Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Radicación: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Fabio Nelson Zuluaga Tobón Temas: Pensión de vejez de los empleados de las universidades oficiales.
Pago de las prestaciones a cargo de los entes universitarios. Presunción de buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Fabio Nelson Zuluaga Tobón contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones La Universidad de Antioquia presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 879 del 20 de diciembre de 2001, a través de la cual esa entidad educativa ordenó el pago «del valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia de la ley 100 de 1993, a partir del 12 de marzo de 2001, hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial»2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se condenara a Fabio Nelson Zuluaga Tobón a restituir los valores percibidos desde el 12 de marzo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 2018 y los que se generen hasta que la decisión que ponga fin al proceso quede en firme. 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - El demandado se vinculó como empleado público a la Universidad de Antioquia el 1° de febrero de 1971, hasta cuando se retiró del servicio el 12 de marzo de 2001. - La Universidad de Antioquia estuvo facultada para reconocer las pensiones de su personal docente y administrativo con base en todo lo devengado, en virtud de las leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1996 y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969.
Lo anterior sucedió hasta el 30 de junio de 1995, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, cuando tuvo que afiliar a todos sus empleados al extinto ISS3 y efectuar los aportes correspondientes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte. - Con fundamento en el Decreto 2337 de 1996 la entidad educativa perdió competencia para continuar realizando el pago de pensiones. - Mediante la Resolución 00104 del 17 de enero de 2012 el ISS reconoció y ordenó el pago por concepto de pensión de vejez a favor de Fabio Nelson Zuluaga Tobón por $ 2’857.761 efectiva a partir del 21 de junio de 2001, con exclusión de las primas de navidad, de servicios y de vacaciones. - Con el objetivo de participar en la financiación de la pensión reconocida a Fabio Nelson Zuluaga Tobón la Universidad autorizó el pago del bono pensional por $ 229.953.000 a través de la Resolución 155 del 9 de abril de 2001. - Como consecuencia del desconocimiento de Colpensiones de la obligación de incluir las primas en el IBL del pensionado, esa entidad educativa dispuso, a través de la Resolución 12094 que posteriormente fue reglamentada por la 16628 de 1999: «subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de 2 Índice 2, 5_ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2 del aplicativo SAMAI. 3 En la actualidad la Administradora de Pensiones, en adelante COLPENSIONES. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial asuma la misma». - Con fundamento en las anteriores resoluciones fue expedida la 879 del 20 de diciembre de 2001 en la cual se ordenó el pago del valor que resultara de la aplicación del IBL previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a favor del pensionado a partir del 12 de marzo de 2001 al 30 de noviembre de 2001.
El pago de la subrogación se incrementaría anualmente según lo establecido en la citada ley y hasta que el Instituto reconociera el pago por ese concepto. - A través de comunicación del 21 de agosto de 2001, la Universidad de Antioquia solicitó al ente previsional el reconocimiento de las pensiones de vejez del personal beneficiario del régimen de transición y que le faltare menos de 10 años para para adquirir la pensión de vejez.
Esta petición fue negada mediante oficio del 25 de febrero de 2002, con fundamento en que la inclusión de los factores salariales en el IBL no dependía de Colpensiones ni del empleador, sino de lo previsto en la Ley. - La entidad educativa demandó a la administradora de pensiones con el fin de que le fuera ordenada la inclusión de las primas de vacaciones, servicios y navidad en el IBL de cada uno de los 120 pensionados, relacionados en la demanda, y el reembolso de $ 845.809.906 a favor de la Universidad pagados a los pensionados por ese concepto; sin embargo, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Medellín declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la demandada, por cuanto la Universidad no resultaba titular de derecho alguno respecto de la liquidación de la pensión de los que fueron sus empleados.
