CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa Temas: MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - la fuente o el origen del daño es lo que está llamado a determinar el medio de control idóneo para desatar la controversia / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Mecanismo idóneo cuando el daño se deriva de un acto administrativo que se considera ilegal / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD – cuando se trata de un acto administrativo particular se contabilizan cuatro meses a partir del día siguiente a su notificación personal, conforme a los artículos 66 y 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo / RESOLUCIÓN 7036 DE 2012 – Define las condiciones y el procedimiento para acceder al reconocimiento económico por desintegración física total de vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor de carga y para el registro inicial de vehículos de transporte de carga por reposición / CRITERIO JURISPRUDENCIAL SOBRE EL CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / existen actos administrativos que aun siendo previos, preventivos o cautelares, son susceptibles de control judicial, bajo la premisa de que hayan modificado o afectado un derecho o una situación jurídica particular.

Procede la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Se solicita la reparación de los daños ocasionados por la retención ilegal de un vehículo de servicio público para el transporte de carga. I. SENTENCIA IMPUGNADA La demanda 1.

Corresponde a la proferida el 4 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que decidió la demanda de reparación directa instaurada el 24 de octubre de 20191 por la señora Verónica Peña Ruiz en contra de la Nación – Ministerio de Transporte y la Unión Temporal S.C.T MERL S.A.S., con el fin de que se les declare patrimonial y solidariamente responsables por la retención ilegal del vehículo de su propiedad destinado a la prestación del servicio público de transporte de carga, respecto del cual se estaba adelantando el trámite de desintegración física.

Como consecuencia, solicitó el 1 Folio 24, c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 2 reconocimiento de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente2 y lucro cesante pasado3 y futuro4, morales5 y “fisiológicos”6. 2.

Como soporte fáctico de las pretensiones, la actora narró que era propietaria del vehículo tipo camión, identificado con placas SUB161, marca Chevrolet Super Brigadier, modelo 1988, destinado a la prestación del servicio público de transporte de carga. En el año 2016 presentó ante el Ministerio de Transporte solicitud para iniciar el proceso de chatarrización del referido transporte, entidad que luego de revisar los documentos, autorizó su desintegración física y le ordenó trasladarlo a las bodegas de la Unión Temporal S.C.T. MERL S.A.S. (autorizada para llevar a cabo la destrucción física de los automotores). 3.

Encontrándose en turno para la desintegración, el Ministerio de Transporte – Grupo de Reposición Vehicular, le informó7 a la aquí demandante que el proceso debía suspenderse porque “existía una anotación de rechazo”, dada la evidencia de una denuncia penal por falsificación de firmas y huellas en el contrato de compraventa del camión de placas SUB161, lo que impedía continuar con el trámite de chatarrización. 4.

Con el propósito de esclarecer esa situación, la actora realizó por su cuenta las respectivas averiguaciones y confirmó la existencia de la denuncia penal instaurada por Jorge Eliécer Tovar Tovar, al tiempo que corroboró que no existía ningún requerimiento formal o judicial respecto del vehículo, por lo que le solicitó al Ministerio de Transporte continuar con el mencionado trámite, a lo cual la entidad se negó8. 2 Por este concepto solicitó: “CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000, oo) M/cte. correspondientes al pago de los honorarios profesionales de abogado que ha tenido que cancelar para efectos de que la representara como víctima en el proceso penal y defendiera sus derechos” Agregó: “Como quiera que hasta la fecha se encuentra retenido ilegalmente el vehículo de Placa: SUB-161, Marca: SUPERBRIGADIER, Modelo: 1998, Chasis: CH806103; le solicito respetuosamente a su Señoría al momento de la Sentencia ordenarle a las demandadas la devolución del vehículo en el estado en que lo recibieron, funcionando como ingresó a las bodegas de la desintegradora UNION TEMPORAL S.C.T. MERL S.A.S. el pasado 15 de diciembre de 2016 o en su defecto de no poderse entregar en las mismas condiciones físicas, ordenarles continuar con el trámite legal de chatarrización procediendo a cancelar en favor de mi cliente el valor actual que se esté pagando por la chatarrización de un vehículo de las características del rodante de mi representada que fue retenido ilegalmente, es decir el valor que se pague para la fecha en que se profiera el respectivo fallo a favor de mi representada” (negrilla añadida). 3 En los siguientes términos literales: “(…) este camión que le fue retenido a mi cliente le produce mensualmente la suma de CATORCE MILLONES DE PESOS ($14.000.000,oo) M/cte., que mi cliente ha dejado de recibir desde el día en que fue presentado en perfecto estado y andando a la desintegradora UNION TEMPORAL S.C.T. MERL S.A.S. el vehículo para iniciar el trámite de desintegración o chatarrización; es decir desde el pasado 15 de diciembre de 2016 como consta en los documentos aportados hoy como prueba; que si multiplicamos por meses hasta el día de hoy nos arroja que han transcurrido TREINTA Y CUATRO MESES (34); que al multiplicarlos honorables Magistrados por el valor de ingresos que ha dejado de percibir mi cliente, no arroja hasta el día de hoy al radicar la demanda el valor reclamado, es decir los CUATROCIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS ($476.000.000,oo) M/cte. que deben ser indexados” (se resalta). 4 Así lo pidió literalmente: “Como quiera que el vehículo retenido ilegalmente en la actualidad si estuviera trabajando, generaría un ingreso mensual en favor de mi cliente de CATORCE MILLONES DE PESOS ($14.000.000,oo) M/cte. como los otros camiones que tiene trabajando mi representada en la actualidad, le solicito a su Señoría al momento de proferirse la Sentencia en favor de mi cliente, se liquiden los frutos dejados de recibir desde el momento de la radicación de esta demanda hasta la fecha en que se produzca el fallo, liquidando los valores mensuales a la suma de CATORCE MILLONES DE PESOS ($14.00.000,oo) M/cte. lógicamente indexados y con la corrección monetaria que ello implique” (se destaca). 5 “Hasta MIL (1.000) SMLMV”. 6 Estimados en la suma de cincuenta millones de pesos ($50’000.000). 7 No especificó fecha alguna. 8 No hace referencia a un acto administrativo ni a una decisión en particular.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 3 5. Sostuvo que como el vehículo estaba en perfectas condiciones mecánicas y, mientras se resolvía su situación jurídica, la demandante decidió ir a las bodegas de la unión temporal a retirarlo para “ponerlo a trabajar”; sin embargo, por instrucción del Ministerio, se negaron a entregarlo y, por vía de hecho sin que mediara orden judicial, retuvieron el vehículo desde el 2016 –no especificó en qué fecha9–, sin que al momento de presentación de la demanda hubiera sido reintegrado ni chatarrizado. 6.

