68001233300020150119202 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: MARTHA CECILIA CHACÓN MONSALVE Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTRO Tema: Denuncia penal por el delito de abuso de confianza agravado.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. No se acreditó un daño antijurídico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 9 de noviembre de 2005, La Previsora S.A. presentó denuncia penal ante la Fiscalía General de la Nación en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve por el delito de abuso de confianza calificado, argumentando que esta “no entregaba, voluntariamente como debía hacerlo, dentro de los plazos establecidos, los dineros recaudados de los tomadores de las pólizas colectivas”, aunado al hecho que había sido declarada responsable fiscalmente por la Contraloría General de la República.

Posteriormente, el 1° de junio de 2007, la Fiscalía 22 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bucaramanga profirió resolución de acusación en contra de Chacón Monsalve, como presunta autora del delito de abuso de confianza calificado y agravado. No obstante, mediante sentencia del 8 de febrero de 2013, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga absolvió a Martha Cecilia Chacón Monsalve del delito imputado.

Decisión que, a su turno, fue confirmada a través de sentencia del 16 de mayo de 2013, dictada por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 2 La parte actora considera que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y La Previsora S.A. son patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados a su buen nombre, así como por la afectación patrimonial sufrida por someterla injustificadamente a una investigación penal, la cual “se dio solo por el desorden que esta entidad tenía en su cartera y que conllevó a que tuvieran el faltante de dinero por el cual le endilgaron a mí representada el delito de abuso de confianza”.

II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 21 de octubre de 20151, Martha Cecilia Chacón Monsalve, actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y La Previsora S.A., para que fueran declarados patrimonialmente responsables de los perjuicios ocasionados al someterla injustificadamente a una investigación penal.

Como pretensiones de su demanda, el extremo activo solicita condenar a las entidades demandadas a pagar, por perjuicios morales, “de 100 a 300 SMLMV”; por daño emergente, la suma de $300.000.000; y por lucro cesante, $1.922.117.580. En apoyo a sus pretensiones, la parte demandante afirma que el 5 de abril de 2001, la Previsora S.A. notificó a Martha Cecilia Chacón Monsalve, en su calidad de representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., que daba por terminados los vínculos comerciales de intermediación de seguros que mantenían y, por tanto, cancelaba el código C346-3063.

Advierte que, en fecha indeterminada, la Previsora S.A. le manifestó a Chacón Monsalve que entre el 21 de agosto de 1999 y el 14 de diciembre de 2000 no se registraron pagos por parte de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. respecto de las pólizas colectivas de seguro que tenían a su cargo. 1 Fl. 400, C. 1. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 3 Señala que, en fecha indeterminada, la Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve celebraron un acuerdo conciliatorio, en el cual se acordó que esta última pagaría $56.962.302 por la póliza colectiva de los vehículos tipo taxi.

Indica que, entre el 9 de agosto y el 29 de noviembre de 2001, Chacón Monsalve pagó a la Previsora S.A. la suma de $64.214.580. Sostiene que el 9 de noviembre de 2005, el gerente de la Previsora S.A. instauró denuncia penal contra Martha Cecilia Chacón Monsalve, por la conducta punible de abuso de confianza. Argumenta que, mediante sentencia del 8 de febrero de 2013, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga absolvió a Chacón Monsalve del delito de abuso de confianza calificado y agravado.

Manifiesta que, mediante sentencia del 16 de mayo de 2013, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga confirmó la providencia del 8 de febrero de 2013. Finalmente, refiere que, en proveído del 5 de agosto de 2013, la mencionada autoridad judicial declaró desierto el recurso de casación interpuesto por la Previsora S.A. La parte actora considera que la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y La Previsora S.A. son patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados a su buen nombre, así como por la afectación patrimonial sufrida por someterla injustificadamente a una investigación penal, la cual “se dio solo por el desorden que esta entidad tenía en su cartera y que conllevó a que tuvieran el faltante de dinero por el cual le endilgaron a mí representada el delito de abuso de confianza”.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 4 2. Contestaciones El 14 de diciembre de 20152 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público3 manifestó que el daño no le resultaba imputable, argumentando que La Previsora S.A. es una entidad que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, por lo que ejerce sus funciones de manera autónoma, conforme a lo establecido en la Ley 489 de 19984.

Por lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.2. La Previsora S.A.5 se opuso a las pretensiones de la demanda indicando que la Fiscalía General de la Nación era la titular de la acción penal y fue dicha entidad la que resolvió continuar con el proceso penal objeto de debate, razón por la cual carecía de legitimación en la causa por pasiva.

Finalmente, alegó que no existió temeridad o mala fe en la denuncia penal presentada por La Previsora S.A. contra Martha Cecilia Chacón Monsalve. 3. Audiencia inicial Los días 27 de marzo de 20176 y 15 de agosto de 20187 el Tribunal Administrativo de Santander celebró la audiencia inicial en la que realizó el saneamiento del proceso, se pronunció sobre las excepciones propuestas, declarando la falta de legitimación en la causa por activa de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, decretó pruebas y fijó el objeto del litigio. 2 Fl. 401, C. 1. 3 Fl. 419 a 426, C. 1. 4 "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones." 5 Fl. 448 a 483, C. 1. 6 Fl. 750 a 754, C. 1. 7 Fl. 785 a 787, C. 1.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 5 Frente a este último punto, esto es, el objeto del litigio, señaló que se circunscribiría a determinar si “La Previsora S.A. Compañía de Seguros es responsable de los perjuicios causados a la demandante MARTHA CECILIA CHACÓN MONSALVE con ocasión de la interposición de la denuncia penal en su contra por el delito de abuso de confianza calificado, trámite que culminó mediante sentencia absolutoria que cobró ejecutoria el día 16 de agosto de 2013”. 4.

