Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Demandado: Red de Salud del Norte ESE Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación presentados por la entidad demandada y la llamada en garantía Aseguradora Liberty Seguros S.A., contra la sentencia del 25 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2. Declarar la nulidad del acto ficto de la Red de Salud del Norte ESE, derivado de la renuencia a responder la reclamación administrativa presentada el 13 de marzo de 2020 por el señor Henner Ademir Vallecilla Tejada, mediante la cual solicitó la declaratoria de la existencia de un contrato realidad entre las partes. 3.
Declarar que entre las partes existió una relación laboral como médico, entre el 13 de septiembre de 2013 y el 31 de enero de 2019. 4. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la ESE al pago en favor del actor de las siguientes prestaciones sociales: cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, 1Índice 03 del aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 compensación por las vacaciones, auxilio de transporte.
Asimismo, solicitó condenar a la ESE a la indemnización por mora de la consignación de las cesantías, retención en la fuente, deducciones ilegales, las horas extras que se demuestren, así como a la dotación, calzado y vestido. 5. Condenar a la ESE al pago de la indexación de las sumas debidas conforme a la variación porcentual del índice de precios al consumidor; y al reintegro del actor al cargo de médico. 6.
Subsidiariamente a lo anterior, solicitó que se cancelaran al actor las diferencias salariales entre un médico de planta y el salario que recibió. 7. Se dé cumplimiento a las condenas impuestas conforme los artículos 192, 194 y 195 del CPACA, y se condene a la ESE en costas y agencias en derecho. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 8.
El señor Henner Ademir Vallecilla Tejada prestó sus servicios como médico en la Red de Salud del Norte ESE entre el 13 de septiembre de 2013 y el 31 de enero de 2019. 9. Para su vinculación, fue contratado a través de la Asociación de Servidores del Sector Salud (ASSS) entre el 13 de septiembre de 2013 y el 30 de mayo de 2015, y posteriormente mediante la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (AGESOC) del 1 de junio de 2015 al 31 de enero de 2019. 10.
Durante dichos periodos, el demandante no percibió prestaciones sociales ni horas extras, pese a cumplir jornadas de 12 horas. 11. Debido a lo anterior, el actor presentó reclamación administrativa a la ESE el 13 de marzo de 2020, la cual no fue respondida, configurándose el silencio administrativo negativo. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 12.
Se invocaron como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 25 y 53 de la Constitución Política; artículos 98 y 99 de la Ley 50 de 1990; artículos 137, 138, 155, 156, 157, 161, 162, 163, 164, 165 y 166 del CPACA; artículo 2º de la Ley 244 de 1995; y artículo 17 del Decreto 4588 de 2006. 13. El actor sostuvo que la modalidad de vinculación empleada por la ESE para su servicio médico vulneró el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, previsto en el artículo 53 de la Constitución Política, y con ello sus derechos laborales.
Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 14. En efecto, sus vinculaciones mediante las asociaciones mencionadas constituyeron una única relación laboral con la entidad demandada, lo que hace procedente el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que dejó de percibir por la intermediación utilizada. 1.4.
Contestación de la demanda y trámite procesal del llamamiento en garantía 15. La Red de Salud del Norte ESE2 a través de apoderado contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 16. Acerca de los hechos, negó que el demandante hubiera tenido una vinculación con la ESE, pues afirmó que esta se dio con la Asociación de Servidores del Sector Salud (ASSS) y la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (AGESOC). 17.
Desconoció igualmente que en la ESE existiera personal de planta encargado de las funciones del demandante, así como la continuidad o permanencia en sus servicios, y, en consecuencia, que tuviera derecho al pago de las prestaciones reclamadas. 18. En suma, manifestó que entre la ESE y el actor no existió una relación laboral, dado que no se configuró el elemento de subordinación ni la intermediación alegada en la demanda. 19.
Como excepciones de mérito, propuso: i) prescripción; ii) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; iii) garantías derivadas de las pólizas de cumplimiento suscritas en ejecución de los contratos de prestación de servicios celebrados con la ASSS y la AGESOC; iv) excepción innominada o genérica. 20. Con la contestación, la ESE solicitó el llamamiento en garantía de las compañías Liberty Seguros S.A., Seguros del Estado S.A. y Compañía Aseguradora de Finanzas S.A. (antes Confianza S.A.), para que, en su calidad de garantes, respondieran por las obligaciones a que eventualmente fuere condenada, derivadas de los contratos celebrados con la ASSS y la AGESOC. 21.