El 30 de abril de 2018 presentó sendos derechos de petición ante las demandadas, con el propósito de que formalmente le indicaran el estado del trámite de chatarrización - reposición de su vehículo y si para ese momento ya contaban con una orden judicial que habilitara su incautación; no obstante, ante la falta de una respuesta de fondo -la primera respuesta data del 25 de septiembre de 2018- instauró una acción de tutela, la cual amparó su derecho fundamental de petición. Mediante oficio del 10 de octubre de 2018, el Ministerio le informó que no había una orden judicial de decomiso del bien, pero que iba a elevar una consulta a la Fiscalía 12 Local de Neiva -donde se instauró la denuncia penal- para establecer si era viable o no continuar con el trámite de desintegración, luego de lo cual adoptaría la decisión que lesionara en menor medida los derechos de todos los involucrados. 7.

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que se encontraba probado el yerro del Ministerio de Transporte y de los funcionarios a cargo, quienes incurrieron en una vía de hecho al retener el vehículo de servicio público de su propiedad por más de tres años sin competencia y sin que mediara una orden judicial que así lo ordenara, situación que le ocasionó graves perjuicios económicos10.

La defensa 8. La Nación – Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones, para lo cual formuló las excepciones de: (i) caducidad, en tanto que la actora conoció del supuesto daño -retención del vehículo- el 15 de diciembre de 2016, conforme lo confesó en la demanda, pues desde esa fecha calculó los perjuicios materiales correspondientes al dinero dejado de percibir por la no prestación del servicio público de transporte, día en el que “entregó” el camión a la unión temporal para iniciar el trámite de desintegración; por ende, tenía plazo para demandar hasta el 16 de diciembre de 2018; como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 21 de marzo de 2019 y la demanda el 24 de octubre del mismo año, sostuvo que ambas se presentaron de manera extemporánea.

Precisó que contrario a lo afirmado en el auto admisorio, no se demandaba por un error judicial ni un defectuoso funcionamiento, casos en los que la jurisdicción contencioso administrativa ha contabilizado la caducidad desde que se realiza la devolución de los bienes. 9 Sin embargo, la actora en las pretensiones de la demanda -ver pie de página 3 y 4- indicó que el automotor “ingresó a las bodegas de la desintegradora UNION TEMPORAL S.C.T. MERL S.A.S. el pasado 15 de diciembre de 2016” y desde esa fecha solicita el reconocimiento de perjuicios materiales por concepto de ingresos dejados de percibir por la no prestación del servicio público de transporte de carga con el camión SUB161. 10 Folios 1 a 21, c. 1.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 4 9. (ii) Falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que actualmente se encontraba en disputa el derecho de dominio sobre el vehículo identificado con placas SUB161, pues el señor Eliécer Tovar -quien figuraba como dueño desde 1998 hasta el 16 de agosto de 2016-, solicitó al Ministerio de Transporte suspender el proceso de desintegración y adjuntó copia de la denuncia y de los documentos del proceso penal adelantado por fraude procesal contra el señor César Augusto Amaya, quien fue contratado por el denunciante para adelantar el proceso de chatarrización de tres de sus automotores, situación que habría aprovechado para falsificar su firma y realizar el traspaso, entre ellos, del Super Brigadier con placas SUB161.

De hecho, el 11 de abril de 2019 el Juzgado Segundo Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Neiva ordenó la limitación del poder dispositivo sobre el mismo, la cual se encontraba inscrita en el RUNT desde el 16 de mayo del mismo año; por ende, de comprobarse que su adquisición por parte de la actora ocurrió en el marco de un delito –al margen de su buena o mala fe– no estaría legitimada para ser indemnizada por los perjuicios que solicitó. 10.

(iii) Inexistencia de nexo causal, por cuanto el trámite de desintegración física del vehículo no podía desconocer derechos exógenos que afectaran la legalidad del mismo, además, la solicitud elevada por el señor Tovar para que el Ministerio se abstuviera de adelantar cualquier trámite en relación con el automotor objeto de la litis fue anterior -24 de octubre de 2016- a la solicitud de reintegro por parte de la actora; de ahí que al estar en entre dicho la titularidad del derecho de dominio resultaba inviable realizar su desintegración física11. 11.

La unión temporal S.C.T MERL S.A.S. no ejerció su derecho de defensa. 12. Concluida la fase probatoria12, en sus alegatos de conclusión, la parte demandante indicó que brillaba por su ausencia la orden de retención del vehículo 11 Folios 46 a 92, c. 1. 12 El a quo en la audiencia inicial celebrada el 5 de mayo de 2021 decretó las siguientes pruebas documentales: 1.

Copia del derecho de petición radicado el 30 de abril de 2018 ante el Ministerio de Transporte - Grupo de Reposición vehicular. 2. Copia derecho de petición radicado el 3 de mayo de 2018 ante la unión temporal S.C.T. MERL S.A.S. 3. Acción de tutela presentada por la aquí actora contra el Ministerio de Transporte en atención a la omisión de respuestas y el fallo de tutela del 2 de octubre de 2018, proferido por el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá. 4.

Copia de la respuesta del 25 de septiembre de 2018 emanada del Ministerio de Transporte - Grupo de Reposición Vehicular. 5. Copia de la respuesta del 10 de octubre de 2018, emitida por el Ministerio de Transporte - Grupo de Reposición Vehicular donde complementa y da alcance a la respuesta inicial. 6. Certificación de ingresos dejados de percibir por el vehículo de carga, comparado con otro de propiedad de mi representada de similares condiciones de fecha 3 de julio de 2019 y en el que consta un ingreso mensual de $14’000.000. 7.

Copia del acta de comité de conciliación del 29 de abril de 2019, en la que se da instrucciones al apoderado de la demandada para que se abstenga de conciliar. 8. Acta de la audiencia de conciliación extrajudicial del 31 de mayo de 2019 adelantada ante la Procuraduría 192 Judicial I Para Asuntos Administrativos. 9. Constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad del 11 de junio de 2019. 10.

Certificado de existencia y representación legal de la unión temporal S.C.T. MERL S.A.S. 11. Copia simple de las solicitudes allegadas el 24 de octubre, el 21 de noviembre y 21 de diciembre de 2016 por el señor Jorge Eliecer Tovar Tovar al Ministerio de Transporte, en las cuales informa sobre la interposición de la denuncia ante la Fiscalía General de La Nación y anexa unos documentos. 12.

Pantallazo del RUNT donde se aprecia la anotación a la limitación de la propiedad del vehículo de placas SUB161 ordenada por el Juzgado 2 Penal Municipal con Función de Control de Garantías por el presunto delito de fraude procesal. 13. CD que contiene la grabación de la audiencia de control de garantías en la cual se solicita la medida de limitación del poder dispositivo del vehículo de placas SUB161. 14.

