CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Actora: MARGARITA CORREA DE BALLESTEROS TESIS: SE CONFIRMA SENTENCIA RECURRIDA.

NO FUE DESVIRTUADA LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS MEDIANTE LOS CUALES SE EXPROPIARON LOS PREDIOS DE LA ACTORA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 7 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander1, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La señora Margarita Corrrea de Ballesteros, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo CPACA2, contra la Nación - Fondo de Adaptación, con la finalidad de discutir la legalidad de los siguientes actos administrativos: ➢ Resolución 172 de 11 de marzo de 2014, «Por la cual se ordena la expropiación parcial por vía administrativa del predio denominado la Zarza, requerido para la ejecución de las obras de “Reasentamiento del casco urbano del Municipio de Gramalote en la Vereda Miraflores”», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación. ➢ Resolución 173 de 11 de marzo de 2014, «Por la cual se ordena la expropiación parcial por vía administrativa del predio denominado Palo Caído, requerido para la ejecución de las obras del “Reasentamiento del casco urbano del Municipio de Gramalote en la Vereda Miraflores”», expedido por la Gerencia del Fondo de Adaptación. ➢ Resolución 374 de 8 de mayo de 2014, «Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto en contra de las Resoluciones No.172 y No.173 del 11 de marzo de 2014, mediante las cuales se ordenó la expropiación por vía administrativa de los predios la Zarza y Palo Caído, 2 En adelante CPACA. 3 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivamente, para el Reasentamiento del casco urbano del Municipio de Gramalote en la Vereda Miraflores», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación. ➢ Resolución 399 de 15 de mayo de 2014, «Por la cual se reconoce y ordena el pago de compensaciones económicas y sociales de acuerdo con la Resolución No. 044 de 2013, mediante la cual el Fondo de Adaptación adoptó el Plan de Reasentamiento de la población de la Vereda de Miraflores, sitio en el cual se reasentará el nuevo casco urbano del Municipio de Gramalote», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación. ➢ Resolución 676 de 15 de agosto de 2014, «Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No.399 del 15 de mayo de 2014, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de compensaciones económicas y sociales al titular del derecho de dominio de los predios la Zarza y Palo Caído”», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación. Además de la nulidad de los actos administrativos referidos, como restablecimiento del derecho, la actora elevó las siguientes pretensiones: 4 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…]

NOVENO. Que en virtud de las declaraciones de nulidad decretadas, y a título de restablecimiento del derecho, SE ORDENE al FONDO ADAPTACION como responsable de la solicitud de actualización de área y linderos de estos predios y como expropiante o a quienes resultaren responsables de estos reconocimientos: 1- Paguen las indemnizaciones y compensaciones a que se tiene derecho debidamente actualizadas. 2- Se reconozcan los perjuicios por daño emergente y lucro cesante por el despojo de los bienes confiscados dado que no se ha recibido indemnización de ninguna clase 3- — Que solicite al IGAC, nueva diligencia de revisión, actualización y verificación de área a nivel de campo respecto de la LOCALIZACIÓN, UBICACIÓN, VERIFICACION DE AREA Y DETERMINACION DE COLINDANCIAS sobre los predios de PALOCAIDO, LA ZARZA, LA ZARZA HOY SAN LUIS Y MONTERREDONDO.

Conforme los títulos de propiedad que acreditan su tradición, que resultaron alterados en las diligencias de actualización y verificación de área realizadas en junio del 2.013 a solicitud del FONDO DE ADAPTACION. 4- Que se practiquen los avalúos Comerciales y de mejoras y se tasen los perjuicios materiales y morales sufridos por estas expropiaciones para determinar el valor real de las compensaciones e indemnizaciones a pagar sobre estos predios. conforme los resultados obtenidos en estas diligencias de verificación, revisión y verificación de área a nivel de campo que el Fondo Adaptación pida al IGAC de los predios PALOCAIDO, LA ZARZA, LA ZARZA HOY SAN LUIS. 5- Que a estos avalúos se les surta el traslado correspondiente a los afectados para que sean controvertidos conforme lo ordena la sentencia de Constitucionalidad C- 227 del 2.011. 6- Que sobre los valores que resulten determinados para las compensaciones e indemnizaciones por estas expropiaciones con estos avalúos, estos valores sean reconocidas conforme los plazos, intereses y actualizaciones establecidas por los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo. 7- Que se emita nueva resolución con las rectificaciones y correcciones resultantes […]».

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la actora señaló los siguientes: 5 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que mediante el Decreto 4580 de 7 de diciembre de 20103, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en razón a la ola invernal “fenómeno de la niña”, la cual afectó gran parte de la población nacional, entre ella, el Departamento de Norte de Santander.