La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Medellín. - Posteriormente, la Universidad interpuso varias demandas contra los diferentes actos administrativos que reconocieron el pago temporal en virtud de la Resolución Rectoral 12094 de 1999 que derivaron en la siguiente posición pacífica y uniforme por parte del Consejo de Estado4: 4 Sentencias del 21 de abril de 2017 radicado 05001233300020140019401, del 27 de abril de 2017, radicados 05001233300020150011001 y 05001233300020140157301 y del 31 de enero de 2018, radicado 05001233300020140005802. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia «De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del Decreto 1068 de 1995, es claro que los servidores públicos y por supuesto, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas contempladas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores públicos.
Siendo así las cosas, se tiene que para el caso del accionado, no era la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación de su derecho pensional y específicamente, lo relacionado al mayor valor en su ingreso base de liquidación, por cuando que, era la obligación del ISS como entidad previsional o administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada asumir dicho reconocimiento […] Así las cosas, conforme al análisis que hasta aquí ha hecho la Sala, se concluye al igual que el a quo, que es ilegal la decisión contenida dentro del acto enjuiciado». 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 48 de la Constitución Política de Colombia, adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2005; 10 de la Ley 4ª de 1992; 18, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1158 de 1994; 4 del Decreto 2337 de 1996; y 5 del Decreto 1068 de 1995. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos5: - La Resolución Rectoral 12094 del 4 mayo de 1999, mediante la cual fue reglamentada la 16628 del 25 de junio de ese año, sirvió como fundamento de la 879 del 20 de diciembre de 2001 a través de la cual la Universidad de Antioquia ordenó el pago de los factores excluidos por la administradora de pensiones; sin embargo, la ilegalidad de esa última decisión surgió con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, por cuanto estableció que para la liquidación de las pensiones solo se tendrían en cuenta los valores devengados respecto de los cuales se hayan efectuado cotizaciones; determinó que el ingreso base de liquidación sería fijado por el gobierno nacional y que los factores salariales corresponderían a los taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. - En cuanto al reconocimiento por parte de la Universidad de los factores desconocidos por Colpensiones, la Corte Constitucional de manera reiterada ha manifestado que las liquidaciones de los pensionados que resulten beneficiarios del régimen de transición incluirán exclusivamente los valores respecto de los cuales se hayan efectuado cotizaciones y que ese régimen conservó la edad, el tiempo y el monto, pero no el IBL del anterior. 5 5_ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2.
Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia - Con la creación del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos a nivel departamental, municipal y distrital, todos los empleadores perdieron la competencia para responder directamente por el pago de las pensiones o prestaciones económicas de los trabajadores, entre ellos la Universidad de Antioquia. - En virtud de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 las entidades de carácter oficial y las instituciones de educación superior en igual condición y de naturaleza territorial deben constituir un fondo para el pago del pasivo pensional a favor de los empleados públicos, trabajadores públicos y docentes. - El Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 dispuso que la Universidad de Antioquia estaba en la obligación de responder por el reconocimiento de la pensión de los trabajadores que al 31 de diciembre de 1996 hubieran cumplido la edad y el tiempo de servicios o que ya estuvieran retirados por haber cumplido el tiempo necesario y solo esperaran contar con la edad.
El personal activo de la institución debió afiliarse desde el 1º de julio de 1995, como en efecto le sucedió al demandado, al no contar con los requisitos previstos por el mencionado decreto, pues nació el 7 de febrero de 1946. 1.2. Contestación de la demanda - Fabio Nelson Zuluaga Tobón se opuso a la prosperidad de las pretensiones6, por considerar que la subrogación de la Universidad de Antioquia en el pago de los factores salariales que la administradora desconoció no implica la adjudicación de la competencia para asumir el reconocimiento y desembolso de las pensiones; sin embargo, sí hace parte de sus funciones como empleadora garantizar la realización del pago de las mesadas y subsanar las irregularidades que se presenten al respecto, lo cual incluye acudir a los jueces de la República para salvaguardar el derecho de sus extrabajadores. - La Resolución 879 del 20 de diciembre de 2001 acusada de nulidad no está incursa en causal alguna de las previstas en el artículo 137 del CPACA, lo cual tampoco fue argumentado por la entidad demandante, de manera que resulta improcedente esa pretensión. Además, su motivación corresponde a lo previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que indica que la pensión se liquidará con base en el promedio que resulte de aplicar el IBL de esa ley y el de lo devengado durante el tiempo que le faltare para consolidar su derecho.