Pantallazo del programa SPOA de la Fiscalía General de la Nación en la cual se evidencia la existencia del proceso penal con radicado No. 410016105049201600406 y que se encuentra en estado activo. Oficios: “A la Fiscalía y Juzgado de Neiva” para que remita copia de las actuaciones adelantadas en el proceso penal radicado bajo No. 4100161050492016004606; e indiquen mediante certificación el estado actual del proceso, aclaren si existe por parte de ellos alguna orden de retención del vehículo de placas SUB-161.

Interrogatorio de parte: Al representante legal de la unión temporal demandada y la parte actora. Testimonios: 1. Lázaro Dimas González Avellaneda. 2. Jorge Eliécer Tovar Tovar (SAMAI: Expediente digital: Audiencia inicial). Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 5 de placas SUB161, lo que demostraba que fue retenido ilegalmente por parte del Ministerio de Transporte en las instalaciones de la unión temporal SCT MERL S.A.S., y que a pesar de los requerimientos realizados desde el 2016 no le habían restituido el camión ni se continuó con el proceso de desintegración física13. 13.

El Ministerio de Transporte insistió en la falta de legitimación material en la causa por activa, en tanto que en la investigación penal se corroboró que la firma del contrato de compraventa del vehículo de placas SUB161 fue falsificada, de modo que se encontraba en disputa el derecho de titularidad con el anterior propietario, circunstancia que la deslegitimaba para adelantar el proceso de desintegración del automotor y, con mayor razón para reclamar los perjuicios causados por la supuesta retención ilegal14. 14.

La unión temporal sostuvo que debía declararse la caducidad del medio de control bajo los mismos argumentos expuestos por el Ministerio de Transporte en la contestación de la demanda; agregó que no se demostraron los perjuicios alegados por la demandante, pues las pruebas acreditaban que adquirió el vehículo el 17 de agosto de 2016 –así figura en el RUNT– y la solicitud de desintegración se realizó al día siguiente; por manera que no podía alegar la causación de perjuicios por la falta de explotación comercial del transporte de carga, en tanto que lo adquirió con el único propósito de obtener el valor económico por su reposición tras la chatarrización15. 15.

El Ministerio Público manifestó que debían negarse las pretensiones de la demanda por falta de acreditación del daño antijurídico, por cuanto la imposibilidad de disposición del vehículo por parte de la demandante fue una carga razonable y justificada de cara al proceso penal adelantado y las peticiones elevadas por el señor Eliécer Tovar ante el Ministerio de Transporte, máxime cuando del devenir de un proceso por fraude procesal respecto del negocio jurídico celebrado con la actora era previsible por parte de las demandadas la imposición de medidas que impidieran la libre disposición del bien mueble, como en efecto sucedió, sin que se haya acreditado por parte de la demandante el ejercicio de acciones indemnizatorias dentro del marco del contrato de compraventa celebrado con el señor César Augusto Amaya, quien realmente produjo los daños alegados16.

La decisión recurrida 16. Previo a analizar el asunto de fondo, el Tribunal se pronunció sobre el fenómeno jurídico de la caducidad. Expuso que la demandante indicó como origen de los daños y perjuicios reclamados la supuesta retención ilegal del vehículo de su propiedad, lo que impidió el proceso de chatarrización; “sin que a la fecha se haya acreditado su devolución a la actora”.

Sostuvo que, según lo afirmó la demandante, solo pudo tener conocimiento del motivo “real” de la suspensión del proceso administrativo y de la retención de su automotor el “23 de octubre de 2018” cuando el Ministerio de Transporte le dio respuesta a su derecho de petición, previa tutela favorable. 13 Expediente digital: índice 48. 14 Expediente digital: índice 49. 15 Expediente digital: índice 50. 16 Expediente digital: índice 51.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 6 17. Agregó que no se advertía ningún error en el auto admisorio de la demanda al momento de analizar la caducidad del medio de control, toda vez que en asuntos derivados de la retención de bienes muebles o inmuebles, el término de caducidad debía contabilizarse desde la entrega material de dicho bien, pues sólo hasta ese momento el dueño podía tener certeza de los daños ocasionados.

En ese sentido, como no se encontraba acreditada la devolución del vehículo objeto de la litis a la propietaria -aquí demandante-, o en su defecto la imposibilidad de devolverlo, por su destrucción u otra razón, concluyó que no operó la caducidad del medio de control de reparación directa. 18. Respecto del fondo del asunto, negó las pretensiones de la demanda.

Arguyó que no se acreditó la configuración de un daño antijurídico, pues de conformidad con las pruebas decretadas y practicadas en el proceso, especialmente las respuestas proferidas por el Ministerio de Transporte, no se evidenció que la retención del vehículo de placas SUB161 fuera arbitraria; por el contrario, daban cuenta de la suspensión del procedimiento administrativo como consecuencia del requerimiento del señor Jorge Eliécer Tovar, quien aportó la denuncia penal que interpuso ante la Fiscalía – Seccional Neiva en contra del señor César Augusto Amaya a quien, según los documentos anexados, le otorgó autorización únicamente para el trámite de desintegración física de tres vehículos de su propiedad, entre los cuales se encontraba el que ocupa la atención del presente proceso; no obstante, vendió el camión de placas SUB161 a la aquí demandante, al parecer falsificando su firma en el contrato de compraventa –lo cual es objeto de investigación penal–. 19.

Sostuvo que conforme lo dispuesto en la Resolución 7036 de 2012 “Por medio de la cual se definen las condiciones y procedimiento para el reconocimiento económico por desintegración física total de vehículo de servicio público de transporte terrestre automotor y de carga”, la titularidad de la propiedad sobre el vehículo que se solicita desintegrar es un requisito que resulta imprescindible de cara a la naturaleza del trámite administrativo; de ahí que el Ministerio de Transporte optara por suspender el trámite y esperar una decisión judicial que dilucidara sobre el particular, pues lo arbitrario hubiera sido continuar con el proceso de chatarrización – reposición o restituir el vehículo y omitir lo informado por el señor Jorge Eliécer Tovar y el ente acusatorio, cuando ello incidía de manera directa en el trámite de desintegración Por último, condenó en costas a la parte actora, en favor de las demandadas, para lo cual fijó por concepto de agencias en derecho la suma de $2’000.000, para cada una17.

II. EL RECURSO INTERPUESTO 20. La parte actora cuestionó la decisión en relación con la ausencia de antijuridicidad del daño, pues las demandadas incurrieron en una vía de hecho al incautar el vehículo de su propiedad y suspender el trámite administrativo sin contar con una orden judicial y sin competencia para ello, actuación que justificó el a quo con la sola existencia de una denuncia penal, prueba que no contaba con la entidad 17 Expediente digital: índice 55.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 7 para habilitar al Ministerio de Transporte a “expropiar de la posesión y de la propiedad” a la señora Verónica Peña Ruiz, quien ni siquiera estaba vinculada a la investigación penal como responsable de alguna conducta ilícita. 21.