Posteriormente, mediante auto del 28 de abril de 20223 el a quo dispuso llamar en garantía a las compañías solicitadas por la entidad demandada; por lo que se les otorgó el término que impone el artículo 225 del CPACA para que contestaran la solicitud de llamamiento. 22. Acto seguido, la Aseguradora de Finanzas S.A.4 contestó el llamamiento oponiéndose, al considerar que las pólizas invocadas no cubrían al asegurado. 2 Índice 12 del aplicativo SAMAI primera instancia. 3 Índice 19 del aplicativo SAMAI primera instancia. 4 Índice 25 del aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En consecuencia, propuso como excepciones de mérito: i) ausencia de cobertura en caso de condena; ii) ausencia de cobertura temporal; y iii) ausencia de cobertura para indemnizaciones. 23.
La Aseguradora Liberty Seguros S.A.5 contestó el llamamiento manifestando que se atenía a lo probado en el proceso respecto de la demanda, al no tener relación directa con las pretensiones. No obstante, formuló como excepciones de mérito: i) falta de integración de litisconsorcio necesario; ii) inexistencia de acto administrativo ficto por ausencia de silencio administrativo negativo; iii) falta de legitimación en la causa por pasiva; iv) inexistencia de la obligación a cargo de la ESE; v) carencia de derecho sustancial; vi) inexistencia de relación laboral e inaplicabilidad de la legislación laboral; vii) principio de legalidad, seguridad y estabilidad jurídica; viii) inexistencia de pago de indemnizaciones por terminación de contrato sin justa causa; y ix) buena fe de la entidad demandada. 1.5.
Sentencia de primera instancia6 24. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 25 de julio de 2024, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones, así: i) declaró la nulidad del acto ficto demandado y, en consecuencia, la existencia de una relación laboral entre las partes; ii) declaró probada la excepción de prescripción propuesta por la ESE respecto de las prestaciones sociales causadas antes del 17 de marzo de 2017; iii) a título de restablecimiento del derecho, condenó a la ESE a reconocer y pagar al actor las prestaciones sociales ordinarias correspondientes a un médico general en el área de urgencias, liquidadas conforme con los valores pactados en los contratos, entre el 17 de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2019; iv) ordenó a la ESE tomar el IBC del actor entre el 1 de junio de 2015 y el 31 de enero de 2019, y en caso de existir diferencias con los aportes realizados al Sistema de Seguridad Social, cotizar al fondo respectivo la suma faltante por concepto de pensión; v) condenó a la Aseguradora de Finanzas S.A. a reintegrar a la ESE las sumas que esta pague al demandante por concepto de prestaciones sociales; vi) se abstuvo de imponer costas. 25.
Para arribar a esta decisión, el tribunal estudió los elementos de la relación laboral encubierta de la siguiente forma: 26. Prestación personal del servicio: Señaló que no se demostró fehacientemente la prestación del servicio entre el 13 de septiembre de 2013 y el 30 de mayo de 2015, periodo en el cual se afirmó que el actor estuvo vinculado mediante la Asociación de Servidores del Sector Salud (ASSS). 27.
Por el contrario, consideró acreditada la prestación entre el 1 de junio de 5 Índice 26 del aplicativo SAMAI primera instancia. 6 Índice 71 del aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2015 y el 31 de enero de 2019, con base en: i) certificado expedido por la presidenta de la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (AGESOC), ii) el convenio de afiliación sindical 00186 del 26 de mayo de 2015, y iii) los contratos sindicales celebrados entre la ESE y la AGESOC entre el 1 de enero de 2016 y el 1 de diciembre de 2019. 28.
Remuneración: Entre el 1 de junio de 2015 y el 31 de enero de 2019, aunque no se aportaron todos los pagos efectuados, obran informes individuales de compensaciones que permiten concluir la acreditación de este elemento, máxime cuando la entidad no controvirtió dicho hecho. 29. Subordinación: Para el tribunal, entre el 1 de junio de 2015 y el 31 de enero de 2019, las pruebas aportadas acreditan que el demandante ejerció un cargo que formaba parte de la planta de personal de la ESE; cumplió los turnos en los horarios asignados; y sus funciones no podían realizarse de forma autónoma e independiente, ya que debía existir cooperación entre la ESE y el asociado.