Lo anterior, respecto de los beneficiarios del régimen de transición que estén a menos de 10 años para 6 5_ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia alcanzar el estatus pensional. - La declaratoria de nulidad de la Resolución 879 de 2001, por oponerse a las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2005, implicaría la aplicación retroactiva de este y la vulneración de un derecho adquirido del pensionado y establecido en el régimen de transición del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Como excepciones propuso: i) conformación del litisconsorcio; ii) derecho adquirido; iii) legalidad del acto impugnado; iv) falta de causa para pedir; v) falta de tipificación de las causales de nulidad; vi) inexistencia de la causa invocada; vii) falta de interés; viii) buena fe del demandado; ix) mala fe del demandante; x) violación del principio de progresividad en materia laboral; xi) violación al derecho fundamental a la seguridad social y xii) prescripción. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad en sentencia proferida el 20 de octubre de 20207 declaró la nulidad de la Resolución 879 del 20 de diciembre de 2001 proferida por el vicerrector administrativo de la Universidad de Antioquia y a título de restablecimiento del derecho le ordenó abstenerse definitivamente del pago mensual del monto derivado de la subrogación de la parte de la mesada que asumió desde el 12 de marzo de 2001 a favor de Fabio Nelson Zuluaga Tobón. Además, declaró probada la excepción de buena fe del demandado y negó la petición de devolución de las sumas percibidas en virtud del acto anulado.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - Fabio Nelson Zuluaga Tobón nació el 7 de febrero de 1946 y trabajó en dos instituciones de educación superior, en los siguientes periodos: i) en la Universidad de Antioquia desde el 1º de febrero de 1971 hasta el 26 de febrero de 1979 y desde el 6 de abril de 1981 hasta el 12 de marzo de 2011 y ii) en el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid entre el 27 de marzo de 1987 y el 3 de febrero de 1992. - El 30 de junio de 1995 fue afiliado al Sistema General de Pensiones, de modo que a partir del 1º de julio de ese año la entidad educativa perdió competencia para adoptar decisión alguna relacionada con el reconocimiento de la pensión de vejez. 7 5_ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2.
Índice 2 Expediente digital, Samai. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia - Una vez proferida la resolución mediante la cual la administradora de pensiones reconoció la pensión de vejez del demandado, esta era la competente de manera exclusiva para determinar la procedencia de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones en el ingreso base de liquidación, a menos que se encontrara inmerso en alguno de los supuestos previstos en el artículo 4 del Decreto 2337 de 1996.
Lo cual no ocurrió, por cuanto no alcanzó a reunir los requisitos para el reconocimiento de la pensión de vejez entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995, toda vez que para ese 23 de diciembre solo contaba con 47 años de edad, a pesar de tener más de 20 años de servicios y se afilió a Colpensiones hasta el 30 de junio de 1995. - No obstante, no ordenó la devolución de las sumas percibidas por Fabio Nelson Zuluaga Tobón por concepto de la inclusión en el IBL de las primas de servicios, de vacaciones y de navidad, comoquiera que no fue probada la conducta fraudulenta o engañosa por parte del pensionado y el pago correspondió a una actuación voluntaria de la entidad demandante.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandada, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP. 1.4. Los recursos de apelación 1.4.1. Fabio Nelson Zuluaga Tobón interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente8: - La Universidad de Antioquia asumió el pago de los factores excluidos del IBL de manera temporal y con el fin de garantizar los derechos fundamentales de sus trabajadores, por cuanto Colpensiones como entidad competente para ese reconocimiento, optó por negarlo.