Sostuvo que el Ministerio de Transporte reconoció en sus oficios que no existió orden judicial emitida por funcionario competente –Fiscal o Juez de Control de Garantías– que permitiera la aprehensión o retención del vehículo de su propiedad y, a pesar de ello, en el 2016, de manera arbitraria, conminó a la Unión Temporal S.C.T. MERL S.A.S. a “mantener retenido en los patios” el automotor objeto de la litis, lo que le causó graves perjuicios económicos. 22.

Agregó que fue solo hasta el 2018 que la entidad demandada, al ser requerida en un trámite de tutela y exigirle materialmente los documentos que la facultaban para retener el automotor, empezó a tramitar solicitudes ante la Fiscalía Local de Neiva, con el propósito de “legalizar la equivocación cometida”, para que emitieran la orden de aprehensión, manifestando en sus misivas que se estaba ante un presunto delito por lo que debían esperar las resultas del proceso penal, circunstancias que en cualquier caso no validaban la conducta de la parte demandada y, por ende, debía declararse su responsabilidad patrimonial18. 23.

Como no se decretaron pruebas en segunda instancia, no hubo lugar a correr traslado para alegar de conclusión en los términos previstos en el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 201119. El Ministerio Público guardó silencio20. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 24. Previo a resolver el recurso apelación interpuesto por la parte actora, la Sala estima necesario determinar el medio de control procedente en el sub júdice.

Una vez establecido el cauce procesal correspondiente, se procederá a verificar la oportunidad de su ejercicio. Lo pretendido por la parte demandante y la causa que lo sustenta 25. La Sala observa que a partir de una correcta interpretación del petitum y los hechos probados en el proceso, el daño que alega la actora se concretó con un acto que negó la devolución del vehículo y suspendió el trámite administrativo en curso, lo que impidió continuar con el proceso de desintegración física del camión de placas SUB161, así como su restitución; de modo que al ser este acto el origen del daño alegado, el cual además calificó de ilegal, debió demandarse su nulidad y el 18 Expediente digital: índice 57. 19 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

Dado que el recurso de apelación se interpuso el 24 de marzo de 2022, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones del CPACA con las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021; ello, en atención a lo previsto en el artículo 86 de la misma norma. Artículo 247. “Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: “(…) “5.

Si fuere necesario decretar pruebas, una vez practicadas, el superior autorizará la presentación de alegatos por escrito, para lo cual concederá un término de diez (10) días. En caso contrario, no habrá lugar a dar traslado para alegar. El secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso” (negrilla fuera del texto). 20 SAMAI: índice 11.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 8 correlativo restablecimiento del derecho bajo los presupuestos del medio de control correspondiente –art. 138 del CPACA-. 26. Sobre la base de las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–, se ha señalado que la procedencia de la acción o medio de control se encuentra determinada por la génesis del daño en que se fundamenta la causa petendi y, en ese sentido corresponde al criterio para determinar la vía procesal para reparar los daños generados por la Administración lo que determina, a su vez, el plazo dispuesto por el legislador para instaurar la respectiva demanda. 27.

Así, en términos generales, si la causa del daño radica en la supuesta ilegalidad de un acto administrativo –que no sea de naturaleza contractual–, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho; si la causa se concreta en un hecho, en una omisión, en una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, el medio de control a ejercer es el de reparación directa; pero si la causa recae en un contrato, entonces el que procede es el de controversias contractuales. 28.

En el presente asunto, la actora solicitó la declaratoria de responsabilidad de las demandadas, en los siguientes términos literales (incluye posibles errores): “1. Solicito que mediante el trámite del proceso ordinario de REPARACIÓN DIRECTA, se declare que LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTES… y la sociedad comercial UNION TEMPORAL S. C. T. MERL S.A.S… como únicas responsables civil y administrativamente de todos los daños antijurídicos y perjuicios tanto de orden material, moral, como fisiológico, que le fueron causados a la señora VERÓNICA PEÑA RUIZ… como afectada directa por la RETENCIÓN ILEGAL y sin tener competencia legal para ello, del vehículo de servicio público de su propiedad.. identificado con la Placa: SUB-161, Marca: SUPERBRIIGADIER, Modelo: 1998, Chasis: CH806103; entidad que por medio del subalterno… Coordinador Grupo Reposición Integral Vehicular, en sendas respuestas a derechos de petición que atendió únicamente mediante Acción de Tutela que tuvimos que adelantar, reconoce expresamente que NO TIENE NINGUNA ORDEN JUDICIAL que faculte al Ministerio para haber retenido el rodante de servicio público desde el año 2016 cuando empezó con el trámite de desintegración del camión llevándolo andando y con todos los documentos necesarios para tal efecto”21 (negrilla fuera del texto). 29.

Como pretensiones de condena –se hace referencia únicamente a los perjuicios materiales– solicitó: (i) el reconocimiento de la suma de $50’000.000, “correspondientes al pago de los honorarios profesionales de abogado que ha tenido que cancelar para efectos de que la representara como víctima en el proceso penal y defendiera sus derechos”;

(ii) ordenarle a las demandadas la devolución del vehículo en el estado en que lo recibieron, “funcionando como ingresó a las bodegas de la desintegradora Unión Temporal S.C.T. MERL S.A.S. el pasado 15 de diciembre de 2016” o, en su defecto, de no poderse entregar en las mismas condiciones, ordenarles continuar con el trámite legal de chatarrización y pagar el valor por concepto de reposición;

(iii) el pago de la suma de $476’000.000, que corresponde a lo que ha dejado de percibir la demandante “desde el 15 de diciembre 21 Folios 7 y 8, c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 9 de 2016 que entregó a la Unión Temporal S.C.T. MERL S.A.S. el vehículo” hasta la fecha de presentación de la demanda y;

(iv) el reconocimiento de los ingresos dejados de percibir por la prestación del servicio público de transporte de carga con ese vehículo desde el momento de la radicación de la demanda hasta que se profiera fallo definitivo22. 30. Bajo estos supuestos, la causa petendi se circunscribe a la declaratoria de responsabilidad de las demandadas con la consecuente indemnización de los perjuicios causados con ocasión de la supuesta retención ilegal del vehículo de placas SUB161, en tanto que, dada la suspensión del trámite de chatarrización, el automotor no le fue devuelto a la demandante, lo que la ha privado de obtener los ingresos provenientes de la actividad comercial derivada de la prestación del servicio público de transporte de carga para el que estaba habilitado el automotor. 31.