Alegatos de conclusión en primera instancia El 23 de abril de 20198, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 4.1. La parte demandante9 reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 4.2. La Previsora S.A.10 reiteró los argumentos expuestos en la contestación de demanda.

Adicionalmente, sostuvo que, aunque Martha Cecilia Chacón Monsalve fue absuelta en el proceso penal, ello obedeció a que, pese a la existencia de indicios suficientes para su procesamiento, persistió una duda razonable que llevó al operador jurídico a aplicar el principio de in dubio pro reo. 4.3. El Ministerio Público guardó silencio. 5.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 15 de febrero de 202411, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda. Al efecto, sostuvo que en el sub examine no se configuró un daño antijurídico, dado que el hecho que se hubiese adelantado un proceso penal en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve resultaba una carga que ésta tenía el deber jurídico de soportar.

En línea con lo anterior, señaló que la denuncia penal presentada por La Previsora S.A. contra Chacón Monsalve no tuvo un carácter temerario ni se formuló de mala 8 Fl. 894 a 895, C. 1. 9 Fl. 897 a 922, C. 1. 10 Fl. 923 a 948, C. 1. 11 Samai, índice 92 de primera instancia. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 6 fe.

Por el contrario, dicha denuncia se fundamentó en los fallos de responsabilidad fiscal emitidos en el marco del trámite adelantado como consecuencia del hallazgo consignado en el formulario de irregularidades No. 35-07-009 de 2002 y cinco actas suscritas entre La Previsora S.A. y la señora Martha Cecilia Chacón Monsalve en calidad de representante legal de la sociedad Castillo Monsalve Cia. Ltda. 6.

Recurso de apelación El 29 de febrero de 202412 la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 2 de abril de 202413 y admitido el 10 de mayo de 202414. 6.1. La parte demandante manifestó que con las pruebas allegadas al proceso, especialmente con las sentencias absolutorias de primera y segunda instancia, proferidas por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, se acreditó la temeridad y mala fe de la denuncia interpuesta por La Previsora S.A. Asimismo, sostuvo que se demostraron los perjuicios ocasionados como consecuencia de la referida denuncia. 7.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Toda vez que no se solicitaron ni decretaron pruebas en el término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)15, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. En esta instancia procesal La Previsora S.A.16 se pronunció 12 Samai, índice 96 de primera instancia. 13 Samai, índice 98 de primera instancia. 14 Samai, índice 3. 15 Artículo 247.

“El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento (…): 5. Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar.

El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso.” 16 Samai, índice 11. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 7 respecto del recurso interpuesto por la parte accionante reiterando que no le era imputable un daño antijurídico.

El Ministerio Público guardó silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 15 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Santander, puesto que la cuantía, dada por la pretensión mayor de la demanda, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio del medio de control de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación17, de acuerdo a lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Adicionalmente, conviene precisar que, de conformidad con el artículo 1.2.2.4. del Decreto 1068 de 201518, la Previsora S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa y está vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

De igual forma, se precisa que, de acuerdo con los estados financieros de dicha sociedad19, para el 31 de diciembre de 2015 “el capital de La Previsora S.A. Compañía de Seguros pertenecía en el 99,5323%, a La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y en el 0,4677% a otros accionistas”. 17 La pretensión mayor es de $1.922.117.580, por lucro cesante, lo cual es mayor a $322.175.000, que corresponden a 500 SMLMV de la fecha de presentación de la demanda. 18 “ARTÍCULO 1.2.2.4.

La Previsora S.A. Compañía de Seguros S.A. La Previsora S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado. Cuenta con personería jurídica y autonomía administrativa, está vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y es vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia.

El objeto de la Sociedad es el de celebrar y ejecutar contratos de Seguro, Coaseguro y Reaseguro que amparen los intereses asegurables que tengan las personas naturales o jurídicas privadas, así como los que directa o indirectamente tengan la Nación, el Distrito Capital de Bogotá, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas de cualquier orden, asumiendo todos los riesgos que de acuerdo con la ley puedan ser materia de estos contratos”. 19 Al respecto, se puede consultar: https://previsora.gov.co/documents/d/guest/notas-a-los-estados- financieros-separados_0.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 8 2. Medio de control procedente La pretensión de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 14020 del CPACA.

En vista de lo expuesto, se evidencia que el medio de control procedente es el de reparación directa, porque se reclama la reparación de unos daños por hechos imputables a la Previsora S.A. 3. Vigencia del medio de control Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general21, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, 20 “Artículo 140.

Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. […]” 21 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 9 controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción22, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure23 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia24, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar. 22 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos. 23 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 24 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 10 El artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. En el caso sub examine se estima que la pretensión de reparación directa se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta: i) que mediante sentencia del 16 de mayo de 201325, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga confirmó el proveído del 8 de febrero de 2013, a través del cual se absolvió a Martha Cecilia Chacón Monsalve del delito de abuso de confianza calificado y agravado; ii) que dicha decisión cobró ejecutoria con la firmeza del auto del 5 de agosto de 201326, mediante el cual la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga declaró desierto el recurso extraordinario de casación interpuesto por La Previsora S.A., esto es, el 16 de agosto de 201327; iii) que el 23 de julio de 2015 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, la cual se declaró fallida el 20 de octubre de ese mismo año por falta de ánimo conciliatorio entre las partes28; iv) que la demanda se presentó el 21 de octubre de 201529, esto es, dentro del término de dos (2) años previstos para el vencimiento del medio de control. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis30. 25 Fl. 37 a 57, C. 1. 26 Fl. 58 a 60, C. 1. 27 De conformidad con la constancia expedida por el secretario del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Bucaramanga (Fl. 60, C. 1). 28 Fl. 344 a 345, C. 1. 29 Fl. 400, C. 1. 30 Frente al tema, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “la legitimación en la causa corresponde a un presupuesto procesal de la acción (y no de la pretensión) y, por lo tanto, debe analizarse de oficio y de manera previa a la decisión de fondo de la litis.

En consecuencia, la ausencia de legitimación material en la causa tanto activa como pasiva impide adentrarse en el fondo delcaso”. Consejo de Estado, Sentencia del 28 de abril de 2021. Rad.: 48436. En igual sentido, ver sentencia del Consejo de Estado del 8 de octubre de 2020, Rad.: 1760-18. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 54527 y auto del 10 de septiembre de 2020, Rad.: 0736-18.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 11 4.1. Martha Cecilia Chacón Monsalve es la persona sobre quien recae el interés jurídico debatido en este proceso y se encuentra legitimada en la causa por activa, pues fue el sujeto pasivo del proceso penal identificado con el radicado No. 68001- 3104-002-2008-00178-00, el cual fue tramitado ante el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga en primera instancia, y en segunda instancia ante la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga. 4.2.

La Previsora S.A. se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues se alega en la demanda que incurrió en la producción del daño por la denuncia penal presentada en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve por el punible de abuso de confianza calificado. 4.3. Finalmente, conviene precisar que, en el trámite de la audiencia inicial31, el Tribunal Administrativo de Santander declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, decisión que no fue impugnada. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se acreditó un daño antijurídico susceptible de ser reparado e indemnizado como consecuencia de la denuncia penal presentada por la Previsora S.A. en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico, es menester hacer algunas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 31 Fl. 750 a 754, C. 1.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 12 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199132 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho33, que contraría el orden legal34 o que está desprovista de una causa que la justifique35, resultado que se produce sin derecho, al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida36, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente. La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el 32 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 33 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 34 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 35 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 36 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 13 desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros37.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. El caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda, la parte demandante argumentó que con las pruebas allegadas al proceso, especialmente con las sentencias absolutorias de primera y segunda instancia, proferidas por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, se acreditó la temeridad y mala fe de la denuncia interpuesta por La Previsora S.A. Asimismo, sostuvo que se acreditaron los perjuicios ocasionados como consecuencia de la referida denuncia. Ahora bien, comoquiera que sólo la parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del Código General del Proceso (en adelante CGP), solamente se resolverán aquellos reparos concretos formulados por el apelante en el recurso presentado38.

En consecuencia, se procederá a analizar si se encuentra acreditado el daño antijurídico que, según sostiene la demandante, sufrió con ocasión de la denuncia penal presentada por La Previsora S.A. en su contra por el delito de abuso de confianza calificado y agravado. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386. 38 “Artículo 320.

Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 14 Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados 7.1.1. Se acreditó que mediante oficio No. 9012 del 5 de abril de 2001, La Previsora S.A. informó a la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. su decisión de dar por terminados los vínculos comerciales de intermediación de seguros que mantenían y, por consiguiente, canceló el código C346-3063, según da cuenta copia simple de dicho documento39. 7.1.2.

Se probó que el 3 de julio de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve, en su calidad de representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., acordaron elaborar un “estudio” con el propósito de aclarar la situación respecto a la expedición de pólizas por parte de La Previsora S.A. a favor de Castillo y Monsalve Cía. Ltda., así como con el pago de las primas correspondientes.

De ello da cuenta copia simple del acta suscrita entre las partes40. 7.1.3. Consta que el 9 de agosto de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve, en su calidad de representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., acordaron reunirse nuevamente para determinar la cartera real que se encontraba a cargo de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. Asimismo, dicha sociedad efectuó el pago de $28.710.882 a La Previsora S.A. por concepto de primas pendientes.

Esta información consta en copia simple del acta suscrita entre las partes41. 7.1.4. Está probado que el 11 de septiembre de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve, en su calidad de representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., acordaron reunirse nuevamente para determinar la cartera real, dado que persistían las inconsistencias respecto de los valores a legalizar.

De esta información da cuenta copia simple del acta suscrita entre las partes42. 39 Fl. 81, C. 1. 40 Fl. 93, C. 1. 41 Fl. 94 a 95, C. 1. 42 Fl. 96 a 97, C. 1. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 15 7.1.5. Se demostró que el 19 de septiembre de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve, en su calidad de representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., señalaron que se encontraron inconsistencias frente a las pólizas de los vehículos XVI-748, SRY-861, SRY-899 y SRY-988, razón por la cual se debía establecer el valor real para ser descontado a favor de la sociedad Castillo Monsalve y Cia Ltda., según da cuenta copia simple del acta suscrita entre las partes43. 7.1.6.

