por el alcalde municipal, razón por la cual, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 489 de 1998, únicamente procedía el recurso de reposición. Respecto de los reparos relativos al desconocimiento del principio de confianza legítima, advirtió que este no impide a las autoridades introducir modificaciones normativas o adoptar decisiones de política pública orientadas a satisfacer el interés general, particularmente en materia de reorganización del sistema de transporte.
Con ello, destacó que las medidas adoptadas se enmarcaban en los proyectos del subsector transporte previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, aprobado mediante la Ley 812 de 2003, e incorporados posteriormente en el Plan de Desarrollo 2012-2015 “Medellín, un hogar para la vida”. Así, sostuvo que la administración, previa realización de estudios técnicos y en aplicación de los principios de economía, eficiencia y coordinación expidió las actuaciones administrativas dirigidas a reducir la capacidad transportadora y eliminar las rutas requeridas para la implementación del sistema masivo de transporte.
Señaló, además, que, en garantía del principio de confianza legítima, el municipio desarrolló un proceso de socialización del proyecto Metroplús dirigido a los operadores del servicio. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 16 Por último, propuso las excepciones de falta de causa para pedir y falta de legitimación en la causa por activa, al considerar que la capacidad transportadora es otorgada a la empresa habilitada y no a los propietarios de los vehículos afiliados.
III. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 18 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y desestimó las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes razones: Reseñó que el objeto del medio de control del trámite de la referencia consistía en obtener la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Municipio de Medellín mediante los cuales se dispuso la cancelación de rutas y el ajuste de la capacidad transportadora de COOPCERQUIN, así como de las resoluciones que resolvieron los recursos interpuestos en sede administrativa.
Indicó que, a título de restablecimiento del derecho, la parte actora pretendía que se autorizara nuevamente la operación de la ruta 097i y se restituyera la capacidad transportadora asignada a la cooperativa, además del reconocimiento y pago de perjuicios materiales derivados de la salida de operación de dos vehículos de su propiedad afiliados a dicha empresa de transporte.
Relató que las pretensiones se fundamentaban en que el Municipio de Medellín había reservado a favor de COOPCERQUIN la disponibilidad del servicio correspondiente a una ruta mediante la Resolución núm. 609 de 20 de diciembre de 2001 y, posteriormente, le otorgó habilitación para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor a través de la Resolución núm. 066 de 27 de mayo de 2003.
Bajo ese entendido, la demanda alegaba que con la expedición de la Resolución núm. 802 de 13 de diciembre de 2012, mediante la cual se canceló la ruta 097i y se redujo la capacidad transportadora de la cooperativa, se impidió la prestación del servicio público de transporte con los vehículos de placas TSF-114 y TSE-892 y la consecuente generación de los ingresos derivados de dicha actividad.
Con ese panorama, expuso que la Resolución núm. 802 de 2012 correspondía al marco del proceso de implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo, orientado a reducir la capacidad transportadora y eliminar determinadas rutas del sistema de transporte colectivo tradicional, como consecuencia, entre otros aspectos, de la suscripción del convenio interadministrativo núm. 4600031108 celebrado entre el Municipio de Medellín y Metroplús, así como del Acuerdo Metropolitano núm. 5 de 4 de febrero de 2011, mediante el cual se autorizó a la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá para la prestación del servicio correspondiente.
Refirió que contra la Resolución núm. 802 de 2012 la representante legal de COOPCERQUIN interpuso recursos de reposición y apelación. Añadió que el recurso de reposición fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución núm. 201 de 15 de abril Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 17 de 2013, en tanto que el recurso de apelación fue declarado improcedente mediante Resolución núm. 414 de 9 de julio de 2013.