Está acreditado que el 18 de agosto de 201623, la demandante presentó ante el Ministerio de Transporte la solicitud para iniciar el proceso de desintegración física del referido camión. Con dicha solicitud se dio inicio a una actuación administrativa para “el reconocimiento económico por desintegración física total de vehículos de servicio público de transporte terrestre automotor de carga” regulado para la época en la Resolución 7036 de 2012, expedida por el Ministerio de Transporte24. 32.

En el escrito inicial, la demandante sostuvo que la entidad accionada, luego de revisar los documentos, autorizó la desintegración física del vehículo y le ordenó trasladarlo a las instalaciones de la Unión Temporal S.C.T. MERL S.A.S. De acuerdo con lo plasmado en las pretensiones, el automotor fue entregado a la desintegradora el 15 de diciembre de 2016; no obstante, encontrándose en turno para proceder con su chatarrización le informaron que no se podía continuar con la actuación en curso porque se evidenciaba una denuncia penal por “falsedad de firmas y huellas” en el contrato de compraventa y el traspaso del rodante.

Ante esta situación (se transcribe literalmente, con errores incluidos): 22 Folios 8 a 10, c. 1. 23 La señora Verónica Peña Ruiz aparece como propietaria del referido vehículo desde el 17 de agosto de 2016 y en el interrogatorio de parte afirmó que “en agosto de 2016 mi esposo Samuel Vargas Bulla negoció el vehículo de placas SUB161 con el señor Cesar Augusto Amaya, este vehículo mi esposo decidió colocarlo a nombre mío y nosotros antes de hacer el negocio pasamos el vehículo por la DIJIN para hacerle la revisión”.

Además, se observa en el expediente un pantallazo de la página web del Ministerio de Transporte con las postulaciones para la desintegración física total con fines de reconocimiento económico del vehículo con placas SUB161, la primera de ellas presentada después del 17 de agosto de 2016 –que figura como dueña la señora Verónica Peña– es del 18 de agosto de 2016.

Folio 67, c. 1. 24 TÍTULO I “RECONOCIMIENTO ECONÓMICO POR DESINTEGRACIÓN FÍSICA TOTAL”. CAPÍTULO I “Condiciones para acceder al reconocimiento económico y proceso de postulación. Artículo 1°. Condiciones y procedimiento. Las condiciones del vehículo y el procedimiento a seguir para el reconocimiento económico por desintegración física total de vehículos de servicio público destinados al transporte terrestre automotor de carga, son (…) “Procedimiento 2.1.

Revisión de consistencia de la información: El propietario del vehículo verificará la información consignada en la Licencia de Tránsito con la registrada en el RUNT, a través de la consulta de vehículos de carga dispuesta en la página de internet http://www. runt.com.co. Si de la verificación constata que hay diferencias entre la información de la Licencia de Tránsito y la registrada en el RUNT, la existencia de algún registro de acto de limitación o gravamen a la propiedad del vehículo que impida la realización del proceso o sanción ejecutoriada de aquellas que impiden la realización de trámites de tránsito, se deberán subsanar previamente a la postulación (…) 2.2.

Solicitud: Culminada la revisión de consistencia de la información el propietario diligenciará a través de la página web http://www.runt.com.co el formulario de postulación para reconocimiento económico, siguiendo el instructivo establecido por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte (…)”. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 10 “(…) mi cliente acude al MINISTERIO DE TRANSPORTES - GRUPO DE REPOSICIÓN VEHICULAR para que le brinde la información completa en la medida de que para poder adelantar el trámite del proceso de destrucción inicialmente dentro de los documentos exigidos está la verificación de antecedentes por parte de la SIJIN - AUTOMOTORES de que el vehículo no tenga ningún requerimiento o petición judicial pendiente, lo cual se realizó y no salió nada; es así como efectivamente le enteran de la denuncia penal interpuesta por el señor JORGE ELIECER TOVAR TOVAR en la ciudad de Neiva, a donde se desplaza mi cliente para averiguar de primera mano lo ocurrido y se entera de la situación confirmando que no existía ningún requerimiento formal sobre el vehículo pues al parecer estaban frente a un abuso de confianza donde el señor le había firmado los traspasos a un tercero y éste no le había pagado el vehículo y eso había motivado la denuncia penal”25 (resalta la Sala). 33.

Por tal motivo la actora se dirigió al lugar donde se encontraban los automotores que iban a ser chatarrizados, con el propósito de retirar el camión de placas SUB161 mientras se resolvía su situación jurídica, pero le informaron que por orden del Ministerio no podían entregárselo, ya que se estaba adelantando una investigación penal relacionada con su compraventa y hasta que no se decidiera ese asunto no lo iban a restituir; de ahí que afirmara en la demanda que “ellos [se refiere a los demandados] había (sic) decidido unilateralmente y por vía de hecho sin que mediara orden judicial que así lo ordenará como autoridad de tránsito retener el vehículo, imposibilitando la entrega del mismo desde el año 2016 hasta hoy para trabajarlo” (se destaca). 34.

De la misma manera lo afirmó la recurrente en el recurso de apelación, al asegurar que las demandadas incurrieron en una vía de hecho al incautar el automotor de su propiedad y suspender el trámite administrativo desde 2016 sin contar con una orden judicial y sin competencia para ello, actuación que justificó con la sola existencia de una denuncia penal.

Según aparece probado en el expediente lo anterior se concretó en el Oficio MT20164020538081 del 26 de diciembre de 2016, a través del cual la Coordinadora del Grupo de Reposición Integral de Vehículos del Ministerio de Transporte le respondió un derecho de petición a la señora Verónica Peña Ruiz y le informó sobre la suspensión de la actuación administrativa de desintegración, así: “Asunto: Respuesta a Derecho de Petición radicado No. 20163210722422 “De manera atenta, damos respuesta al oficio relacionado con su petición, comunicándole que dado que el proceso de Reposición adelantado por el MINISTERIO DE TRANSPORTE desde sus inicios ha estado permeado por conductas delictivas, y ante la advertencia del señor JORGE ELIECER TOVAR TOVAR propietario inscrito del vehículo de placas SUB161 desde el año 1996 hasta el mes de agosto del presente año, sobre la ocurrencia de un presunto hecho delictivo con ocasión del pluricitado vehículo, este departamento suspende el trámite administrativo.

“En este orden de ideas, damos respuesta a la solicitud impetrada de manera oportuna, clara, de fondo y congruente respecto a lo solicitado por usted” 26 (se destaca). 35. En el interrogatorio de parte practicado el 10 de febrero de 2021, la señora Verónica Peña Ruiz reconoció que el Ministerio de Transporte le respondió un derecho de petición informándole que no iba a continuar el procedimiento de 25 Folio 4, c. 1. 26 Folio 37 –reverso-, c. 1.