Se acreditó que el 10 de octubre de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve, en su calidad de representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., señalaron que persistían las inconsistencias respecto de las pólizas de vehículos y las primas pagadas. Asimismo, se precisó que la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. efectuó el pago de $5.000.000 a La Previsora S.A. por concepto de abono a la deuda de la cuenta de la sociedad Administradores de Transportes.

De ello da cuenta copia simple del acta suscrita entre las partes44. 7.1.7. Se probó que el 13 de marzo de 2002, La Previsora S.A. remitió a la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. el informe definitivo del análisis y conciliación de las pólizas en las que dicha sociedad era intermediaria, en el cual se precisó que se reversaron los siguientes valores a favor de Castillo y Monsalve Cía. Ltda.: i) $10’167.340, correspondientes a la póliza No. 1001326; ii) $10’727.531, correspondientes a la póliza No. 1001106; iii) $7’387.556, correspondientes a la póliza No. 1001204; y, iv) $3’021.394, correspondientes a la póliza No. 1001204, según da cuenta copia simple de dicho documento45. 7.1.8.

Consta que, mediante auto del 29 de mayo de 2002, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander declaró abierto el proceso de responsabilidad fiscal No. 1438, en contra de Zorayda D´Silva Uribe y Martha Cecilia Chacón Monsalve, por el presunto detrimento al Estado en una suma estimada de $80.275.235. De ello da cuenta copia simple de dicha providencia46. 43 Fl. 99 a 99, C. 1. 44 Fl. 102, C. 1. 45 Fl. 172 a 184, C. 1. 46 Fl. 94 a 99, C. 1 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 16 7.1.9. Está probado que, mediante auto del 24 de agosto de 2002, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander imputó responsabilidad fiscal en contra Zorayda D´Silva Uribe y Martha Cecilia Chacón Monsalve. Adicionalmente, dispuso “elevar a faltante de fondos públicos la suma de treinta millones quinientos sesenta y cuatro mil cuatros cientos cuarenta y dos pesos”.

Esta información consta en copia simple de la referida providencia47. 7.1.10. Está acreditado que mediante Oficio No. 3197 del 5 de septiembre de 2002, La Previsora S.A. remitió a la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. una cuenta de cobro por el valor de $50.897.416, por concepto de primas de seguros adeudadas. De esta información da cuenta copia simple de dicho documento48. 7.1.11.

Se demostró que, a través de escrito del 28 de enero 2003, La Previsora S.A. requirió a la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. para que suministrara información que permitiera esclarecer los montos adeudados por concepto de primas de seguros. Asimismo, advirtió que, de no recibirse los soportes correspondientes antes del 7 de febrero de 2003, se asumiría como valor definitivo de la deuda el monto de $50.897.416, según da cuenta copia simple de dicho documento49. 7.1.12.

Se acreditó que, mediante providencia del 19 de agosto de 2003, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander declaró responsables fiscalmente a Zorayda D´Silva Uribe y a “Castillo y Monsalve Cía Ltda. y/o Martha Cecilia Chacón Monsalve” por la gestión irregular en la suma de $24.038.791. De ello da cuenta copia simple de dicha providencia50. 7.1.13.

Se probó que, mediante fallo del 26 de enero de 2004, la Contraloría General de la República – Dirección de Juicios Fiscales confirmó la decisión proferida el 19 de agosto de 2003 por la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander. Esta información consta en copia simple de la referida providencia51. 47 Fl. 130 a 140, C. 1 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438. 48 Fl. 308, C. 1. 49 Fl. 312, C. 1. 50 Fl. 661 a 694, C. 4 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438. 51 Fl. 761 a 800, C. 4 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 17 7.1.14. Consta que el 9 de noviembre de 2005, La Previsora S.A. presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve, por el delito de abuso de confianza calificado, argumentando que “no entregaba, voluntariamente como debía hacerlo, dentro de los plazos establecidos, los dineros recaudados de los tomadores de las pólizas colectivas”.

Asimismo, indicó que Chacón Monsalve había sido declarada responsable fiscalmente por la Contraloría General de la República. De esta información da cuenta copia simple de la referida denuncia52. 7.1.15. Está probado que, mediante auto del 14 de febrero de 2007, la Contraloría General de la República declaró la nulidad parcial de las actuaciones proferidas con posterioridad al auto del 29 de mayo de 2002, en el cual se dispuso la apertura del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438, toda vez que se notificó a Martha Cecilia Chacón Monsalve como persona natural y no como representante legal de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda., según da cuenta copia simple de dicha providencia53. 7.1.16.

Está acreditado que, mediante auto del 12 de marzo de 2007, la Contraloría General de la República aclaró que la investigación se adelantaba en contra de la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. como presunto responsable fiscal. En línea con lo anterior, precisó que Martha Cecilia Chacón Monsalve -como persona natural- no fue vinculada al proceso de responsabilidad fiscal.

De ello da cuenta copia simple de la referida providencia54. 7.1.17. Se demostró que, mediante proveído del 1° de junio de 2007, la Fiscalía 22 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bucaramanga profirió resolución de acusación en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve, como presunta autora del delito de abuso de confianza calificado y agravado.