A partir de lo anterior, el tribunal concluyó que la Resolución núm. 802 de 2012 recaía exclusivamente sobre la ruta operada por COOPCERQUIN y sobre la capacidad transportadora asignada a dicha cooperativa, sin que su contenido estuviera dirigido a afectar directamente a los propietarios de los vehículos afiliados. En consecuencia, consideró que la cooperativa era la única legitimada para controvertir tales actos y reclamar el eventual restablecimiento del derecho, en su condición de titular de la habilitación y de la autorización para operar la ruta objeto de cancelación. Bajo esa perspectiva, advirtió que los señores Jesús Uldarico Ossa Giraldo e Iván de Jesús Ossa Giraldo acudieron al proceso alegando un perjuicio derivado de la expedición de los actos demandados y solicitando, en consecuencia, tanto su nulidad como el reconocimiento de una indemnización. No obstante, estimó que una eventual declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados y el consecuente restablecimiento del derecho en favor de la cooperativa no implicaban, de manera automática, el reconocimiento de derechos indemnizatorios a favor de los propietarios de los vehículos afiliados, toda vez que de los actos demandados no surgía una relación jurídica sustancial directa entre estos y el municipio.
En ese sentido, destacó que si bien los demandantes podían tener un interés económico derivado de su calidad de propietarios de vehículos vinculados a COOPCERQUIN, dicho interés no resultaba suficiente para conferirles legitimación en la causa por activa dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la relación existente entre los afiliados y la cooperativa correspondía a un vínculo de naturaleza contractual regido por el derecho privado que resultaba ajeno al juicio de legalidad.
Para respaldar su decisión, el tribunal citó la sentencia del 14 de septiembre de 2017, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en el proceso con el radicado número 08001-33-31-004-2011-00556-016, que definió que en materia de prestación del servicio público de transporte, la relación jurídica se establece exclusivamente entre la empresa transportadora y el Estado, razón por la cual la capacidad transportadora es asignada únicamente a la persona jurídica habilitada y no a los propietarios de los vehículos afiliados.
Para finalizar, el a quo decidió condenar en costas a la parte demandante, por concepto de “agencias en derecho (…) en el 3% de la cuantía, esto es, NUEVE MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL PESOS ($9.636.000)”. IV. RECURSO DE APELACIÓN 6 Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 18 La parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con fundamento en 2 argumentos dirigidos a controvertir la falta de legitimación en la causa por activa y la condena en costas por agencias en derecho, que se sintetizan así7: Mencionó que el a quo efectuó una interpretación de la figura de la legitimación en la causa por activa que desconoció la relación existente entre los propietarios de los vehículos asociados a la referida cooperativa, los actos acusados y los perjuicios cuya reparación se pretende.
Expuso que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la legitimación en la causa constituye la calidad subjetiva que habilita a una persona para reclamar judicialmente la protección de un interés sustancial comprometido en el litigio, presupuesto que, en su criterio, se encuentra plenamente acreditado. Precisó que los propietarios de los vehículos se encontraban vinculados a COOPCERQUIN mediante acuerdos cooperativos, a través de los cuales participaban en la prestación del servicio público de transporte autorizado a dicha empresa.
En ese sentido, la cancelación de la ruta 097i y la reducción de la capacidad transportadora afectó de manera directa su situación jurídica y patrimonial, en tanto tornaba imposible la continuidad de la explotación económica de los vehículos afiliados a la cooperativa. Alegó que, aunque los actos demandados se dirigían formalmente a la cooperativa habilitada, ello no desvirtúa que los verdaderos afectados con la decisión administrativa eran los propietarios de los vehículos destinados a la prestación del servicio, quienes asumen las cargas económicas y operativas inherentes a dicha actividad, tales como la contratación del personal conductor, el mantenimiento de los automotores, el suministro de combustible y el cumplimiento de las exigencias técnicas y normativas para la operación del servicio público de transporte.
Además, argumentó que el tribunal omitió valorar que se acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en calidad de sujetos directamente lesionados con la expedición de los actos acusados, pues sufrieron la afectación derivada de la pérdida de la habilitación para continuar prestando el servicio público de transporte mediante los vehículos de su propiedad.
De igual manera, insistió en que durante el trámite administrativo la propia administración municipal reconoció la procedencia de los recursos de reposición y apelación contra la Resolución núm. 802 de 13 de diciembre de 2012; sin embargo, mediante la Resolución núm. 0414 de 9 de julio de 2013 declaró improcedente el recurso de apelación, pese a haber sostenido previamente lo contrario.