Es así que la entidad académica se subrogó en el desembolso de una obligación de un tercero sin desbordar sus facultades. - La demandante y Colpensiones reconocieron que el pensionado resultaba beneficiario del régimen de transición, que constituye un derecho cierto, adquirido, irrenunciable e imprescriptible, de suerte que al faltarle menos de 10 años para alcanzar el estatus cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, el IBL para calcular su pensión es el promedio de lo devengado en el tiempo que le faltaba y con la inclusión de todos los factores salariales previstos en la Ley 33 de 1985 (12 mesadas y las primas de servicios, mitad de año y vacaciones). 8 5_ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2.
Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia - Las actuaciones de la Universidad se encuentran debidamente soportadas en la normativa constitucional; sin embargo, la administradora persiste en desconocer los derechos adquiridos del demandando, al negar el pago de las primas que corresponden a factores salariales sobre los cuales cotizó el pensionado, de manera que en esta oportunidad la solicitud consiste en ordenar a Colpensiones reliquidar la prestación reconocida. - En caso de confirmarse la decisión de primera instancia la condena en costas debe endilgarse a la demandante en virtud del numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso que determina que, si prosperan parcialmente las pretensiones de la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o hacerlo de forma parcial. 1.4.2.
La Universidad de Antioquia presentó apelación adhesiva9 y manifestó que el acto administrativo demandado fue proferido sin la competencia para asumir el pago de los reconocimientos de tipo pensional, motivo por el cual el tribunal declaró la nulidad de este; sin embargo negó la restitución de las mesadas consignadas por ese concepto, sin tener en cuenta que el pensionado percibió ese valor durante 15 años a sabiendas de que tenía carácter temporal y que no era beneficiario de esos factores, además sin el mayor interés por adelantar acciones administrativas y judiciales con el fin de que la administradora asumiera esa carga.
Por lo tanto, solicitó revocar la decisión en cuanto a la negativa respecto de la restitución de las sumas pagadas a favor del demandado. 1.5. Pronunciamientos de segunda instancia 1.5.1. La Universidad de Antioquia reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación e insistió en que actuó sin competencia, con la convicción de que la administradora estaría en la obligación de responder por esos montos reconocidos al demandando.
Además, indicó que la medida cautelar10 no ha surtido efecto y el pago continúa realizándose11. 1.5.2. Fabio Nelson Zuluaga Tobón ratificó lo manifestado en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación y solicitó aplicar la sentencia de unificación 9 24_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.PDF) NroActua 8.
Índice 8 de SAMAI. 10 La Sala considera pertinente precisar que con la presentación de la demanda fue solicitada la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución 879 del 20 de diciembre de 2001 proferida por la Universidad de Antioquia, la cual fue decretada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 11 de septiembre de 2019 y confirmada mediante auto del 5 de junio de 2020 expedido por este despacho. 11 35_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 24.
Índice 24 de SAMAI. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia del 28 de agosto de 2018, con el fin de que la prestación se reliquide con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus12. 1.6.
El Ministerio Público El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado solicitó confirmar parcialmente la sentencia proferida el 20 de octubre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, por cuanto la competencia para determinar los factores salariales incluidos en el IBL estaba en cabeza de Colpensiones, en virtud del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consonancia con el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
Sin embargo, resulta improcedente la imposición de costas, al no encontrarse acreditadas13. 2. Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos Se circunscriben a resolver lo siguiente: ¿la Universidad de Antioquia se encontraba facultada para subrogarse en el pago por concepto de los factores salariales excluidos del IBL calculado en la resolución de reconocimiento pensional expedida por Colpensiones a favor de Fabio Nelson Zuluaga Tobón? y, en el evento de carecer de competencia, ¿habría lugar a la devolución de las sumas reconocidas al demandado? 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993 El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, en la última entidad pública empleadora. 12 34_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 23.
Índice 23 de SAMAI. 13MemorialWebFLF_36CONCEPTO_CONCEPTOFIRMADO2792021INTERNO17882021PENSION ALUNIVERSIDADDEANTIOQUIAVSFABIONELSONZULUAGA(.pdf) NroActua 26. Índice 26 de SAMAI. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia Más adelante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos.
Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 dispuso incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República».
Posteriormente, el Decreto 692 de 1994 precisó que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones del Sistema General de Pensiones sería la administradora; y el Decreto 1068 de 1995 estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995.
En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto y en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, le corresponde a la administradora de pensiones recibir las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente, y proceder a su reconocimiento o reliquidación, según sea el caso. 2.4.
Caso concreto 2.4.1. Hechos probados En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Fabio Nelson Zuluaga Tobón nació el 25 de febrero de 194614. 14 Según registro civil de nacimiento obrante en ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia - Mediante la Resolución Rectoral 2094 del 14 de mayo de 1999 la Universidad de Antioquia se subrogó «en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma»15. - A través de la Resolución Rectoral 16628 del 25 de junio de 1999 reglamentó la anterior decisión respecto de los destinatarios, el monto, los requisitos, la duración, el pago y la retroactividad16. - El 17 de agosto de 2000 la asesora de pensiones de la Universidad de Antioquia certificó que desde el 1º de enero de 1991 hasta el 2 de febrero de 1992 «no figuran conceptos sobre devengados y deducciones realizadas [a Fabio Nelson Zuluaga Tobón] Que revisado su Expediente Laboral se encontró que mediante Resolución Rectoral 1286 del 14 de febrero de 1991 se le concedió Comisón No remunerada desde el 27 de marzo de 1991 hasta el 2 de febrero de 1992, para desempeñar el cargo de Vicerrector Académico del Politécnico Colombiano»17. - La Universidad de Antioquia aceptó, a través de la Resolución Rectoral 14251 del 30 de enero de 2001, la renuncia presentada por Fabio Nelson Zuluaga Tobón al cargo de profesor de tiempo completo adscrito al departamento de microbiología y parasitología de la facultad de medicina, a partir del 12 de marzo de 200118. - A través de la Resolución 414 del 13 de julio de 2001 la Universidad de Antioquia reconoció $ 783.125 por concepto de reajuste a las prestaciones sociales19.
Esta decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual se resolvió en la 727 del 4 de octubre de ese año, en el sentido de reconocer $ 136.125 por salario y sobresueldo20. - Mediante resolución 879 del 20 de diciembre de 2001, la Universidad de Antioquia ordenó el pago del monto que resultaba de la aplicación del IBL en virtud de los dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no 5_ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2.
Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 16 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 17 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 18 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 19 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 20 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2.
Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia reconocido por el ISS, a favor del demandado, a partir del 12 de marzo de 2001, valor que se incrementaría hasta que la entidad pensional lo reconociera21. - El ISS expidió la Resolución 00104 del 17 de enero de 2002 por la cual concedió la pensión de vejez a Fabio Nelson Zuluaga Tobón por valor de $ 2.857.761 efectiva a partir del 21 de junio de 2001 y un retroactivo de $ 18.701.188, con fundamento en las 1.408 semanas cotizadas, con el 75% del IBL22. - La Universidad de Antioquia emitió el 7 de octubre de 2012 la Resolución 35823, por la cual derogó la 12094 de 1999 debido al reiterado y pacífico precedente jurisprudencial en virtud del cual se declaró la inexistencia de la obligación del ISS de liquidar la pensión de vejez con inclusión de todo lo devengado, como las primas de servicios, navidad y vacaciones de los trabajadores pertenecientes al régimen de transición que les faltaba menos de 10 años para pensionarse23. - La Universidad de Antioquia certificó que el demandado recibió por concepto de subrogación entre el 12 de marzo de 2001 y el 31 de agosto de 2019 $ 304.784.043,7624. 2.4.2.