Por lo tanto, el demandante estuvo bajo continua subordinación y dependencia de un superior. 30. Asimismo, la naturaleza de la actividad realizada (médico) era inherente y permanente a la misionalidad de la entidad. De modo que requerían su presencia en el lugar de trabajo y dependencia de los cargos superiores. Aunado a que la testigo Lucelly Lucumí Sánchez afirmó que existían médicos de planta que prestaban el servicio en las mismas condiciones que el actor. 31.
Así, el tribunal consideró que el actor tenía derecho a las prestaciones sociales dejadas de percibir desde el 17 de marzo de 2017, en atención a que la reclamación administrativa se presentó el 13 de marzo de 2020, configurándose la prescripción respecto de las prestaciones anteriores a los tres años previos. 32. Obligación de los llamados en garantía: El a quo solo analizó la responsabilidad de la Aseguradora de Finanzas S.A. para el periodo 2016–2019, descartando las demás compañías, al corresponder a lapsos en los que no se declaró la relación laboral. 33.
En ese marco, examinó los contratos de póliza suscritos entre la ESE y la aseguradora, destinados a «amparar el pago de perjuicios derivados del incumplimiento de las obligaciones de medio contenidas en el contrato sindical de operación de servicios (…) relacionado con la prestación de servicios de salud (…)». 34. Concluyó que, dado que las pólizas amparaban los perjuicios derivados de los contratos entre la ESE y la AGESOC, resultaba procedente el llamamiento en garantía a cargo de la aseguradora, para resarcir los perjuicios que pudiera sufrir la entidad.
Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 35. En consecuencia, condenó a la Aseguradora de Finanzas S.A. a pagar las sumas correspondientes a la condena por prestaciones sociales reconocidas al demandante entre el 17 de marzo de 2017 y el 31 de enero de 2019. 1.6.
Recursos de apelación 36. La Red de Salud del Norte ESE7 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, solicitando que fuera revocada. Lo anterior fue sustentado con los siguientes argumentos: 37. Consideró que en el caso no se configuraron los elementos necesarios para declarar la existencia de una relación laboral encubierta entre la ESE y el demandante. 38.
Afirmó que, conforme con la normativa aplicable, la entidad celebró contratos para que determinados contratistas cumplieran con su objeto contractual y, a su vez, gestionaran y contrataran al personal requerido de manera independiente y autónoma, sin injerencia de la ESE. 39. Sostuvo que la ESE no ejerció supervisión ni subordinación sobre el demandante.
Concluyó que las pruebas allegadas no acreditan el elemento esencial de la subordinación alegada por el actor. 40. Agregó que la existencia de programaciones de turnos únicamente evidencia la coordinación de la prestación del servicio, lo cual no permite inferir la existencia de una relación laboral. 41. La Aseguradora de Finanzas S.A.8 presentó recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, con el fin de que se revoque en su totalidad.
Subsidiariamente, solicitó que se revoque solo el numeral quinto, que se refiere a la condena impuesta en su contra. Como sustento, propuso los siguientes argumentos: 42. Alegó que la condena impuesta debe revocarse, por cuanto en la sentencia no se analizaron las condiciones particulares y generales de las pólizas suscritas entre la aseguradora y la ESE, especialmente en lo atinente a la cobertura de salarios y prestaciones. 43.
En efecto, explicó que el actor solicitó en la demanda el pago de emolumentos prestacionales dejados de cancelar por la ESE en su condición de verdadero empleador. Dicha circunstancia excluye a la aseguradora de responder por prerrogativas en consecuencia, debe recaer la responsabilidad y pago de estos emolumentos solo sobre el demandando. 7 Índice 75 del aplicativo SAMAI primera instancia. 8 Índice 74 del aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 44. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 45. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 46.
En ese sentido, comoquiera que solamente apelaron la parte demandada y la llamada en garantía Aseguradora de Finanzas S.A. en aspectos puntuales de la decisión de primera instancia, la resolución del caso se ceñirá a los argumentos expuestos en los recursos. 2.2. Problema jurídico 47. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 48.