De ese modo, replicó los reproches relacionados con la vulneración de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, así como de los principios de confianza legítima y respeto por los actos 7 Visible en el expediente digital que reposa en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial Samai. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 19 propios, toda vez que la administración modificó injustificadamente las reglas procesales aplicables al trámite administrativo.
En segundo lugar, los recurrentes atacaron la condena en costas impuesta por concepto de agencias en derecho observando que el juez de primera instancia no motivó debidamente la acreditación dentro del proceso, toda vez que se limitó a fijar un porcentaje equivalente al tres por ciento (3%) de la cuantía de las pretensiones. Indicaron que, de conformidad con los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del Código General del Proceso, se debía imponer ese tipo de condena cuando las agencias en derecho se encontraran efectivamente causadas y demostradas en el expediente.
Adujeron que en el presente asunto no se acreditó que el Municipio de Medellín hubiera incurrido en gastos por concepto de representación judicial, pues las entidades territoriales cuentan ordinariamente con abogados vinculados a su planta de personal encargados de ejercer la defensa judicial de la administración. Por consiguiente, estimaron que no existía soporte probatorio que justificara la imposición y liquidación de agencias en derecho a su cargo, razón por la cual solicitaron revocar dicha condena.
V. TRÁMITE DE LA APELACIÓN Mediante auto del 30 de junio de 20228, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado contra la sentencia del 18 de abril de 2022. Además, prescindió del traslado para alegar de conclusión y ordenó a la Secretaría de la Sección que remitiera el expediente para proferir fallo de segunda instancia, comoquiera que en la alzada no se solicitó prueba que debiera ser decretada.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el proceso de la referencia. VII. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia 8 Ibidem. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 20 De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 2019 (modificado por el artículo 1º del Acuerdo núm. 434 de 2024), expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 8.2.
Cuestión previa Antes de abordar el fondo de la controversia, la Sala advierte que es necesario descartar la configuración de cosa juzgada respecto del proceso identificado con el radicado número 05001-23-33-000-2013-01802-019, en el cual la Sección profirió fallo el 25 de septiembre de 2025, al resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que pretendió la nulidad de los mismos actos demandados en el actual trámite, esto es, las Resoluciones números 802 de 13 de diciembre de 2012, 201 del 15 de abril de 2013 y 0414 del 9 de julio de 2013.
Para comenzar se debe anotar que en la mencionada oportunidad la Sección declaró probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, y, en consecuencia, se inhibió de decidir sobre el fondo de las pretensiones de la demanda. Ello demuestra que no existió un pronunciamiento de fondo o un asunto ya resuelto. Ahora bien, esta Sección precisó el alcance de la cosa juzgada en los siguientes términos: De acuerdo con el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
La disposición es del siguiente tenor: (…) Así, la cosa juzgada se ha estructurado en torno a la triple identidad sujetos (partes), objeto (pretensiones) y causa (fundamentos y hechos), a partir de la cual se determina en qué eventos la jurisdicción debe abstenerse de pronunciarse nuevamente sobre un asunto ya resuelto, pues de lo contrario se dejaría sin respaldo la confianza de quienes participaron en el proceso inicial, así como la depositada por la colectividad en sus autoridades judiciales para la solución regular, eficaz y definitiva de los conflictos sometidos a su conocimiento.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha indicado que “[l]a cosa juzgada, constituye entonces un medio exceptivo que para su prosperidad se requiere de la conjunción de los siguientes factores: Identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el 9 Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
Demandante: John Henry López Díaz. Demandado: Municipio de Medellín. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 21 petitum del primer proceso en el que se dictó́ la decisión. Identidad de causa (por qué el litigio): Que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente en una segunda; e identidad de partes: que se trate de unas mismas personas que figuren como sujetos pasivo y activo de la acción. Ahora bien, sobre los elementos de la cosa juzgada, esta Corporación ha precisado que en las acciones de nulidad no se requiere la identidad de sujetos entre un proceso y otro, pues el carácter público de la acción permite que cualquier persona active la jurisdicción en busca de la defensa de legalidad del ordenamiento jurídico.