Precisó que con ocasión de lo anterior el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4628 de 13 de diciembre de 20104, para regular el trámite de expropiación administrativa por urgencia en ese contexto, con el ánimo de conjurar y restablecer situaciones de desastre; y que, además, fue creado el Fondo de Adaptación con el objeto de recuperar y reconstruir las zonas afectadas por dicho fenómeno. Aseveró que el 17 de diciembre de 2010 se produjo la remoción de la masa de la cabecera del municipio de Gramalote, lo que obligó a la evacuación de su población. Agregó que una vez adelantados los estudios geotécnicos contratados por el Fondo de Adaptación, se determinó que el área más apta y segura para desarrollar el reasentamiento del ente territorial eran los predios ubicados en la Vereda de Miraflores, 3 “Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.” 4 “Por el cual se dictan normas sobre expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”. 6 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro de los cuales se incluyeron los predios La Zarza, hoy San Luis, Palo Caído y Monte Redondo.

Precisó que era propietaria de los siguientes predios: • La Zarza, con matrícula inmobiliaria No. 260-125197 / Código Catastral 54-313-00-01-0004-0047-000. • Palo Caído, con matrícula inmobiliaria No. 260-125199 / Código Catastral Vigente 54-313-00-01-0004-0174-000. Comentó que a través de las resoluciones 54-313-012-2013 y 54- 313-0006-2013 de 8 de julio de 2013, previas diligencias, el Instituto Agustín Codazzi – IGAG5 modificó las áreas de los inmuebles aludidos registrados en catastro, reduciéndolas frente a lo consignado en las escrituras públicas.

Anotó que mediante las resoluciones 039 y 043 de 10 de septiembre de 2013, el Fondo de Adaptación decidió adquirir los predios Palo Caído en su totalidad (2 hectáreas 3.843 m²), y La Zarza de forma parcial (2 hectáreas 8.07 m2), decisiones contra las que interpuso recurso de reposición, por cuanto las áreas ocupadas no coincidían con las áreas registradas en las escrituras públicas y los valores resultaban ostensiblemente inferiores al valor comercial 5 En adelante el IGAG. 7 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co real de estos.

Agregó que, además, el Fondo de Adaptación decidió adelantar proceso de adquisición de los predios bajo los lineamientos de los artículos 74 y 75 de Ley 1523 de 24 de 20126, dejando de lado la aplicación de las reglas específicas del Decreto 4628 de 2010. Señaló que, previamente, el Fondo de Adaptación había solicitado al IGAC la elaboración de los avalúos de los predios, los cuales se practicaron el 25 de febrero de 2013, no obstante, no se le corrió traslado de ellos, de manera que no pudo ejercer contradicción ni formular observaciones sobre la metodología empleada o el valor resultante.

Agregó que conforme con el Oficio 6016 de 14 de marzo de 2014, emitido por el IGAG, en su sentir, dichos avalúos solo reflejaron el valor catastral no el comercial que debía haber soportado la oferta. Afirmó que una vez se le hizo la oferta de adquisición, condicionó su aceptación, entre otros aspectos, a que se aclarara la situación física y jurídica de los predios y se practicara un nuevo avalúo que reflejara el valor comercial y los perjuicios materiales, 6 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 8 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planteamientos que fueron desestimados.

Afirmó que mediante las resoluciones 172 y 173 de 11 de marzo de 2014, el Fondo de Adaptación ordenó la expropiación de los bienes en los términos de la Ley 1523. Señaló que a través de la Resolución 399 de 15 de mayo de 2014, la entidad reconoció y ordenó el pago de determinadas compensaciones económicas y sociales, principalmente por pérdida de ingresos derivados de cultivos permanentes y por especies maderables inventariadas, decisión que fue confirmada por la Resolución 676 de 15 de agosto de 2014 al resolver el recurso de reposición, sin que se tuvieran en cuenta diversas mejoras y aprovechamientos, como especies arbóreas específicas, ganado, nacimientos de agua, obras en piedra, vías de acceso e instalaciones eléctricas.

Añadió que otro de sus predios denominado San Luis resultó expropiado de forma tácita, porque con la redefinición de áreas de Palo Caído y la Zarza aquel quedó subsumido en estos, en un procedimiento que, a su juicio, fue irregular. Adujo que contrató un avalúo privado a los predios el 3 de mayo de 2014, en el que se estimó como valor promedio $56.000.000 por 9 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hectárea, es decir, $56.000 por metro cuadrado, en contraste con el valor asignado por el Fondo de Adaptación que tasó $5.250 por metro cuadrado, arrojando una diferencia del 1.066.66%.

