11001031500020210750200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) F.T: 292 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07502-00 Accionante: ROBERT MAURICIO BOCANEGRA TRUJILLO Accionados: CORTE CONSTITUCIONAL Y OTRO Temas: Acción de tutela por incumplimiento de sentencia dictada por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional.

Cosa juzgada y falta de legitimación en la causa por pasiva. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.

HECHOS RELEVANTES a) Acción de tutela identificada con el número de radicado 2018-00230-00/01 El señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo instauró acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y debido proceso, los cuales estimó vulnerados, debido a que dicha entidad le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la cual, en su criterio, tenía derecho, por su calidad de hijo en condición de discapacidad del causante Carlos Eduardo Bocanegra Sánchez.

El 1.° de noviembre de 2018 el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Ibagué negó el amparo solicitado, al considerar que no se encontraba satisfecho el requisito de subsidiariedad, comoquiera que el accionante no agotó el mecanismo de defensa judicial con el que contaba, específicamente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, el 8 de noviembre del mismo año la parte accionante presentó recurso de impugnación en contra de esa decisión. El 13 de diciembre de igual anualidad el Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala Civil- Familia de Decisión, confirmó el fallo de primera instancia. El 15 de marzo de 2019 la Sala de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte Constitucional escogió este caso para revisión, por lo cual el 9 de septiembre de igual anualidad la Sala Quinta de la referida corporación judicial profirió la Sentencia T-415/2019, mediante la cual revocó las anteriores decisiones y, en su lugar, concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados.

En esa medida, le ordenó a la UGPP adelantar todos los trámites necesarios para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor del accionante y realizar el pago efectivo de la prestación. b) Inconformidad de la presente solicitud de amparo El accionante, Robert Mauricio Bocanegra Trujillo, consideró que la Corte Constitucional y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, “supervivencia”, “amparo de pobreza”, educación, trabajo, “alimentación”, salud, debido proceso, “discapacidad” y “reliquidación de su pensión de sobreviviente”.

Como fundamento de lo anterior, afirmó que aquellas no han dado cumplimiento a la Sentencia T-415/2019, por medio de la cual se ordenó a su favor el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, a pesar de las solicitudes elevadas ante la corporación judicial. En cuanto a ello, adujo que el fondo pensional mencionado no lo ha incluido en nómina para hacer efectivo el pago de la respectiva prestación. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales precitados y, en consecuencia, requirió ordenar a la Corte Constitucional y a la UGPP el cumplimiento de la Sentencia T-415/2019, por medio de la cual le fue ordenado a la última de las mencionadas que adelantara los trámites necesarios para el pleno reconocimiento de su pensión de sobrevivientes, con el pago de las mesadas atrasadas, primas de junio y de navidad, intereses moratorios y pago por daños y perjuicios tanto morales como materiales.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El subdirector de defensa judicial pensional, Javier Andrés Sosa Pérez, afirmó que el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo ha presentado varias acciones de tutela por los mismos hechos y pretensiones, dentro de las cuales destacó los siguientes números de radicado: 2021-00002, 2021-00040, 2021-00079, 2021-00080 y 2021-000148.

En todo caso, frente al asunto en concreto, expuso que el 26 de septiembre de 2019, por medio de la Resolución RDP núm. 029069, le fue reconocida al hoy accionante en un 50 % la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo en condición de invalidez, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional en el fallo de tutela proferido el 9 de septiembre de 2019.

Adicionalmente, manifestó que el 1.° de diciembre de igual anualidad el peticionario del amparo solicitó la reliquidación de su prestación, la cual le fue negada el 15 de febrero de 2021, mediante la Resolución RDP núm. 003435. Por otro lado, sostuvo que la acción de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad, comoquiera que existen otros mecanismos de defensa judicial para controvertir las decisiones adoptadas en los actos administrativos.

En consecuencia, solicitó declarar improcedente el presente trámite constitucional o, en su defecto, negar las pretensiones invocadas, ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales reclamados por la parte accionante. Corte Constitucional El presidente de la referida corporación judicial, Antonio José Lizarazo Ocampo, aseguró que la presente acción no satisface el requisito de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la Corte Constitucional no es la autoridad llamada a responder por la vulneración de los derechos fundamentales, cuya protección pretende el accionante, por cuanto la Sentencia T-415/2019 fue proferida en contra de la UGPP, por lo que el incumplimiento de lo allí ordenado no le resulta atribuible.

En esa medida, solicitó su desvinculación del presente mecanismo de amparo. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1.