¿Entre el señor Henner Ademir Vallecilla Tejada y Red de Salud del Norte ESE existió una relación laboral encubierta entre el 1 de junio de 2015 y el 31 de enero de 2019 (periodo en que el actor prestó sus servicios mediante una asociación sindical) por acreditarse sus elementos esenciales? 49. De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocados en la demanda. 50.
¿La Aseguradora de Finanzas S.A. es responsable de las sumas que corresponden a las prestaciones sociales reconocidas al demandante, con fundamentos en las pólizas de seguros celebradas con la Red de Salud del Norte ESE? 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 51. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 52.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 53.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 54.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
De los contratos sindicales 55. El artículo 482 del Código Sustantivo del Trabajo define los contratos sindicales como aquellos que celebran uno o varios sindicatos de trabajadores con uno o varios empleadores o sindicatos patronales, para la prestación de servicios o la ejecución de una obra mediante sus afiliados. 56. A su vez, el artículo 483 ibidem establece que el sindicato de trabajadores que suscriba un contrato sindical responde por las obligaciones directas que surjan de este, así como por aquellas que se pacten en favor de sus afiliados, salvo en los casos de suspensión previstos en la ley y en las convenciones colectivas, debido a su personería jurídica. 57.
El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1429 de 2010 —que reglamentó los artículos 482, 483 y 484 del Código Sustantivo del Trabajo—, precisó que el contrato sindical constituye una institución jurídica de derecho colectivo, a través de la cual los sindicatos pueden participar en la gestión de las empresas y en la promoción del trabajo colectivo. 58.
La Corte Suprema de Justicia ha señalado que esta tipología contractual busca consolidar un trabajo organizado, cooperativo y autogestionado, en el cual un grupo de trabajadores asociados pone su fuerza de trabajo al servicio de uno o varios empleadores para la ejecución de obras o servicios. No obstante, la misma jurisprudencia11 ha advertido que los contratos sindicales no pueden ser utilizados para desconocer los derechos y garantías mínimas de los trabajadores. 59.
En esa línea, la Subsección B de esta Sección ha explicado en decisión previa12 que la vulneración de los derechos y las garantías mínimas de los trabajadores se concreta, por ejemplo, cuando mediante las vinculaciones de agremiación sindical se encubre el desarrollo de una relación laboral dependiente entre un tercero empleador beneficiado y el trabajador sindicalizado, con la configuración de los tres elementos de la relación laboral, a saber: i) prestación personal del servicio; ii) remuneración y, iii) subordinación. 60.
Es así como que, a partir de este criterio, esta Subsección ha proferido decisiones en que se ha concluido que a través de asociaciones sindicales entidades del Estado encubren una verdadera relación laboral entre ella y el 11 Sala de casación laboral, fallo de 30 de junio de 2021, radicación 79229 (SL-3086-2021). 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección B, sentencia del cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023).
C.P: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 20001-23-39- 000-2017-00410-00 (4521-2022) Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 asociado sindicalizado, lo que ha conducido a la declaratoria del contrato realidad entre las partes13. 2.5.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 61. Atendiendo a que el recurso de apelación lo interpuso la ESE solicitando que se revocara la declaratoria de la relación laboral en los periodos reconocidos (1 de julio de 2015 y 31 de enero de 2019), y que la Aseguradora de Finanzas S.A. únicamente se refirió en su recurso sobre su responsabilidad en la condena impuesta, la Sala no estudiará la relación laboral en los periodos demandados por el actor comprendidos entre el 13 de septiembre de 2013 y el 30 de mayo 2015 de 2015, ya que este punto no fue recurrido. 62.
Lo anterior busca garantizar el principio de congruencia y de competencia del juez de segunda instancia con los reproches planteados por las partes respecto a la sentencia de primer grado, conforme el artículo 328 del CGP. 63. Con el acervo probatorio allegado se acredita que el demandante prestó sus servicios como médico, a través de la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (AGESOC), en la Red de Salud del Norte ESE desde el 1 de junio de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2018. 64.