I.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 19 y 29 de la Constitución Política; 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano; 41 del CPACA; 83 (numeral 3) de la Ley 1450 de 16 de junio de 20117; la Ley 1523 y el Decreto Legislativo 4628 de 2010.

Manifestó que conforme con los artículos 19 y 29 de la Constitución Política la actuación acusada es nula, comoquiera que desconoció las normas en que debida fundarse al restringir su derecho de defensa, así como la participación durante la etapa de negociación directa y traslado de los avalúos. Explicó que no tuvo la oportunidad de solicitar la revisión de los avalúos, objetarlos o pedir su corrección, dado que se mantuvieron ocultos sin que se le surtiera el correspondiente traslado.

Señaló que el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del 7 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 10 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hombre y del Ciudadano protege el derecho a la propiedad privada, por lo que nadie puede ser privado de ella sino por necesidad pública debidamente justificada y previa indemnización. Explicó que cuando el Estado constriñe al particular a transferir parte de su patrimonio por motivos de utilidad pública o interés social, existe derecho a una indemnización previa que comprenda tanto el valor del bien expropiado como los demás perjuicios causados.

Precisó que, pese a que desde marzo de 2014 se decretó la expropiación respecto de sus predios, no había recibido pago alguno por indemnizaciones o compensaciones. Indicó que de acuerdo con la sentencia C 227 de 2011, proferida por la Corte Constitucional, aun si la voluntad del vendedor está limitada, el particular debe contar con el mínimo derecho a discutir el precio y la forma de pago, por lo que debe permitirse que este revise el precio a su solicitud, dentro de un término razonable no inferior a cinco días hábiles posteriores a la notificación. Agregó que aunque presentó solicitudes de revisión dentro del término, la administración las trató como rechazo de la oferta, limitando la negociación. 11 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que conforme con el artículo 41 del CPACA, antes de expedir el acto administrativo, la entidad debe corregir las irregularidades presentadas en la actuación para ajustarla a derecho.

Indicó que el Fondo de Adaptación desconoció esa obligación porque se negó sistemáticamente a tramitar o solicitar la corrección y aclaración de linderos y de errores del proceso, bajo el argumento de que tales gestiones eran de competencia del IGAC, postura que implicó una pretermisión del deber de corrección y, por ende, mantuvo irregularidades que impactaron directamente la legalidad de los actos posteriores.

Argumentó que de acuerdo con el artículo 83, numeral 3, de la Ley 1450, una vez realizado el avalúo comercial debe notificarse al propietario y a los interesados acreditados, quienes pueden interponer los recursos correspondientes. Insistió en que la entidad demandada ocultó los avalúos o no surtió su traslado y notificación, lo que le impidió ejercer la contradicción frente a estos, lo que repercute en la validez de los actos que fijaron precios, decretaron la expropiación y determinaron compensaciones.

Manifestó que el Fondo de Adaptación aplicó indebidamente la Ley 12 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1523, que contiene el régimen ordinario de gestión del riesgo y expropiación administrativa, porque esta no podía extenderse a sucesos ocurridos con anterioridad a su vigencia. Agregó que debía darse aplicación a el Decreto Legislativo 4628 de 2010, como norma especial destinada a regular el caso.

Anotó que el predio “San Luis” no fue objeto de expropiación; sin embargo, la entidad demandada en el trámite administrativo cambió su ubicación, al punto de situarlo dentro de las coordenadas de uno de los predios expropiados. I.4.- Contestación de la demanda El Fondo de Adaptación afirmó, en términos generales, que los hechos y la argumentación de la actora reposan, en buena medida, en apreciaciones subjetivas y que, en todo caso, los actos cuestionados se expidieron bajo la normativa vigente y aplicable al proceso de adquisición predial para el reasentamiento del municipio de Gramalote.

Advirtió que no era aplicable el Decreto 4628 de 2010, sino la Ley 1523, porque en aquel la medida excepcional de negociación directa y expropiación solo podía utilizarse dentro de las fases de asistencia 13 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co humanitaria y rehabilitación, en situaciones de calamidad pública por ola invernal, pero no para la fase de reconstrucción. Añadió que, además, la aplicación del procedimiento excepcional quedaba condicionada a presupuestos de ordenamiento territorial, por lo que para el caso del nuevo casco urbano del municipio de Gramalote los predios se encontraban en suelo rural, aunque su destinación final era urbana, de modo que no se daban los supuestos para acudir al Decreto 4628 de 2010.