Análisis sustancial De acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, la Sala encuentra que mediante la Resolución 00104 del 17 de enero de 2002 Colpensiones le concedió una pensión de vejez a Fabio Nelson Zuluaga Tobón, a partir del 21 de junio de 2001; sin embargo, la Universidad de Antioquia al considerar que no se aplicó al ingreso base de liquidación lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se subrogó en parte la obligación que, a su juicio, desconoció la entidad pensional y ordenó pagarle la diferencia al demandado, a través de la Resolución 879 de 20 de diciembre de 2001, con fundamento en unos factores que, consideró, debieron ser incluidos en ella.
Empero, tal y como se ha señalado a lo largo de esta decisión, el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995 estableció que los servidores públicos, entre ellos, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, de modo que, a partir de ese momento, la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás 21 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2.
Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 22 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 23 ED_01DEMANDADIG(.ZIP) NroActua 2. Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 24 9_ED_05CERTIFICAD(.PDF) NroActua 2, Índice 2 Expediente digital, SAMAI. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia prestaciones económicas dispuestas en la Ley 100 de 1993, era la administradora de pensiones25.
Así las cosas, la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse en cuanto al derecho pensional de Fabio Nelson Zuluaga Tobón y a los factores que hicieron parte de su ingreso base de liquidación, por cuanto ello le correspondía a Colpensiones, como entidad previsional o administradora de las cotizaciones, esto es, era la que debía asumir el pago de la totalidad de la prestación. En efecto, y en atención a esa competencia en el presente asunto se acreditó que Colpensiones expidió la Resolución 00104 del 17 de enero de 2002 por la cual reconoció la pensión de vejez del demandado.
Como consecuencia de lo expuesto no le asiste razón al demandado al argumentar que aunque la Universidad actuó sin competencia, el pago a su favor resultaba «válido» por tratarse de derechos adquiridos, pues lo cierto es que esto se predica de la posibilidad de acceder al beneficio pensional, el cual se encuentra garantizado con el reconocimiento que hizo Colpensiones a través de la Resolución 00104 del 17 de enero de 2002, y las particularidades en las que se otorgó tal prestación no eran del resorte de la institución educativa pues, se insiste, carecía de competencia para ello, de modo que al haberlo dispuesto una autoridad que no gozaba de la facultad para ello, esa y cualquier otra orden contenida allí no debió expedirse.
En este punto debe precisarse que lo que se discute en el presente asunto es la legalidad de la Resolución 879 del 20 de diciembre de 2001 expedida por la Universidad de Antioquia mediante la cual esta asumió el pago de los valores que a su juicio no había reconocido Colpensiones, por lo que esta Sala no podrá pronunciarse sobre la solicitud planteada por Fabio Nelson Zuluaga Tobón en el escrito de apelación, encaminada a que se liquidara la prestación otorgada por la administradora, con la inclusión de los factores salariales que a su juicio debieron hacer parte del ingreso base de liquidación, pues no son objeto de este debate.
Al respecto debe señalarse que cualquier solicitud en relación con la prestación reconocida previamente, debe presentarse ante la administradora de pensiones, como entidad competente para disponer sobre esa materia. 25 En este sentido se pronunció la Sección Segunda, en las sentencias del 21 de abril de 2017, radicado 05001233300020140019401 (0804-2016); del 27 de abril de 2017, radicado 05001233300020140157301(0802-2016) y 050012333000201500110 01 (2366-2016); y del 31 de enero de 2018, radicado 05001-23-33-000-2014-00058-02 (0341-17) y del 23 de octubre de 2020, radicado 05001-23-33-000-2014-00061-01(1088-17). 14 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia Así las cosas, la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad en cuanto a que el acto demandado fue proferido sin competencia por parte de la entidad administrativa que los expidió, de suerte que debe declararse su nulidad.
Ahora bien, la Sala pasa a definir la procedencia de la solicitud del restablecimiento del derecho en los términos propuestos en la apelación adhesiva presentada por la parte actora. Sobre el particular, es preciso señalar que la consecuencia de la nulidad del acto particular, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió. Empero, en los casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible.