Esta información consta en copia simple de la referida providencia55. 52 Fl. 232 a 235, C. 1. 53 Fl. 960 a 964, C. 5 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438. 54 Fl. 993 a 1006, C. 6 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438. 55 Fl. 157 a 160, Anexo 1. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 18 7.1.18.

Se acreditó que, por auto del 4 de junio de 2007, la Contraloría General de la República, Gerencia Departamental de Santander declaró la prescripción de la acción fiscal. De esta información da cuenta copia simple de dicha decisión56. 7.1.19. Se probó que, mediante sentencia del 8 de febrero de 2013, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga absolvió a Martha Cecilia Chacón Monsalve, según da cuenta copia simple de dicha providencia57, de cuyo fundamento se destaca lo siguiente: “El delito de abuso de confianza esta descrito en el artículo 249 del Código Penal, así: ‘El que se apropie en provecho suyo o de un tercero, de cosa mueble ajena, que se le haya confiado o entregado por un título no traslativo de dominio, incurrirá en prisión’ y constituye abuso de confianza calificado, cuando la conducta se cometa ‘… Sobre bienes pertenecientes a empresas o instituciones en que el Estado tenga la totalidad o la mayor parte, o recibidos a cualquier título de éste’ […].

Aquí en el caso que ocupa la atención del despacho, como quedó ampliamente argumentado, no hay certeza de dicha apropiación por parte de Martha Cecilia Chacón Monsalve, lo que sí es claro es que después de dos años de haber culminado la relación comercial entre La Previsora y la compañía de seguros Castillo Monsalve, las cuentas de lo adeudado no eran claras y las sumas deducidas como debidas por la Previsora no eran aceptadas por la intermediaria. […].

En consecuencia, hay duda sobre la responsabilidad de Martha Cecilia Chacón Monsalve en los delitos que se le incriminan y, por tanto, la respuesta al problema jurídico es que no es penalmente responsable del injusto típico de abuso de confianza calificado agravado, luego debe absolverse de los cargos imputados a través de estas diligencias”. 7.1.20.

Consta que, mediante sentencia del 16 de mayo de 2013, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga confirmó la sentencia dictada el 8 de febrero de 2013 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga. Según da cuenta copia simple de la providencia58. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “3.- De lo antedicho se extracta que Martha Cecilia Chacón Monsalve – representante legal de la empresa Castillo y Monsalve CIA LTDA - celebró con la Previsora Seguros S.A. un contrato verbal de intermediación para expedir pólizas a nombre de la aseguradora, recibir el dinero de las mismas y posteriormente consignarlo a esa entidad, a cambio de una comisión, contrato que tuvo lugar desde octubre de 1999 hasta enero de 2001, sin que se conozcan mayores detalles de tal 56 Fl. 1072 a 1080, C. 6 del proceso de responsabilidad fiscal No. 1438. 57 Fl. 4 a 36, C. 1. 58 Fl. 37 a 57, C. 1.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 19 negociación, ni las demás obligaciones de las partes; además, en virtud de tal acuerdo la compañía Castillo y Monsalve expidió las pólizas colectivas de seguro No 900136, 1001326, 1001252, 1001203, 1001106 y 1001204, las cuales aparentemente no pagó oportunamente a la aseguradora, lo que de ser cierto implicaría que se apropió de recursos oficiales, dado que la Previsora S.A. es una empresa de economía mixta con participación estatal en el 99% de las acciones. 4.- Sin embargo, existen serias dudas sobre la responsabilidad penal de la encartada en la comisión de las conductas endilgadas, puesto que el representante de la presunta víctima asevera que existió un supuesto detrimento en el patrimonio de la entidad aseguradora, pero lo cierto es que no es posible determinar si éste se produjo porque aquella se apropió de dichos recursos o, por el contrario, el desorden administrativo y financiero de la Previsora S.A. implicó manejos irregulares que a la postre repercutieron desfavorablemente en las arcas estatales. […].

Lo anterior nuevamente evidencia manejos económicos desproporcionados en la aseguradora, los cuales no pueden imputarse a la procesada, pues aun cuando no queda desdibujada del todo su participación en los hechos, lo cierto es que este tipo de incongruencias generan la incertidumbre de no saber si el monto imputado - $17.939.396,84 - efectivamente se lo apropió, o simplemente corresponde a un error más en las cuentas de la entidad, tal como sucedió con los endosos prenotados, por lo cual podría pensarse - en gracia de discusión - que si no se hubiese descontado esa inconsistencia, tal vez se habría cargado a la supuesta deuda hoy existente y, por ende, esta sería mayor. […].

De esta manera, concluye la Corporación que la decisión adoptada por la cognoscente fue acertada y ajustada a la legalidad, ya que al estudiar el plenario y analizar los medios probatorios recaudados, bajo la óptica de las reglas de la sana crítica, refulge evidente que no existe convicción plena acerca que Martha Cecilia Chacón Monsalve se apropiara de los recursos - $17.939.396.84 - confiados por la Previsora S.A., producto de la venta de pólizas de seguro de automóviles a nombre de ésta última”. 7.1.21.

Está probado que el 29 de mayo de 2013, La Previsora S.A. interpuso recurso extraordinario de casación contra la sentencia proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el 16 de mayo de 2013. De esta información da cuenta copia simple de dicho documento59. 7.1.22. Está acreditado que, mediante auto del 5 de agosto de 2013, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga declaró desierto el recurso extraordinario de casación interpuesto por La Previsora S.A. en contra de la sentencia del 16 de mayo de 2013.