(…) En síntesis, respecto de las sentencias que niegan la nulidad solo habrá cosa juzgada cuando sobre un mismo acto administrativo se discutan las mismas razones o causa petendi del proceso anterior10. (Énfasis de la Sala). De lo expuesto surge que en el presente asunto no hay lugar a declarar la existencia de la cosa juzgada toda vez que no coinciden las partes, comoquiera que son diferentes los demandantes.
En efecto, en el presente caso persiguen la nulidad y el restablecimiento del derecho los señores Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo, mientras que en el proceso 05001-23-33-000-2013-01802-01 la demanda la presentó el ciudadano John Henry López Díaz, con el objeto de atacar las Resoluciones números 802 de 13 de diciembre de 2012, 201 del 15 de abril de 2013 y 0414 del 9 de julio de 2013.
Así, dado que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho las decisiones judiciales producen efectos inter partes, la ausencia de identidad jurídica en el extremo activo del litigio impide, por sí sola, la configuración del fenómeno de la cosa juzgada. 8.3. Planteamiento De las razones expuestas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de primera instancia y de los argumentos formulados por la parte actora en el recurso de apelación, la Sala advierte que la controversia en esta instancia se circunscribe, en primer lugar, a determinar si los señores Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo se encontraban legitimados en la causa por activa para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mediante los cuales el Municipio de Medellín dispuso la cancelación de la ruta 097i y el ajuste de la capacidad transportadora asignada a COOPCERQUIN. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 19 de septiembre de 2019. Radicación núm.: 25000 23 24 000 2005 01549-02. Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 22 Para el tribunal, la legitimación para controvertir judicialmente los actos demandados recaía exclusivamente en COOPCERQUIN, por ser la titular de la habilitación para la prestación del servicio público de transporte y de la autorización administrativa para operar la ruta cuya cancelación fue dispuesta mediante la Resolución núm. 802 de 13 de diciembre de 2012.
Bajo esa perspectiva, concluyó que los actos acusados únicamente incidían sobre la situación jurídica de la cooperativa, en cuanto destinataria de la capacidad transportadora y de la autorización de operación, sin que existiera una relación jurídica sustancial directa entre el Municipio de Medellín y los propietarios de los vehículos afiliados a dicha empresa transportadora.
Con fundamento en ello, el a quo estimó que el eventual perjuicio alegado por los demandantes derivaba exclusivamente de la relación contractual o cooperativa existente entre estos y COOPCERQUIN, vínculo de naturaleza privada que resultaba ajeno al control de legalidad de los actos acusados. En consecuencia, consideró que el interés económico que pudieran tener los propietarios de los vehículos afectados por la reorganización del sistema de transporte no era suficiente para conferirles legitimación en la causa por activa dentro del presente medio de control.
Por el contrario, la parte actora sostuvo que el tribunal efectuó una interpretación restrictiva de la legitimación en la causa por activa, desconociendo que los propietarios de los vehículos vinculados a COOPCERQUIN sí resultaron afectados de manera directa e inmediata por la expedición de los actos demandados. En su criterio, la cancelación de la ruta 097i y la reducción de la capacidad transportadora imposibilitó la explotación económica de los automotores de su propiedad destinados a la prestación del servicio público de transporte, circunstancia que comprometió de manera concreta su esfera jurídica y patrimonial.
Bajo ese entendimiento, los apelantes alegaron que, aunque los actos administrativos estuvieran formalmente dirigidos a la cooperativa habilitada, sus efectos materiales recaían directamente sobre los propietarios de los vehículos afiliados, quienes asumían las cargas económicas, operativas y laborales derivadas de la prestación del servicio público de transporte.
Añadieron que su condición de asociados de COOPCERQUIN y de propietarios de los automotores involucrados los habilitaba para reclamar judicialmente la nulidad de los actos administrativos y el consecuente restablecimiento del derecho, en cuanto sujetos directamente lesionados por las decisiones adoptadas por la administración municipal.