Fue adjuntado como anexo a la respuesta del 10 de octubre de 2018, en la que el Ministerio de Transporte dio “Alcance Respuesta radicado NO 20183210261672 Placas: SUB161”. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 11 reconocimiento económico por desintegración física total del vehículo de carga con placas SUB161, razón por la cual lo dejaron retenido en las instalaciones de la desintegradora; además, refirió los siguientes hechos relevantes (se transcribe en forma literal): “Preguntado: el Despacho quisiera que usted comentara los pormenores de los hechos que originaron este proceso.

Contestó: (…) en agosto de 2016 mi esposo Samuel Vargas Bulla negoció el vehículo de placas SUB161 con el señor Cesar Augusto Amaya, este vehículo mi esposo decidió colocarlo a nombre mío y nosotros antes de hacer el negocio pasamos el vehículo por la DIJIN para hacerle la revisión… para darnos cuenta si era bueno comprarlo o no… salió limpió, no tenía ninguna limitación a la propiedad entonces nosotros decidimos seguir con el negocio, en diciembre de 2016 pasamos el vehículo a la chatarrizadora y también, antes… lo pasmaos nuevamente por la DIJIN y no tenía ninguna limitación de la propiedad, la chatarrizadora nos recibió el vehículo y después nos llamó y nos dijo que no chatarrizaba el vehículo y tampoco nos lo entregaba porque tenía un problema de hurto.

El señor Jorge Eliécer Tovar llamó a mi esposo indicándole que él era el dueño y propietario del vehículo y que tenía problemas con el señor Cesar Augusto Amaya. “Entonces lo que hicimos con mi esposo fue dirigirnos a la ciudad de Neiva [más adelante afirma que fueron en diciembre de 201627], hablamos directamente con el señor Tovar… el anterior propietario quien había firmado todos los documentos para realizar el traspaso a mi nombre y él nos indica que el señor Cesar Augusto no le había pagado los carros y que de cierta manera le había robado ese vehículo… pero ya estaba a nombre mío. Incluso nos dio las indicaciones para que nosotros buscáramos a Cesar Augusto allá en Neiva y nosotros fuimos a la casa de él, hablamos con él y nos dijo que él tenía unos problemas con el señor Jorge Eliécer, pero que estaba autorizado para vender el vehículo y nos firma un documento autenticado en donde nos indica que él está autorizado por el señor Tovar para realizar la venta del vehículo.

“(…) “Preguntado: ¿Usted sabe cuál fue el motivo por el cual no le devolvieron el vehículo? Contestó: Sí, ellos dijeron que había una orden del Ministerio a retener el vehículo porque supuestamente tenía un problema por hurto. Preguntado: ¿Usted conoció alguna orden que tuviera el Ministerio para retener ese carro? Contestó: No, no señor.

Preguntado: ¿El Ministerio de Transporte le entregó algún documento que indicara que su vehículo estaba retenido? ¿El Ministerio expidió algún acto administrativo que ordenara la retención de su vehículo? Contestó: Pues ellos nos contestaron un derecho de petición diciéndonos que no nos iban a entregar el vehículo porque había un proceso de hurto.

Preguntado: ¿Qué tiempo transcurrió entre la fecha en que usted adquirió el vehículo y lo entra a la chatarrización? Contestó: (…) 4 meses. Preguntado: Usted indicó que usted y su esposo estaban dedicados al transporte. ¿Ese camión para que lo adquirieron? Contestó: Ese camión inicialmente lo adquirimos para proceso de chatarrización, pero como vimos que el Ministerio no autorizaba la chatarrización solicitamos que nos devolvieran el vehículo.

“(…) “Preguntado: ¿Cuándo usted lo ingresó a la chatarrización [conforme a las pretensiones y soporte fáctico lo entregó a la U.T. el 15 de diciembre de 2016], ¿cuánto transcurrió desde la fecha que le indicaron que no podía continuarse el proceso? 27 Cd audiencia de pruebas, minuto 25:55 en adelante. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 12 Contestó: Es que incluso, nosotros entramos a la chatarrización y ellos nos recibieron el carro, a partir de ese momento se supone que el carro entra en su proceso de chatarrización y después nos dan el certificado Preguntado: Sí, pero ¿cuánto transcurrió desde que le informaron que no podían continuar? ¿Cuántos días o meses? Contestó: Fueron días, dos o tres días me llamaron de la chatarrizadora y me dijeron que el carro no podía continuar el proceso, porque por orden del Ministerio no iban a permitir la chatarrización, y que tampoco me lo podían devolver.

Con ese tema me tienen desde el año 2016”28. (se destaca). 36. En marzo y abril de 2018, la demandante realizó nuevamente la solicitud de postulación del referido camión para la desintegración física con fines de reconocimiento económico29, las cuales por evidentes razones -el trámite estaba suspendido- fueron rechazadas, lo que motivo unas nuevas peticiones –del 30 abril y 3 de mayo de 2018– en las que solicitó: (i) información del trámite de reposición con indemnización económica que se encontraba ya adelantando;

(ii) informar si existía expedición de orden judicial de retención del vehículo de placas SUB 161 e, (iii) indicar la manera de cómo se iba a indemnizar a la señora Peña Ruiz por la retención ilegal y arbitraria del vehículo SUB 161. Mediante oficio MT No. 20184020391101 del 25 de septiembre de 2018, el Ministerio de Transporte respondió que: (se transcribe literalmente): “Una vez estudiado exhaustivamente las bases de datos y el Sistema de Gestión Documental Interno, se encontró que efectivamente existen varios comunicaciones radicadas por parte del señor JORGE ELIECER TOVAR TOVAR, anterior propietario del vehículo de placas SUB 161, solicitando que el Ministerio de Transporte se abstenga de adelantar trámites relacionados con el precitado automotor toda vez que cursa un proceso en lo Fiscalía General de la Nación por presuntas conductas delictivas cometidas dentro del trámite de traspaso del mismo.

“Conforme a anterior y teniendo encuentra las irregularidades que sé que se han presentado en diferentes trámites adelantados en materia de Reposición de Vehículos, o fin de GALANTIZAR lo seguridad de los trámites adelantados con dicho vehículo, máxime cuando se pueden afectar tos derechos de todas las partes involucradas. Esta Cartera Ministerial, procedió a elevar consulta a la fiscalía 12 Local de Neiva — Huila con el fin de establecer si es viable o no, adelantar los trámites administrativos solicitados por usted, Considerando lo anterior le manifestamos que es necesario que existo una respuesta de la Fiscalía General de la Nación para tomar las decisiones definitivas, en relación con la continuidad o no de los trámites de con fines de reconocimiento económico del referido automotor”30. 37.