De ello da cuenta copia simple de la mencionada decisión60. 59 Fl. 58, Anexo 3. 60 Fl. 58 a 60, C. 1. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 20 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el problema jurídico que se debate en el proceso, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y; ii) posteriormente su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración61-62. 7.2.1.

El daño antijurídico En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la lesión injustificada al buen nombre de Martha Cecilia Chacón Monsalve con ocasión de la denuncia penal presentada por La Previsora S.A. y que derivó en el proceso que se adelantó en su contra por el delito de abuso de confianza calificado. 61 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 62 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuya falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 21 Así pues, de los medios probatorios arrimados al proceso se encuentra acreditado que: i) entre el 3 de julio y el 10 de octubre de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve llevaron a cabo 5 reuniones con el propósito de dar claridad respecto a la expedición de pólizas por parte de La Previsora S.A. a favor de Castillo y Monsalve Cía. Ltda., así como con el pago de las primas correspondientes (hechos probados 7.1.2. a 7.1.6.); ii) que mediante Oficio No. 3197 del 5 de septiembre de 2002, La Previsora S.A. remitió a la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. una cuenta de cobro por el valor de $50.897.416, por concepto de primas de seguros (7.1.10.); iii) que mediante fallo del 26 de enero de 2004, la Contraloría General de la República – Dirección de Juicios Fiscales confirmó la decisión proferida el 19 de agosto de 2003 por la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander en la cual se declaró responsables fiscalmente a Zorayda D´Silva Uribe y a “Castillo y Monsalve Cía Ltda. y/o Martha Cecilia Chacón Monsalve” por la gestión irregular en la suma de $24.038.791 (hecho probado 7.1.13.); iv) que el 9 de noviembre de 2005, La Previsora S.A., presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación en contra de Martha Cecilia Chacón Monsalve, por el delito de abuso de confianza calificado (hecho probado 7.1.14.); v) que mediante proveído del 1° de junio de 2007 la Fiscalía 22 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bucaramanga profirió resolución de acusación en contra de Chacón Monsalve, como presunta autora del delito de abuso de confianza calificado y agravado (hecho probado 7.1.17.); vi) que por auto del 4 de junio de 2007, la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander declaró la prescripción de la acción fiscal (hecho probado 7.1.18.); y, vii) que mediante sentencia del 16 de mayo de 2013, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga confirmó la sentencia dictada el 8 de febrero de 2013 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga por la cual se absolvió a Martha Cecilia Chacón Monsalve (hecho probado 7.1.20.).

En este sentido, debe recordarse que el ordenamiento jurídico contempla que todo ciudadano se encuentra sujeto a deberes, obligaciones y cargas procesales. Al efecto, frente a la afectación del buen nombre por el trámite de procesos penales o administrativos la Corte Constitucional ha precisado: Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 22 “Cuando, en ejercicio de sus funciones, las autoridades públicas vinculan a una persona, en legal forma, a un proceso judicial o administrativo, quien resulta incurso en él carece de fundamento para reclamar violación del derecho al buen nombre, pues la organización estatal se encuentra legitimada para iniciar y llevar hasta su culminación los trámites que permitan establecer si el sindicado es responsable del comportamiento objeto de investigación. Los derechos a la honra y al buen nombre no significan la posibilidad de evadir los procesos e investigaciones que, de conformidad con el sistema jurídico, pueden y deben iniciar las autoridades públicas cuando tienen noticia acerca de una posible infracción. Bien se sabe que la sola circunstancia de la indagación no compromete ni define la licitud de la conducta del individuo y que tan sólo sobre la base de que aquélla culmine, de conformidad con la ley y habiendo sido garantizado el debido proceso, pueden desvirtuarse las presunciones de inocencia y buena fe.

Así las cosas, antes de llegar a la definición judicial o administrativa, cuando el proceso o actuación apenas se halla en curso, nadie afirma ni puede afirmar que haya responsabilidad del investigado, por lo cual éste no puede deducir de la sola iniciación del proceso el desconocimiento de sus derechos a la honra y al buen nombre”63 En línea con lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: “Debe anotarse, adicionalmente, que no cualquier daño da lugar a la existencia de un perjuicio indemnizable.

Los ciudadanos están obligados a soportar algunas cargas derivadas del ejercicio de las funciones administrativas, y sólo en la medida en que, como consecuencia de dicho ejercicio, se produzca un perjuicio anormal, puede concluirse que han sido gravados de manera excepcional. Y es claro que la anormalidad del perjuicio no surge de la ilegalidad de la conducta que lo causa; bien puede existir un daño antijurídico producido por una actuación cumplida conforme a derecho, o un daño no antijurídico producido por una actuación ilegal.

Así, si bien el hecho de que se adelante una investigación, de cualquier índole - penal, disciplinaria, fiscal, etc.- genera preocupaciones e incomodidades a las personas que resultan vinculadas a ella, no siempre se causará, por esa sola circunstancia, un perjuicio indemnizable a los afectados. Su existencia, en cada caso, deberá ser demostrada”64 Asimismo, se precisa que los servidores públicos tienen el deber legal de informar sobre los hechos, actos u omisiones que estimen, puedan llegar a ser constitutivos de una falta penal, con el fin de que se adelante la investigación correspondiente y se establezcan las posibles responsabilidades65. 63 Corte Constitucional.