¿Existe identidad de objeto, causa y partes entre la presente solicitud de amparo y las acciones de tutela instauradas anteriormente por el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo con números de radicado 2021-00080 y 2021-00148? 2. ¿La Corte Constitucional se encuentra legitimada en la causa por pasiva, para dar cumplimiento a lo pretendido por el accionante? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) cosa juzgada y temeridad, (II) análisis de la configuración de la cosa juzgada y la temeridad frente a los reparos expuestos en contra de la UGPP, (III) legitimación en la causa por pasiva y (IV) ausencia de legitimación en la causa por pasiva de la Corte Constitucional.

Veamos: - Primer problema jurídico ¿Existe identidad de objeto, causa y partes entre la presente solicitud de amparo y la acción de tutela instaurada anteriormente por el aquí accionante con número de radicado 2021-00080 y 2021-00148? I. Cosa juzgada y temeridad La institución jurídica procesal de la cosa juzgada busca otorgar a las sentencias un carácter definitivo, inmutable y vinculante, lo que impide a los jueces decidir sobre una discusión que ya ha sido resuelta en sede judicial.

Con lo anterior se pretende dotar de seguridad jurídica al ordenamiento jurídico, así como a las partes (sentencias inter partes) o a la comunidad en general (fallos con efectos erga omnes). En lo relativo a ello, el artículo 303 del Código General del Proceso establece que los elementos para la configuración de la cosa juzgada son: la identidad de objeto, de causa y de partes, lo cual ha sido reiterado en sede de tutela por la Corte Constitucional[1].

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que cuando se presenten hechos nuevos se realizará un nuevo análisis del fondo del asunto, pero únicamente frente a esa situación fáctica. Ahora bien, la presentación de varias acciones de tutela con fundamento en iguales hechos y pretensiones por parte del mismo accionante no implica de facto la configuración de una actuación temeraria, pues es necesario verificar los motivos por los cuales se radicaron las solicitudes de amparo, si esa situación está suficientemente justificada y si el peticionario actuó con mala fe.

En efecto, si el juez de tutela, al realizar el análisis de las razones que llevaron al solicitante a interponer dos o más acciones, determina que actuó de forma excesivamente imprudente, que su finalidad era lograr una decisión diversa a la anterior a sabiendas que no le asiste el derecho y que sobre la misma existe cosa juzgada, así deberá declararlo en la parte resolutiva.

De lo contrario, podrá solamente declarar la configuración de la cosa juzgada o determinar que ninguno de los dos fenómenos aconteció, según el caso. II. Análisis de la configuración de la cosa juzgada y la temeridad frente a los reparos expuestos en contra de la UGPP El señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital, “supervivencia”, “amparo de pobreza”, educación, trabajo, “alimentación”, salud, debido proceso, “discapacidad” y “reliquidación de su pensión de sobreviviente”, los cuales estimó vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, por el presunto incumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-415/2019, consistente en adelantar todos los trámites necesarios para el reconocimiento de su pensión de sobrevivientes y la inclusión en nómina para el pago efectivo de la respectiva prestación. Pues bien, una vez analizada la anterior inconformidad y las pruebas aportadas por la entidad accionada, se observa que el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo interpuso las acciones de tutela con números de radicado 2021-00080 y 2021-00148, las cuales podrían tener similitud con los supuestos fácticos y jurídicos alegados en el presente asunto, por lo que procederá a verificarse si en el caso sub examine se observa una identidad de partes, causa petendi y pretensiones con respecto a dichas solicitudes de amparo.

Al respecto, se aclara que si bien la presente acción también se dirige contra la Corte Constitucional no lo es menos que a su vez figura en calidad de accionado el fondo pensional mencionado, por lo que se concluye que existe identidad de partes entre las acciones de tutela precitadas en relación con la UGPP. En segundo lugar, se aprecia que se presenta igualdad de objeto porque lo pretendido, entre otras cosas, es que se ordene a la entidad precitada a dar cumplimiento integral a la Sentencia T-415/2019 proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se ordenó adelantar los trámites pertinentes para reconocer al señor Bocanegra Trujillo una pensión de sobrevivientes en calidad de hijo con una condición de discapacidad.

En tercer y último lugar, en relación con la causa petendi, se tiene que en las tres solicitudes de amparo se expuso que la UGPP no cumplió a cabalidad lo ordenado por la corporación judicial referida en la sentencia precitada. Así las cosas, la Subsección encuentra acreditada la configuración de la cosa juzgada en el caso bajo estudio, por existir identidad de partes, de objeto y de causa petendi entre las acciones instauradas con anterioridad por el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo y la tutela de la referencia. Ahora bien, en virtud de la anterior determinación, corresponde analizar si el accionante actuó con temeridad, para lo cual es necesario definir si están suficientemente justificadas las razones por las cuales instauró otra acción de tutela con fundamento en los mismos hechos y pretensiones.