Para acreditar este aspecto, obra en el expediente el certificado del 28 de julio de 2015 expedido por la representante legal de la Asociación Gremial Especializada en Salud del Occidente (AGESOC)14 que deja constancia que el actor prestó sus servicios como profesional en salud a partir del 1 de junio de 201515. 65. Asimismo, se encuentran los cuadros de turnos del servicio del área de urgencias – médico de la Red de Salud del Norte ESE entre el 1 junio de 2015 y 31 de diciembre de 2018 en que se evidencia que el demandante prestó el servicio, por lo menos, una vez al mes durante todo este periodo. 66.
Para la Subsección, a diferencia de lo sostenido por el tribunal, no se encuentra probado que el demandante hubiera prestado sus servicios hasta el 31 de enero de 2019. 67. En efecto, de una parte, los documentos no acreditan tal circunstancia. Aunque obra en el expediente el contrato 1.5.1.005.2019, celebrado entre la ESE y AGESOC para la prestación de servicios de salud durante el mes de enero de 2019, ello por sí solo no demuestra que el demandante hubiera ejecutado actividades en dicho lapso. 13 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo Sección Segunda Subsección A, sentencia del dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023).
C.P: Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 19001 23 33 000 2017 00123 01 (0921–2021) 14 En adelanta AGESOC. 15 Índice 03 del aplicativo SAMAI primera instancia – anexo demanda pág. 12 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 68.
De otra parte, en cuanto a la prueba testimonial, únicamente el señor Duberney Sánchez se refirió a los extremos del servicio, señalando de manera escueta que el actor dejó de prestar sus labores a comienzos de 2019, lo cual no otorga certeza a la Subsección sobre la fecha exacta de terminación del vínculo16. 69. Ahora bien, la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, se acredita con el certificado expedido por la representante legal de AGESOC y los informes de compensación que reposan en el expediente de los pagos recibidos al actor por el servicio prestado. 70.
Por su parte, sobre la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 71.
La ESE argumentó en el recurso que no ejerció funciones de supervisión ni acciones subordinantes sobre el servicio prestado por el demandante. Para el análisis de este aspecto, la Subsección aplicará los criterios fijados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 72. En esos términos, con las pruebas aportadas se acreditó que, como lugar de trabajo, el demandante tuvo las instalaciones de la Red de Salud del Norte ESE. 73.
En cuanto al horario, el testigo Duberney Sánchez —quien también se desempeñó como médico en la ESE— declaró que el actor cumplía turnos en las jornadas de mañana, tarde y noche17. 74. Por su parte, la señora Lucelly Lucumí Sánchez manifestó que conoció al demandante cuando laboraba en el área de coordinación de la ESE, donde se elaboraban las planillas de turnos de médicos rurales, de planta y de las agremiaciones18.
No obstante, no precisó la frecuencia con la que aquel prestaba sus servicios. 16 En detalle, este testigo al inicio de su declaración dijo lo siguiente: «Pregunta: ¿Tiene usted conocimiento durante cuánto tiempo el señor Henner prestó sus servicios al hospital Joaquín Paz Borrero? Contestó: Bueno, yo entro al hospital en enero del 2015.
El doctor Henner ya estaba laborando en esa institución cuando yo entro en el 2015. Yo tengo entendido que él entró en el 2013, a principios del 2013. O sea, entró dos años antes que yo. Pregunta: ¿Y hasta qué fecha? ¿Recuerda usted? Contestó: Pues sí, me acuerdo cuando él lo distribuyeron. Eso fue a principios del 2019». 17 En detalle, el deponente al respecto dijo: «El doctor Henner, él laburaba en el hospital de Paz Borrero, en la ESE Norte.
Él laburaba en el servicio de urgencias, tuve la oportunidad de verlo, en unos horarios que a veces le tocaba la mañana, a veces la tarde, a veces la tarde noche, o la noche. Y bueno, en diferentes turnos me lo encontraba, lo saludaba, y sí, desempeñaba el papel en urgencias» 18 La testigo en detalle dijo lo siguiente sobre este particular: «Pregunta: Indicó usted en su declaración inicial que usted conoció al señor Henner ¿Cómo conoció al señor Henner? Contestó: El señor Henner Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 75.