Sentencia C-414 de 1995. 64 Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2000. Rad.: 11601. 65 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de noviembre de 2022, exp. 59516. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 23 Dicha obligación legal está prevista en el artículo 27 de la Ley 600 de 2000 -aplicable al sub examine-, así: “toda persona debe denunciar a la autoridad las conductas punibles de cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio.

El servidor público que por cualquier medio conozca de la comisión de una conducta punible que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente”. En este contexto, las investigaciones penales constituyen una carga que, en principio, las personas están obligadas a soportar por el hecho de vivir en una sociedad políticamente organizada.

Esta obligación se deriva de lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 95 de la Constitución Política, que establece como deber de todo ciudadano 'colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia'. En consecuencia, la vinculación a un proceso de tipo penal no genera responsabilidad, salvo que se demuestre una afectación mayor, injustificada, indebida, caprichosa o abusiva66.

De acuerdo con las premisas anteriores, solo será objeto de reproche la denuncia y la vinculación a un proceso penal que resulten injustificadas o temerarias, en tanto tal temeridad o la ausencia de justificación para elevar una denuncia e iniciar la investigación por los hechos o conductas que se sindican de ilegales, permiten establecer la antijuridicidad de la afectación que se concreta en asumir un señalamiento penal que debe ser objeto de escrutinio judicial, de donde entonces las denuncias penales que se eleven con algún fundamento o frente a valoraciones de conducta que puedan evidenciar alguna contrariedad a las normas penales, se realizan dentro de las posibilidades y deberes legales de quien razonablemente se sienta objeto de afectación penal por parte de otra persona.

En ese orden de ideas, estas denuncias penales que se realizan con algún fundamento y sin que medie arbitrariedad alguna o sin la intención de hacer un señalamiento penal temerario o una persecución personal no pueden calificarse de antijurídicas, de donde la eventual afectación personal del denunciado no puede ser sujeto de amparo en vía de reparación extracontractual de daños, pues el daño no 66 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de octubre de 2022, exp. 59402.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 24 reúne la condición de antijurídico y por ende no es indemnizable. Es por ello que el resultado del juicio penal no determina necesaria ni exclusivamente la antijuricidad del daño consistente en la afectación que sufra quien tenga una denuncia penal en su contra o contra quien se siga un juicio penal.

Sobre el particular, el artículo 146 de la Ley 600 de 2000 precisa que “se considera que ha existido temeridad o mala fe, en los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal en la denuncia, recurso, incidente o cualquier otra petición formulada dentro de la actuación procesal. 2. Cuando a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad. 3.

Cuando se utilice cualquier actuación procesal para fines claramente ilegales, dolosos o fraudulentos. 4. Cuando se obstruya la práctica de pruebas u otra diligencia. 5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca reiteradamente el desarrollo normal de la actuación procesal”. Descendiendo al caso concreto, se advierte que la denuncia formulada por La Previsora S.A. se fundamentó en el hecho que Martha Cecilia Chacón Monsalve “no entregaba, voluntariamente como debía hacerlo, dentro de los plazos establecidos, los dineros recaudados de los tomadores de las pólizas colectivas”.

Aunado al hecho que esta había sido declarada responsable fiscalmente por la Contraloría General de la República (hecho probado 7.1.12.), pese a que posteriormente el proceso fiscal culminó por prescripción de la acción (hecho probado 7.1.18.). En línea con lo anterior, se tiene que la denuncia formulada guardaba consonancia con el hecho de que entre el 3 de julio y el 10 de octubre de 2001, La Previsora S.A. y Martha Cecilia Chacón Monsalve llevaron a cabo 5 reuniones con el propósito de dar claridad respecto la expedición de pólizas por parte de La Previsora S.A. a favor de Castillo y Monsalve Cía. Ltda., así como con el pago de las primas correspondientes (hechos probados 7.1.2. a 7.1.6.); que mediante Oficio No. 3197 del 5 de septiembre de 2002, La Previsora S.A. remitió a la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. una cuenta de cobro por el valor de $50.897.416, por concepto de primas de seguros adeudadas (hechos probados 7.1.10.).

Asimismo, no se puede pasar por alto, que mediante decisión del 26 de enero de 2004, la Contraloría General de la República – Dirección de Juicios Fiscales Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 25 confirmó la decisión proferida el 19 de agosto de 2003 por la Contraloría General de la República - Gerencia Departamental de Santander en la cual se declaró responsables fiscalmente a Zorayda D´Silva Uribe y a “Castillo y Monsalve Cía Ltda. y/o Martha Cecilia Chacón Monsalve” por la gestión irregular en la suma de $24.038.791, con motivo del mal manejo que hizo de los bienes del Estado como recaudadora de las pólizas de seguro que suscribió como intermediaria, al estimar que “la firma Castillo y Monsalve Cía. Ltda., es responsable fiscalmente toda vez que su representante legal, la señora Martha Cecilia Chacón Monsalve, ejecutó una conducta activa, excediendo la confianza que le fue depositada al confiársele el manejo de dichos bienes” (hecho probado 7.1.13.).