Sobre el particular, se avizora que en un memorial allegado con posterioridad a las contestaciones aquel manifestó que interpuso la presente acción porque en ningún momento se le ha ordenado a la UGPP dar cumplimiento a la orden de tutela impuesta por la Corte Constitucional el 9 de septiembre de 2019. En esa medida, la Subsección considera que en el presente asunto no se evidencia una actuación dolosa o de mala fe por parte del señor Bocanegra Trujillo, puesto que aquel expuso las razones por las cuales consideró que su caso ameritaba un nuevo pronunciamiento, por lo que no se aprecia alguna intención de emplear el mecanismo de amparo de manera inadecuada o abusiva.

Sin embargo, es necesario aclarar al accionante que si bien esta razón permitió, en esta oportunidad, concluir que su comportamiento no fue temerario lo cierto es que este argumento no puede seguirse utilizando para promover futuras acciones de tutela por los mismos hechos y derechos, cuando ya obtuvo un pronunciamiento por parte del juez de tutela con respecto a la insatisfacción de la orden constitucional multicitada; máxime cuando se advierte que aquel dispone del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, para lograr el cumplimiento de la sentencia que amparó sus derechos fundamentales, como se indicó en la decisión proferida en la acción de tutela 2021-00148.

Por lo anterior, la Subsección rechazará la presente acción por haberse configurado el fenómeno de la cosa juzgada con respecto a los cargos expuestos en contra de la UGPP. No obstante, a continuación, procederá a estudiar si la Corte Constitucional se encuentra legitimada en la causa por pasiva, comoquiera que el accionante también alega el incumplimiento de la referida providencia por parte de esta autoridad judicial. - Segundo problema jurídico ¿La Corte Constitucional se encuentra legitimada en la causa por pasiva, para dar cumplimiento a lo pretendido por el accionante? III.

Legitimación en la causa por pasiva En los artículos 86 de la Constitución Política y 13 del Decreto 2591 de 1991 se prevé que la acción de tutela se interpondrá cuando resulten amenazados o vulnerados los derechos fundamentales por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, caso en el cual deberá dirigirse en contra de esta última o del representante de la entidad respectiva.

Al respecto, se destaca que aun cuando el mecanismo de amparo sea de carácter informal, esto no implica que para su trámite no deban tenerse en cuenta unos presupuestos básicos, como lo es, entre otros aspectos, la debida integración de la parte pasiva, con el fin de garantizar el debido proceso en la instancia constitucional. Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sostenido que la legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la capacidad que tiene la entidad contra la cual se dirige la acción de tutela para ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental que se reclama, una vez esta se encuentre acreditada en el proceso[4].

En esa medida, la legitimación en la causa por pasiva se satisface con la correcta identificación de las personas o autoridades que deben pronunciarse y, eventualmente, dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. Asimismo, debe tenerse en cuenta que cuando en el trámite se concluye que el accionado no es el responsable de realizar la conducta, cuya omisión genera la violación de los derechos que se reclaman, la acción de tutela se torna improcedente, puesto que no existe un nexo de causalidad entre la afectación de los derechos del accionante y la acción u omisión del accionado, lo cual conlleva la insatisfacción de uno de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela, como lo es la legitimación en la causa por pasiva[5].

IV. Ausencia de legitimación en la causa por pasiva de la Corte Constitucional El señor Roberto Mauricio Bocanegra Trujillo solicitó instar a la Corte Constitucional a dar cumplimiento de la orden impartida por aquella en la Sentencia T-415/2019, tendiente a ordenar a la UGPP adelantar los trámites necesarios para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a su favor, en calidad de hijo en condición de invalidez del señor Carlos Eduardo Bocanegra Sánchez.

Pues bien, con el fin de determinar si la corporación judicial precitada es la autoridad responsable de ordenar el cumplimiento de la anterior directriz, es necesario realizar un breve recuento de las actuaciones adelantadas en el trámite constitucional con radicado 2018-00230-00/01 y que dio lugar a la expedición del fallo mencionado. Así, se observa que el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo formuló acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad y debido proceso, los cuales estimó vulnerados por aquella, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la cual, en su criterio, tenía derecho, por su calidad de hijo en condición de discapacidad del causante Carlos Eduardo Bocanegra Sánchez.

De igual forma, se avizora que el 1.° de noviembre de 2018 el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Ibagué negó el amparo solicitado, por lo cual la parte accionante presentó recurso de impugnación en contra de esa decisión, el cual fue resuelto el 13 de diciembre de igual anualidad por el Tribunal Superior de Distrito Judicial, Sala Civil-Familia de Decisión, en el sentido de confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que no se encontraba satisfecho el requisito de subsidiariedad, comoquiera que el accionante no agotó los mecanismos de defensa judicial con los que contaba, específicamente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así mismo, se aprecia que el 9 de septiembre de 2019 la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-415/2019, revocó las anteriores decisiones y, en su lugar, concedió el amparo de los derechos fundamentales invocados. En esa medida, le ordenó a la UGPP adelantar todos los trámites necesarios para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor del accionante y realizar el pago efectivo de la prestación. Expuesto lo anterior, se advierte que en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 se señala que si la autoridad responsable del agravio no ha cumplido el fallo que concede la tutela en el término otorgado para ello, el juez deberá dirigirse al superior del sujeto accionado y requerirlo para que lo obligue a hacerlo e inicie el correspondiente proceso disciplinario por esa causa.