De igual manera, la controversia en esta instancia comprende el análisis de la condena en costas impuesta en primera instancia por concepto de agencias en derecho. El tribunal consideró procedente fijarlas en el tres por ciento (3%) de la cuantía de las pretensiones; mientras que la parte actora alegó que dicha condena carecía de motivación y soporte probatorio, puesto que no se acreditó dentro del expediente que el Municipio de Medellín hubiera incurrido en gastos efectivos de representación judicial que justificaran la imposición de agencias en derecho a su cargo.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 23 8.4. Análisis de la Sala 8.4.1. De la falta de legitimación en la causa por activa de los propietarios de los vehículos para promover demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que confieren o revocan permisos de transporte Sobre el particular, la Sala estima pertinente traer a colación el criterio reiterado de la Sección Primera del Consejo de Estado en torno a la legitimación en la causa por activa en los litigios relacionados con actos administrativos que modifican la capacidad transportadora o reestructuran rutas de servicio público de transporte.
En especial, dicha línea jurisprudencial ha precisado la distinción entre legitimación de hecho y legitimación material, así como el alcance de la relación jurídica existente entre las empresas habilitadas para la prestación del servicio público de transporte y los propietarios de los vehículos afiliados a estas, en los siguientes términos: Ahora bien y descendiendo al caso en concreto esta Sala de Sección, en su jurisprudencia pacífica y reiterada ha señalado que los actos administrativos demandados en este proceso resuelven una situación jurídica y particular de la empresa Transportes Lolaya Ltda., para operar como empresa de servicio público de transporte en unas rutas determinadas (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos) y regulan lo concerniente a su capacidad transportadora, por lo que la legitimación en la causa por activa radica en la citada empresa y no en los propietarios de los vehículos automotores vinculados, quienes procesalmente pueden acudir al proceso como coadyuvantes. […] En primer lugar, las resoluciones acusadas son actos administrativos de contenido particular y concreto, en cuanto resuelven la situación jurídica de la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su calidad de persona jurídica, al regular lo atinente a la modificación de la capacidad transportadora y dispusieron la reestructuración y revocatoria del permiso de operación de transporte público colectivo para algunas rutas determinadas por la entrada en operación del Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros Transmetro (Soledad 2000, Calle 72 Zoológico - Valle Silencio - Prado Porvenir - Murillo Soledad 2000, Granabastos).
En segundo lugar, si bien la señora Lucila Parra Triana es propietaria de los vehículos identificados con las placas UYN-638 y UYO-465, los cuales se encuentran vinculados a la empresa Transportes Lolaya Ltda., mediante los contratos Nos. 178- 430 y 415–403, respectivamente, no es menos cierto que la relación que mantiene la hoy demandante con la citada empresa es de naturaleza contractual, la cual dista de la relación legal existente entre la empresa Transportes Lolaya y el Área Metropolitana.
(…) Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 24 En tercer lugar, se colige que en la empresa Transportes Lolaya Ltda., en su calidad de persona jurídica recae el interés jurídico que se debate en el presente proceso, en consideración a que dicha sociedad es la destinataria de las decisiones de la administración mediante las cuales se dispuso la modificación de la capacidad transportadora, la reestructuración y la revocatoria del permiso de operación de ciertas rutas con ocasión de la entrada en operación del Sistema de Transporte Masivo de Pasajeros Transmetro.
Sin embargo, dicha condición no se predica de los propietarios de los vehículos, como personas naturales, quienes procesalmente pueden concurrir como coadyuvantes. […] En cuarto lugar, se tiene que, en el presente proceso, no se discute la existencia de la legitimación de hecho, la que se origina con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y se traduce en la posibilidad de intervenir en el proceso, sino la ausencia de legitimación material que ubica al juzgador en la tarea de auscultar la existencia de un verdadero interés legítimo de las partes, presupuesto que de no verificarse conlleva a la existencia de un fallo denegatorio de las pretensiones.
En este sentido, esta Corporación ha expresado que «[…] la legitimación en la causa se entiende como la “posición sustancial” que tiene el sujeto procesal “en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exoneran de las segundas”.
La legitimación en la causa, por lo tanto, permite reconocer al sujeto autorizado para intervenir en el proceso, formulando u oponiéndose a las pretensiones de la demanda (dependiendo de la calidad de sujeto activo o pasivo frente a la relación jurídica). Así mismo, la legitimación en la causa es una cuestión de mérito (…)». A partir de los anteriores derroteros jurisprudenciales que esta Sala prohíja, se colige que, si bien la señora Lucila Parra Triana está legitimada procesalmente o de hecho para incoar la presente demanda, no lo está desde un punto de vista material, pues los actos administrativos acusados tienen la virtualidad de afectar la situación particular y concreta de la persona jurídica Transportes Lolaya Ltda11.