Pues bien, con fundamento en los anteriores hechos La Previsora S.A. presentó denuncia penal contra Martha Cecilia Chacón Monsalve el 9 de noviembre de 2005, por el punible de abuso de confianza, los cuales, a su vez, llevaron a que, mediante proveído del 1° de junio de 2007, la Fiscalía 22 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Bucaramanga profiriera resolución de acusación en contra de Chacón Monsalve, como presunta autora del delito de abuso de confianza calificado y agravado (hecho probado 7.1.17.).

Sin perjuicio de lo antes dicho, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Depuración de Bucaramanga absolvió a Martha Cecilia Chacón Monsalve del delito de abuso de confianza calificado, tras concluir que las deficiencias administrativas y los errores en el registro del pago de las primas de las pólizas de seguros impidieron a La Previsora S.A. tener claridad sobre el monto efectivamente adeudado por la sociedad Castillo y Monsalve Cía. Ltda. En esa oportunidad, el juzgado destacó que la gerente de la aseguradora fue negligente en su rol de auditora de las pólizas suscritas por la sociedad intermediaria, ya que permitió el recaudo de las primas sin verificar que estas fueran canceladas oportunamente (hecho probado 7.1.19.).

De igual forma, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito de Bucaramanga, en sentencia del 16 de mayo de 2013, confirmó la absolución de Martha Cecilia Chacón Monsalve, destacando que existían dudas sobre su responsabilidad penal. Aunque La Previsora S.A. alegaba un detrimento patrimonial, no se pudo determinar si este fue causado por la apropiación indebida de los recursos por parte de la intermediaria Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 26 o si, por el contrario, los problemas administrativos de la aseguradora fueron los responsables (hecho probado 7.1.20.).

Según lo expuesto, la Subsección no encuentra que la denuncia penal interpuesta por La Previsora S.A. en contra de la demandante estuviera marcada por temeridad o arbitrariedades que comporten un reproche, razón por la cual la afectación sufrida por Martha Cecilia Chacón Monsalve no es antijurídica, por cuanto el material probatorio evidenció que la decisión de La Previsora S.A. de presentar la denuncia en su contra, estuvo respaldada en fundamentos fácticos y jurídicos que permitían inferir razonablemente la posible comisión del delito de abuso de confianza, aunado a que tal proceder materializó el cumplimiento de un deber legal.

En suma, el daño alegado en la demanda no tiene la connotación de antijurídico pues, la señora Martha Cecilia Chacón Monsalve estaba en el deber de soportar la denuncia penal que se formuló en su contra, en la medida que había elementos que permitían inferir su posible responsabilidad a título de autor del punible de abuso de confianza calificado, de modo que, ante la ausencia de un elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente -la imputación- carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración67-68.

Como consecuencia de todo lo expuesto anteriormente, se confirmará la sentencia apelada, toda vez que no se demostró que la denuncia penal presentada por La 67 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 68 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Pág. 6. Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 27 Previsora S.A. contra Martha Cecilia Chacón Monsalve fuera temeraria o de mala fe. 8. Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

Al punto, el artículo 365 del Código General del Proceso, vigente para el momento en el que se interpuso la demanda, establece las siguientes reglas para proceder a la condena en costas, a saber: “[…] 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. […]. 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. De conformidad con las normas anteriormente transcritas, la Sala en la parte resolutiva condenará en costas en segunda instancia a la parte actora, toda vez que el recurso de apelación que interpuso no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso, tomando en consideración lo dispuesto por el artículo 365.8 ejusdem, es decir, teniendo en cuenta para dicha liquidación las expensas que aparezcan efectivamente probadas en el proceso.

En relación con las agencias en derecho69 en segunda instancia, se entienden causadas en razón de la naturaleza, calidad, la cuantía del proceso y la actuación desplegada por la parte vencedora70. 69 Cfr. Art. 365 y ss. CGP. 70 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 5 de marzo de 2021. Rad.: 51034 Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 28 A su turno, el Acuerdo 1887 de 200371, vigente para el momento de la presentación de la demanda, determinaba que en los procesos con cuantía tramitados en segunda instancia, podrán fijarse hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia72.

En este sentido, comoquiera que la actuación desplegada por La Previsora S.A. en segunda instancia comprendió el pronunciamiento efectuado respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, habrá lugar al pago de las agencias en derecho a cargo de la parte accionante, las cuales se fijan en el 0,001% del valor de la estimación razonada73 de la cuantía en la demanda74, es decir, por la suma de $2.222.117.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó a las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal a quo, de conformidad con lo 71 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. 72 “Artículo. 6º—Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…).III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) 3.1.3.

Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 73 “Artículo 157 del CPCA. Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de la competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ella pueda considerarse la estimación de los perjuicios inmateriales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, que tomará en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, causados hasta la presentación de aquella. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor.” (se subraya) 74 La estimación razonada de la cuantía de la demanda del medio de control de reparación directa, sin incluir los perjuicios inmateriales, es de $2.222.117.580.

Radicado: 68001233300020150119202 (71186) Demandante: Martha Cecilia Chacón Monsalve 29 expuesto en la parte motiva de esta providencia y tomando en consideración lo dispuesto en los artículos 365.8 y 366 del Código General del Proceso.

TERCERO: FIJAR en el presente proceso, como agencias en derecho en la segunda instancia, la suma de dos millones doscientos veintidós mil ciento diecisiete pesos ($2.222.117) a cargo de la parte accionante y a favor de La Previsora S.A.

CUARTO: En firme esta providencia, ENVIAR el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado VF