Igualmente, regula que en caso de que el incumplimiento persista, el juez ordenará abrir proceso disciplinario en contra del superior que no hubiese actuado conforme a lo señalado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal acatamiento de la orden, incluso sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que obedezca la respectiva providencia. Así mismo, el artículo 36 del referido Decreto dispone que las sentencias proferidas, en sede de revisión, por la Corte Constitucional «sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta».

Así, bajo una interpretación sistemática de las normas mencionadas, la Corte Constitucional, con respecto a la autoridad judicial competente para disponer el cumplimiento de lo ordenado en el fallo de tutela, ha sostenido lo siguiente[6]: «[…] Esta corporación ha considerado que, por regla general, corresponde al juez de primera instancia adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato que se interpongan frente al desconocimiento de las órdenes emitidas para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso de que la decisión sea tomada por el juez de instancia, como cuando es la Corte Constitucional la que resuelve en sede de revisión […]».

De lo anterior, se colige que el juez de primera instancia es la autoridad judicial encargada de adoptar las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de tutela. Aplicado lo anterior al caso en concreto, se repara en que es al Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Ibagué a quien le compete adoptar las medidas necesarias para lograr la satisfacción de lo dispuesto en la Sentencia T- 415/2019, por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales del accionante.

Por tanto, resulta forzoso concluir que la Corte Constitucional no es la autoridad responsable de impartir las órdenes para lograr el acatamiento de lo dispuesto en la providencia referida; con mayor razón si se tiene en cuenta que dentro de sus funciones jurisdiccionales, previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, no está la de impartir órdenes tendientes a dar cumplimiento a lo ordenado en una sentencia proferida en sede de revisión. En todo caso, se observa que el 21 de junio hogaño la corporación judicial accionada remitió, a través de la Secretaría General, al Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Ibagué un memorial, por medio del cual el hoy accionante alegaba el incumplimiento de la decisión adoptada en la Sentencia T-415/2019, con el fin de que ese operador judicial le diera el trámite correspondiente en los términos de los artículos 27, 36 y 52 del Decreto 2591 de 1991.

Adicionalmente, se avizora que el 21 de octubre de igual anualidad la autoridad precitada, en respuesta a la solicitud radicada por el peticionario del amparo, mediante la cual puso de presente su inconformidad sobre la actuación de la UGPP para acatar lo ordenado en el fallo precitado, le explicó que la Corte Constitucional solo se pronuncia en ejercicio de las funciones jurisdiccionales previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, por lo que no era posible emitir un pronunciamiento frente a la situación expuesta por aquel.

Así las cosas, como el máximo tribunal constitucional no es la autoridad responsable de la presunta vulneración que alega el accionante, en vista de que no es el encargado de impartir las medidas necesarias para lograr la materialización de lo ordenado en la sentencia de amparo, se concluye que aquel carece de legitimación en la causa por pasiva.

En consecuencia, la Subsección rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo por haberse configurado la cosa juzgada frente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– y haberse acreditado la ausencia de legitimación en la causa por pasiva de la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Robert Mauricio Bocanegra Trujillo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– y de la Corte Constitucional, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991).

Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE           WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ                                               Firma electrónica                GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ                Firma electrónica                RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS                                                                          Firma electrónica     ARF ----------------------- [1]Ver entre otras sentencias: C-774/01. [2] Información extraída de la sentencia proferida el 12 de octubre de 2021 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Adolescentes con Función de Conocimiento de Ibagué, mediante la挠慵⁬敳搠捥慬氠⁡潣慳樠穵慧慤‮ȍ䤠普牯慭楣滳漠瑢湥摩⁡敤氠獯映污潬⁳敤 cual se declaró la cosa juzgada. [3] Información obtenida de los fallos de tutela dictados el 6 de julio de 2021 y el 26 de julio de 2021 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, respectivamente, por medio de las cuales se negó el amparo solicitado ante la existencia de otros medios judiciales de defensa, como lo es, el incidente de desacato o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Sentencias T-1015 de 2006 y T-220 de 2018 proferidas por la Corte Constitucional. [5] Sentencias T-519 de 2001 y T-1001 de 2006 proferidas por la Corte Constitucional. [6] Ver, entre otros, los Autos 136 A de 2002, 046 de 2017 y 288 de 2020 proferidos por la Corte Constitucional.