De otro lado, como se referenció en líneas anteriores, reposan en el expediente cuadros de turnos del área de urgencias entre junio de 2015 y diciembre de 2018, en los que figura el nombre del demandante. 76. De su análisis se desprende que la mayor parte del tiempo prestó sus servicios dos o tres veces por semana en turnos diurnos o nocturnos; aunque en varios meses lo hizo únicamente dos, tres o cuatro veces en todo el mes19. 77.
En consecuencia, del estudio integral de las pruebas no se establece con certeza una periodicidad constante en la prestación de los servicios. Mientras que un testigo indicó que laboraba en todos los turnos (mañana, tarde y noche), los cuadros de turnos demuestran que su participación no fue uniforme: algunos meses acudió varios días por semana, y en otros solo una o dos veces al mes. 78.
En todo caso, la Subsección no desconoce que, por tratarse de un servicio médico, el establecimiento de jornadas u horarios era necesario 20. No obstante, dicha situación por sí sola no acredita la existencia de subordinación, porque el cumplimiento de horario o jornadas de servicios en los contratos de prestación de servicios, en especial en los temas de salud, debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido21. 79.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante acreditar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. ingresó aquí, me acuerdo más o menos, ingresó a la empresa porque en ese tiempo yo estaba apoyando la coordinación, entonces se hacen unas planillas y la agremiación manda porque las planillas se hacen con el personal de planta y con los rurales que son los que están presentando el servicio de salud obligatorio.
Entonces ellos mandan al personal para que cubran esos turnos en las planillas que se hacen para organizar el servicio. ¿Por qué se hacen las planillas? Porque como son varias personas, entonces para que tengamos una prestación de servicio organizada, humanizada y atendamos a varios pacientes. Por eso se tiene que hacer una organización». 19 Por ejemplo, véase los meses de diciembre de 2015, enero, agosto y septiembre de 2016, entre otros.
Índice 03 del aplicativo SAMAI primera instancia – anexo demanda pág. 42 y siguientes. 20 Al respecto, esta Subsección se ha pronunciado sobre el despliegue de actividades en una jornada determinada por los médicos especialistas vinculados a la administración mediante contratos de prestación de servicios y su incidencia en la declaratoria de la relación laboral: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025).
Rad. 25000-23-42-000- 2021-00996-01 (5528-2023) C.P: LUIS EDUARDO MESA NIEVES. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022). Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 80.
Antes de abordar el análisis jurídico del direccionamiento, la Sala recuerda que, si bien esta Corporación22 ha sostenido que el ordenamiento jurídico prohíbe el uso del trabajo asociado o de cooperativas como mecanismos para que el Estado evada sus obligaciones laborales, también ha precisado que la existencia de una tercerización laboral exige que quien la alega demuestre los tres elementos constitutivos de una relación laboral directa con la entidad pública que se señala como empleadora real. 81.
En el recurso, la ESE sostuvo que con las pruebas obrantes no se demostró el ejercicio de funciones de supervisión o subordinación respecto del servicio prestado por el actor, razón por la cual no se acreditó el elemento esencial de la relación laboral. 82. Para la Subsección los argumentos del recurso de la entidad prosperarán, en tanto del análisis integral de las pruebas no se desprende que la ESE hubiera ejercido dirección o control efectivo sobre las actividades desarrolladas por el señor Henner Ademir Vallecilla Tejada. 83.
En efecto, véase que el señor Duberney Sánchez adujo que Johnny Palma —personal de la ESE— era quien le asignaba los turnos al demandante y quien, a su vez era su jefe inmediato23; sin embargo, no explicó cómo se impartían órdenes específicas ni de qué manera se materializaba el direccionamiento en la prestación del servicio. Cabe recordar que la sola existencia de cronogramas de turnos no demuestra subordinación, pues en el sector salud tal programación obedece a la naturaleza misma del servicio. 84.
Además, este testigo indicó que la ESE programaba reuniones cuya comparecencia era obligatoria24; no obstante, no precisó en su relato sobre: el contenido de esas reuniones; si en estas el actor recibió instrucciones directas sobre su servicio; si tuvo conocimiento directo de que le impusieron u ordenaron al demandante su asistencia, o si por su no comparecencia hubiese recibido llamados de atención o requerimiento de parte de la entidad. 85.