Es así que el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA determinó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por su parte el artículo 83 de la Constitución Política indicó que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas»; de suerte que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, constituyéndose en fundamento de las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada, en el entendido de que el principio de la buena fe es un contrapeso de la posición de superioridad de la cual gozan las autoridades públicas, con ocasión de las prerrogativas propias de sus funciones.
Por ejemplo, en el caso de la presunción de legalidad de los actos administrativos que estas profieren, de ahí que el texto constitucional delimite el ámbito de aplicación de este principio y no incluya las relaciones jurídicas entre particulares. Así entonces este principio se equipara a una medida de protección de las personas frente a la autoridades que implica la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados ya que de esto le adjudicaría la carga de demostrar el buen proceder en su gestión26. 26 Sentencias C-255 de 2017, C-527 de 2013 y C-1194 de 2008. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia De acuerdo con lo anterior, tal y como lo ha señalado esta Corporación27, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, por lo que le corresponde a quien alega una conducta contraria, probar el actuar de mala fe.
En ese sentido, cuando se trata del error de la administración al conceder una pretensión, la entidad no puede alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe, le corresponde a esta demostrar fehacientemente una actitud del beneficiario por fuera de estos postulados. De lo expuesto se concluye que para ordenar el reembolso de los montos percibidos por Fabio Nelson Zuluaga Tobón a título de restablecimiento del derecho como consecuencia de las órdenes contenidas en el acto demandado, la Universidad de Antioquia debió acreditar la conducta fraudulenta o dolosa dirigida a defraudar a la administración, lo cual no ocurrió, por cuanto lo que se advierte es que el pago se realizó por disposición de la entidad educativa bajo la salvedad de ser temporal mientras Colpensiones reconocía los factores pretendidos, pero esta temporalidad que luego se prolongó en el tiempo no puede ser atribuida a un hecho reprochable del beneficiario sin prueba que así lo acredite.
Así las cosas, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del pensionado, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto demandado. Corolario de lo expuesto, se confirmará en este aspecto la sentencia apelada. Finalmente, en razón a que el demandado solicitó en el recurso de apelación revocar la sentencia de primera instancia, y que, en el caso de confirmarse la decisión, la parte demandante fuera condenada en costas, de suerte que en esta oportunidad será objeto de análisis.
Por tanto, se advierte que en la providencia apelada el a quo, de manera restrictiva y con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el 365 del CGP, condenó en costas a la parte demandada sin realizar un análisis de aspectos relevantes para su imposición, como la temeridad o la mala fe en que pudo incurrir la parte vencida, pese a que para ello, debió tener certeza de la conducta desplegada por aquella y comprobar si se causaron dichas costas, razón por la cual, al no predicarse el mal proceder del demandado se revocará la decisión del juez de primera instancia en lo que respecta a este punto. 27 Sentencia de 1.º de septiembre de 2014.
Expediente 3130-13. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.28 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que el acto administrativo mediante el cual se ordenó el pago de los factores salariales que no fueron liquidados en el IBL de la pensión reconocida por Colpensiones a Fabio Nelson Zuluaga Tobón es nulo por falta de competencia de la Universidad de Antioquia para efectuar dicho reconocimiento.
En ese orden, se confirmará en este aspecto 28 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia la sentencia del 20 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad declaró la nulidad.
Al no encontrarse probada la temeridad o la mala fe por parte del demandado se revocará la condena en costas dispuesta por el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal quinto de la sentencia proferida el 20 de octubre de 2020 por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que condenó en costas a la parte demandada, el cual quedará así: «Quinto. Sin condena en costas».
Segundo. Confirmar la sentencia del 20 de octubre de 2020, proferida por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso promovido por la Universidad de Antioquia contra Fabio Nelson Zuluaga Tobón, por las razones expuestas en la presente providencia. Tercero. Sin condena en costas. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en 18 Radicado: 05001-23-33-000-2019-00452-02 (1788-2021) Demandante: Universidad de Antioquia la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.