Insatisfecha con la información obtenida, la señora Verónica Peña presentó una demanda de tutela para obtener una respuesta de fondo y, mediante fallo del 2 de octubre de 2018, el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá se amparó su derecho fundamental; en razón de ello mediante Oficio MT No. 20184020416091 del 10 de octubre de 2018, la cartera ministerial indicó (se trascribe de manera literal): “En atención a la providencia de fecha 05 de octubre de 2018, proferida dentro de la acción de Tutela NO 2018-00446, por el Juzgado 35 Civil del Circuito de Bogotá, comedidamente me permito complementar y dar alcance a la respuesta dada con el oficio MT. 20184020391101: 28 Audiencia de pruebas celebrada el 10 de junio de 2021, CD obrante a folio 186 A. 29 Folio 67, c. 1. 30 Folio 12, c. pruebas.

Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 13 “(…) revisadas las bases de dalos y archivos del Ministerio de Transporte se ha podido establecer que mediante radicado MT20164020538081 de fecha 26 de diciembre de 2016, este Ministerio de Transporte le informó la suspensión del trámite administrativo de reposición, atendiendo las comunicaciones radicadas por el señor JORGE ELIECER TOVAR TOVAR, anterior propietario del vehículo de placas SUB161, quien solicitó la abstención del trámite de reposición, por la ocurrencia de un presunto hecho delictivo con ocasión del traspaso del precitado automotor.

“(…) revisadas las bases de datos del Ministerio no se encontró orden judicial expresa. Sin embargo, es de mencionar que esta Cartera Ministerial, procedió a elevar consulta a la Fiscalía 12 Local de Neiva — Huila mediante radicado MT20164020393101 de fecha 26 de septiembre de 2018, con el fin de establecer si es viable o no, adelantar los trámites administrativos solicitados por usted. “(…) a la fecha no está probado ningún daño o perjuicio causado por este MINISTERIO con ocasión de los hechos mencionados en su comunicación”31 (negrilla añadida). 38.

Bajo estos supuestos fácticos y probatorios, se tiene que en el marco de una típica actuación administrativa regulada por una normativa especial –Resolución 7036 de 2012 –y en lo no previsto por ella, bajo el CPACA–, dirigida a desintegrar físicamente un automotor y obtener un reconocimiento económico, el Ministerio de Transporte expidió un acto administrativo por medio del cual suspendió el procedimiento, por lo que el automotor de placas SUB161 quedó igualmente sujeto a esa suspensión, decisión que la aquí demandante calificó como vía de hecho, por considerar que la autoridad demandada carecía de competencia y no contaba con una orden judicial para limitar la disposición del referido automotor. 39.

Si bien no se trata de un acto administrativo que puso fin al procedimiento, tal y como lo ha señalado esta Corporación, hay actos que aun siendo previos, preventivos o cautelares, son susceptibles de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa32, siempre que hayan modificado o afectado un derecho o una situación jurídica de un particular.

De aquí que tal y como lo revelan las pretensiones de la demanda, la intención de la actora fue la de “continuar con el trámite legal de chatarrización”, para obtener el valor por concepto de reposición y/o dar fin a la misma, pidiendo la devolución del camión para “ponerlo a trabajar”, situaciones que se vieron truncadas precisamente por la expedición del Oficio MT20164020538081 del 26 de diciembre de 2016. 40.

En ese sentido, si la señora Verónica Peña Ruiz consideraba que esa decisión fue “arbitraria”, “ilegal”, que constituyó una “vía de hecho”, que fue expedida “sin 31 Folio 13, c. pruebas. 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de junio de 2023, exp: 58007, C.P. Adriana Marín. Allí se plasmó: “Es por lo anterior que la Sala concluye la improcedencia del cargo formulado por la parte demandante, dado que la decisión mediante la cual se impuso la medida preventiva de suspensión de la actividad minera ha sido considerada por la jurisprudencia reiterada de esta corporación como un acto administrativo de carácter definitivo y por tal susceptible de control vía acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (se resalta).

En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-293 de 2002. Ver, también, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 17 de junio de 2022, exp: 17001233100020070038303. En ese fallo se indicó: “La Sala considera oportuno reiterar la posición de esta Sección frente a que el acto que impone una medida preventiva de contenido ambiental sí es susceptible de control jurisdiccional.

Lo anterior a efectos de resolver el argumento de apelación que esgrimió la entidad accionante en contra de lo resuelto por el Tribunal. Con tal propósito, es oportuno referir que, de tiempo atrás, la Sección ha reconocido el carácter de enjuiciable no solo de la decisión de contenido ambiental que termina la actuación administrativa, sino también de aquella que adopte medidas preventivas en los términos que prevé el artículo 85 de la Ley 99”.

(negrilla añadida). En el mismo sentido, se pronunció esta Subsección en la sentencia del 31 de marzo de 2023, exp: 58.343, con ponencia del magistrado que funge en igual condición en esta providencia. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 14 competencia”, e imposibilitó desde 2016 la obtención del valor por concepto de reposición del vehículo o explotarlo económicamente, debió demandar la nulidad del mencionado oficio del 26 de diciembre de 2016, ya que solo al cuestionar y desvirtuar su presunción de legalidad se abre paso el restablecimiento del derecho que se considera vulnerado y la eventual reparación de los perjuicios causados con el acto administrativo. 41.

En este orden de ideas, aunque la demanda se formuló a través del medio de control de reparación directa, este no resulta ser el mecanismo procesal idóneo para ventilar la reclamación sometida al conocimiento de esta Jurisdicción, porque los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de cuestionamientos a una actuación administrativa adelantada por el Ministerio de Transporte, que se concretó por medio del Oficio MT20164020538081 del 26 de diciembre de 2016; por ende, éste debió ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad pertinente33.

Caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho 42. Comoquiera que el Oficio MT20164020538081 del 26 de diciembre de 2016, es un acto administrativo de contenido particular en tanto afectó la situación jurídica frente al uso del vehículo de placas SUB161, y según se desprende de los cuestionamientos de la demandante fue el causante del daño antijurídico concretado en la imposibilidad de continuar con el proceso de chatarrización y/o con la prestación del servicio público de carga con el camión objeto de la litis, el medio de control que resulta procedente para atacarlo es el de nulidad y restablecimiento del derecho, en relación con el cual el numeral 2, literal d, del artículo 164 del CPACA consagra que el término de caducidad es de 4 meses “contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso”. 43.

Por tratarse de un acto administrativo particular, la caducidad se cuenta a partir del día siguiente al de su notificación personal, conforme a los artículos 66 y 67 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo34. 33 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del CPACA, “el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”.