(Énfasis de la Sala). De conformidad con el anterior precedente, la Sección Primera ha sostenido de manera uniforme que, tratándose de actos administrativos que recaen sobre la habilitación, capacidad transportadora, reestructuración de rutas o permisos de operación del servicio público de transporte, la legitimación material para promover el medio de control corresponde a la empresa transportadora habilitada, en cuanto destinataria directa de las decisiones adoptadas por la administración. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2022, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado núm.: 08001-2331- 000- 2011-00405 02.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 25 En contraste, los propietarios de los vehículos afiliados, aun cuando puedan experimentar consecuencias económicas derivadas de tales decisiones y ostenten legitimación procesal o de hecho para intervenir en el trámite, no adquieren por esa sola circunstancia legitimación material para reclamar la nulidad de los actos administrativos, habida cuenta de que el vínculo que mantienen con la empresa transportadora es de naturaleza contractual.
En igual sentido, de forma reciente esta Sección prohijó dicha postura en la sentencia de 25 de septiembre de 2025, proferida dentro del proceso con radicado núm. 05001-23-33- 000-2013-01802-0112, a la cual se efectuó referencia en la cuestión previa de la presente providencia. En esa oportunidad se recordó que la legitimación en la causa por activa para controvertir actos administrativos relacionados con el otorgamiento, modificación o revocatoria de permisos de transporte corresponde exclusivamente a los destinatarios directos de tales decisiones administrativas, esto es, a las empresas transportadoras habilitadas, y no a los propietarios de los vehículos vinculados a estas mediante relaciones de naturaleza contractual.
Asimismo, reiteró que dichos propietarios pueden intervenir dentro del proceso únicamente en calidad de coadyuvantes. Con fundamento en ese criterio, la Sala considera que los hoy demandantes, esto es, los señores Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo, carecen de legitimación material en la causa por activa, por cuanto el interés jurídico recae en COOPCERQUIN, la cooperativa titular de la habilitación y de la capacidad transportadora afectada por los actos administrativos cuestionados.
En consecuencia, la Sala modificará el numeral primero del fallo recurrido para precisar que, luego de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, corresponde inhibirse de emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto. 8.4.2. De la controversia sobre la condena en costas por concepto de agencias en derecho impuesta por el juez de primera instancia En atención al artículo 188 del CPACA y al numeral 8 del artículo 365 del CGP, sumado a lo expuesto respecto de las costas por esta Corporación, la Sala advierte que esa clase de condenas atiende a un criterio objetivo valorativo.
Dicho criterio: (i) es objetivo porque no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que ha interpuesto, y (ii) es valorativo, porque se requiere en el expediente que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad que efectivamente realiza dentro de este. 12 Consejero Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes.
Demandante: John Henry López Díaz. Demandado: Municipio de Medellín. La sentencia referida replicó la posición de la Sección contenida en los fallos de 14 de septiembre de 2017 (radicado núm.: 08001-33-31-004-2011-00556-01), 5 de abril de 2018 (radicado núm.: 08001-23-31-004-2011-00559-01) y de 26 de noviembre de 2020 (radicado núm. 08001-23-31-000-2011-00369-01), entre otras decisiones judiciales.
Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 26 Además, el artículo 361 del CGP establece que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición, de acuerdo con el ordinal 8 del artículo 365 ibidem, “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En este asunto, la Sala advierte que no se encuentran acreditadas expensas, gastos procesales o agencias en derecho. Por lo tanto, revocará la condena que por tal concepto impuso el a quo, ajustando el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia objeto de la alzada, y, por los mismos motivos, se abstendrá de imponerla en esta instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 18 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, los cuales quedarán así:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, INHIBIRSE de decidir sobre las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 28 de mayo de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Salva voto Radicado: 05001 23 33 000 2013 01745 01 Demandante: Iván de Jesús Ossa Giraldo y Jesús Uldarico Ossa Giraldo Demandado: Municipio de Medellín 27 GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.