De otro lado, las testigos Sandra Cabezas y Lisandra Valverde se limitaron a señalar que en algunas oportunidades fueron atendidas por el actor como médico, sin aportar elementos que permitan analizar las condiciones de tiempo, modo y lugar de la prestación de su servicio. 22 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. 63001-2333-000-2016-00304-01 (5271-2022) y 76001-23-33-000-2016-00058-01 (2752-2022) C.P: Luis Eduardo Mesa Nieves. 23 El testigo sobre este punto dijo lo siguiente: «Pregunta: quien le asignaba los turnos y quien los coordinaba: Contestó: La persona que asignaba los turnos era del hospital, le daba la orden al doctor Ernest, le daba un papel de los turnos. Pues del turno que le tocaba, mira, te toca esto.
Y era el doctor Johnny Palma, un médico del hospital. Era el jefe inmediato. Y él era el que asignaba los horarios, qué turno, digamos, se debía hacer (…)». 24 En particular, sobre este punto el testigo dijo: «Pregunta: Díganle al despacho si usted tiene conocimiento, si el señor Henner en algún momento acudía a las reuniones o actividades como empleado funcionario de la ESE Norte.
Contestó: Sí, en varias reuniones nos encontramos en reuniones que hacía la gerencia, la doctora María Pérez, en ese entonces, la su gerente, la doctora Karen Casalla, acompañada pues del doctor Palma ahí en la reunión. Él asistía a las reuniones, claro. Era obligatorio». Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 86.
Finalmente, la señora Lucelly Lucumí Sánchez no dio detalles en su atestiguación sobre las particularidades del servicio del demandante, pues sus funciones en la ESE se cumplían en el área de coordinación, es decir, una diferente al área de urgencias donde el demandante cumplió con su servicio. 87. Tampoco de los documentos se extraen indicios de subordinación ejercidos por la ESE sobre el servicio del demandante.
En efecto, en el expediente solo reposan dos circulares informativas expedidas por la Oficina de Gestión del Talento Humano —la No. 1.2.3.007.2018 del 28 de mayo de 2018 y otra de septiembre de 2018— mediante las cuales se informaba al personal sobre procesos internos y formatos institucionales. 88. No obstante —contrario a lo indicado en primera instancia— no se pueden considerar estos documentos como dirigidos al demandante, pues en su literalidad solo se emiten mensajes generales a la comunidad de la ESE, sin referir directa o implícitamente mensajes dirigidos al actor, o mucho menos que en ellas se le impusieran órdenes sobre la manera de prestar su servicio. 89.
Por otra parte, en la sentencia recurrida también se indicó que la relación laboral se acreditó en la medida en que el demandante cumplió actividades pertenecientes a un cargo que existía en la planta de la entidad y, por tanto, estas eran permanentes. Sin embargo, para la Sala, aún en gracia de discusión, este solo hecho no es suficiente para acreditar el contrato realidad, pues se reitera, en la jurisdicción contencioso administrativo, quien pretenda la declaratoria de una relación laboral encubierta con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su servicio se configuraron los tres elementos esenciales, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y, especialmente, subordinación. 90.
Lo anterior, atendiendo que el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) no puedan realizarse con el personal empleado o (ii) las actividades requieran conocimientos especializados. 91.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era el actor quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes25. 25 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 92.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»26. 93.
Por tanto, al no probarse la subordinación o de tercerización en las actividades realizadas por la recurrente, los planteamientos esbozados en el recurso de la ESE tienen vocación de prosperidad. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, para en su lugar negarlas. En consecuencia y por sustracción de materia, la Sala se abstendrá de estudiar el segundo y tercer problema jurídico. 2.6.
De la condena en costas en segunda instancia 94. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 95.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 96. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 97.
Bajo ese entendido, se condenará a pagar las costas en ambas instancias a la parte vencida, es decir, a la demandante. Para el efecto, conforme con el artículo 366 del CGP las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 26 Sentencia de 20 de abril de 2023;
Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00466-01 (5687-2024) Demandante: Henner Ademir Vallecilla Tejada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 98. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 25 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones, en su lugar, NEGARLAS, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDÉNESE en costas en ambas instancias a la demandante Juliet Adriana Herrera Pinzón, conforme la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.