En esa misma línea y sobre el alcance de este artículo, esta Corporación ha sostenido: “(…) este cambio introducido por la ley procura la seguridad jurídica y que los accionantes no opten por el medio de control que más les convenga para eludir cargas procesales o, incluso, el término de caducidad. Igualmente, tiene como propósito que no se produzcan decisiones inhibitorias con fundamento en una indebida escogencia de la acción”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2021, exp: 65018. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 34 Artículo 66. Deber de notificación de los actos administrativos de carácter particular y concreto. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes.

“Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. “En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.

“El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación”. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 15 44. Aunque en el sub lite no se cuenta con la fecha exacta de notificación del referido acto administrativo, lo cierto es que de los fundamentos fácticos que soportaron las pretensiones, lo expuesto en el recurso de apelación y las pruebas recaudadas, se puede colegir que por lo menos para finales de diciembre de 2016 la parte actora ya conocía dicha decisión. 45.

Lo anterior en tanto que: (i) los perjuicios por la “retención ilegal del vehículo” se solicitan desde diciembre de 2016; (ii) en el recurso de apelación afirmó que las demandadas incurrieron en una vía de hecho al incautar el vehículo de placas SUB161 y suspender el trámite administrativo desde 2016 sin contar con una orden judicial y sin competencia para ello;

(iii) en el interrogatorio de parte la señora Verónica Peña confesó35 que “en diciembre de 2016 pasamos el vehículo a la chatarrizadora… nos recibió el vehículo y después nos llamó y nos dijo que no chatarrizaba el vehículo y tampoco nos lo entregaba porque tenía un problema de hurto”; más adelante reconoció expresamente que el Ministerio de Transporte le había contestado un derecho de petición, con el que se enteró de que “no nos iban [se refiere a ella y a su esposo], a entregar el vehículo porque había un proceso de hurto” y que con ese tema la tenían “desde el año 2016”. 46.

En ese orden de ideas, el término de 4 meses previsto en el artículo 164 del CPACA debe computarse desde el 1º de enero de 2017, por manera que feneció el 1º de mayo del mismo año; sin embargo, como la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 11 de marzo de 201936 y la demanda el 24 de octubre del mismo año, ambas fueron ampliamente extemporáneas. 47.

Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 48. Finalmente, se precisa que lo aquí decidido no comprende la definición sobre las soluciones que surjan de la determinación final administrativa que adopte el Ministerio de Transporte, así como tampoco sobre las medidas cautelares o decisiones que se profieran en el trámite del proceso penal previamente referido, en tanto que lo resuelto se circunscribió a establecer, de conformidad con la fuente del daño que alegó la demandante, cuál era el cauce procesal adecuado para dirimir el problema jurídico planteado en la demanda, esto es, si la decisión administrativa de suspensión del proceso para acceder al reconocimiento económico por desintegración y la negativa a la entrega del vehículo mientras se toma una decisión final, era o no contraria a derecho, asunto que no se resolvió de fondo, dada la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad.

De modo que esta decisión no 35 La confesión se encuentra enlistada como un medio probatorio en el artículo 165 del CGP, así: “Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”.

De conformidad con el artículo 191 ibidem, para que la confesión proceda, requiere: (i) Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado. (ii) Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria. (iii) Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba.

(iv) Que sea expresa, consciente y libre. (v) Que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento. (vi) Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada. 36 Folio 22, c. 2. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 16 compromete ni resulta extensible frente a lo que sea decidido con posterioridad en el referido procedimiento administrativo ni a los daños que puedan derivarse de la prolongación irrazonable de la decisión definitiva.

Condena en costas 49. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil. 50. El artículo 365 de la Ley 1564 de 2012 señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.

El artículo 361 ibidem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura 51. A su vez, el numeral 4 del artículo 365 de la norma referida dispone que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias; asimismo, el numeral 8 del citado artículo prevé que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 52.

El pleito de la referencia corresponde a una controversia de reparación directa con cuantía que implicó que la parte demandada vencedora tuviera que designar (Ministerio de Transporte) y sufragar abogados (Unión Temporal S. C.T. MERL S.A.S.) que ejercieran la defensa judicial de sus intereses, gestión que genera agencias en derecho incluso por la sola vigilancia del proceso37, motivo por el cual la Sala fijará las agencias en derecho, para la primera instancia, en la suma equivalente al 3% de las pretensiones negadas, esto es, cuarenta y dos millones ciento veintitrés mil cuatrocientos ochenta pesos (42’123.480)38 y, en la segunda instancia, por el valor equivalente a 1 smlmv a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Dichas sumas estarán a cargo de la demandante y se pagarán a las demandadas en partes iguales. 53.

Cabe agregar que, en este caso, el porcentaje de la condena en costas obedece al mínimo establecido por el Acuerdo No. PSAA16-10554 de agosto 5 de 201639, y a la alta cuantía de las pretensiones económicas de la demanda que 37 Sobre las labores de vigilancia del proceso como criterio suficiente para fijar agencias en derecho se pueden consultar, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 19 de febrero de 2021, exp. 64.401, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, 19 de marzo de 2021, exp. 68.836, C.P. María Adriana Marín; del 17 de junio de 2022, exp. 67.178, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; del 21 de noviembre de 2022, exp. 68.941, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y del 3 de febrero de 2023, exp. 69.319, auto de 9 de abril de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.150 y auto de 19 de marzo de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 65.193. 38 En valor total de las pretensiones elevadas -cuantificables- por la parte actora ascienden a la suma de $1.404’116.000. 39 “ARTÍCULO 5º.

Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:

1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. “(…) “En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido. (ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. “(…) Radicación: 25000-23-36-000-2019-00747-01 (68.477) Actor: Verónica Peña Ruiz Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otro Referencia: Reparación directa 17 fueron negadas, que ascendieron a la suma de $1.404’116.000 y, en aplicación del parágrafo 3° del artículo 3 del citado Acuerdo, que señala que “las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones”.

Finalmente, la liquidación de las costas la hará de manera concentrada el a quo, en los términos del artículo 366 ejusdem. IV. PARTE RESOLUTIVA 54. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 4 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

SEGUNDO: DECLARAR probada la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

TERCERO: CONDENAR EN COSTAS a la parte actora y fijar por concepto de agencias en derecho por la primera instancia, en la suma de cuarenta y dos millones ciento veintitrés mil cuatrocientos ochenta pesos (42’123.480) y, en la segunda instancia, por el valor equivalente a 1 SMLMV a la fecha de ejecutoria de esta providencia, sumas que se reconocerán en favor de la Nación – Ministerio de Transporte y la Unión Temporal S. C.T. MERL S.A.S. divididas en partes iguales.

Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

VF “En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” (se resalta).