Indicó que la vereda Miraflores resultó el área más favorable conforme a variables técnicas para la reconstrucción del municipio; y que la identificación concreta de predios requeridos obedeció a estudios inmobiliarios posteriores. Sobre el perímetro o polígono del reasentamiento, aceptó parcialmente que predios como La Zarza, Palo Caído y Monte Redondo estuvieron incluidos dentro del perímetro identificado para la reconstrucción y reubicación, pero negó que el predio San Luis hubiese sido seleccionado como objeto del proceso de adquisición predial, aunque hubiese sido considerado en estudios preliminares.

Adujo que no hubo una aplicación retroactiva de la Ley 1523, porque dicha ley estaba vigente desde abril de 2012, mientras que el 14 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso de adquisición predial inició en el segundo semestre de 2013.

Aclaró que, en cuanto a la gestión predial y delimitación del polígono de adquisición, en el marco de la Resolución 044 de 2013, los propietarios fueron determinados por la firma Chahín Vargas & Asociados S.A.S. dentro del Contrato 025 de 2013, cuyo objeto fue adelantar la gestión necesaria para adquirir los predios, consecuencia de la cual se definió un área aproximada de cien hectáreas, correspondiente a adquisiciones totales o parciales de diez predios, dentro de los cuales estaban Palo Caído y La Zarza.

Afirmó que, frente a la controversia por cabidas, linderos y mutaciones de área, antes de iniciar la adquisición, se adelantaron levantamientos topográficos y se surtió el proceso de conservación catastral ante el IGAC, con el resultado de rectificaciones de área para La Zarza y Palo Caído, formalizadas mediante las resoluciones 54-313-0012 de 2013 y 54-313-0006 de 2013, las cuales fueron notificadas a la actora y objeto de recursos, los que se resolvieron de manera confirmatoria.

Sostuvo que se limitó a adelantar la negociación directa y la expropiación con base en las áreas determinadas por el IGAC, entidad competente para elaborar el catastro nacional y definir modificaciones respecto de áreas prediales, por lo que enfatizó que 15 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos de esa entidad gozan de presunción de legalidad mientras no sean anulados.

Anotó que no es cierto que los avalúos hubieran sido secretos, pues las ofertas de compra se hicieron con valores concordantes dados por el IGAC, documentos que le fueron entregados junto con el levantamiento topográfico de los predios La Zarza y Palo Caído. Expuso que en relación con la oferta de compra la actora manifestó aceptación condicionada el 24 de febrero de 2014, con solicitudes como concertar valor con avalúo privado, rectificar áreas y no asumir ciertos costos, pero al no ser posible concertar el valor basado en el avalúo del IGAC, entendido como precio máximo de adquisición, debía tenerse por rechazada la oferta.

Señaló que una vez agotada la negociación directa expidió las resoluciones 172 y 173 de 11 de marzo de 2014, por medio de las cuales ordenó la expropiación por vía administrativa del predio Palo Caído y de una parte del predio La Zarza, respectivamente, para la reconstrucción del nuevo casco urbano del municipio de Gramalote, de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1523.

Precisó que contra esas decisiones la actora interpuso recurso de reposición, siendo resuelto mediante la Resolución 374 de 8 de mayo 16 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2014, en la que se confirmaron los actos primigenios.

Aseguró que las sumas reconocidas a la actora fueron pagadas en 5 pagos, entre el 10 de diciembre de 2014 y el 27 de marzo de 2015, por lo que no es cierto que se le adeude dinero alguno. Formuló como excepciones de mérito las que denominó «Ausencia de ilegalidad del acto acusado» y «Cobro de lo no debido», comoquiera que en su sentir los actos acusados fueron expedidos de acuerdo con la normatividad aplicable y las sumas reconocidas a la actora fueron pagadas.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 7 de junio de 2018, denegó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, en relación con el desconocimiento del debido proceso alegado por la actora, advirtió que la entidad demandada adelantó la negociación con fundamento en el procedimiento de la Ley 1523, esto es, expidió actos previos de adquisición y formuló ofertas, frente a los cuales la demandante tuvo oportunidad de controvertir cada actuación, incluso, a través de recursos de reposición y objeciones, por lo que era evidente la participación de 17 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta en el trámite.

Indicó que la Ley 1523 prevé que el avalúo puede ser revisado a solicitud de la entidad pública interesada y, por ende, en su sentir, si el propietario no estaba de acuerdo debía encauzar su inconformidad ante el IGAC y no ante el Fondo de Adaptación; y que en el expediente obraba respuesta desfavorable de aquella entidad a una solicitud de revisión y corrección de áreas de la demandante.

Destacó que, en todo caso, aunque formalmente se pedía la nulidad de los actos de expropiación, el inconformismo de la actora se concentraba, en lo sustancial, en la tasación económica y en la extensión de los predios. Anotó que respecto de la presunta falta de pago de las sumas de dinero reconocidas por la expropiación, estaba acreditado que mediante depósitos judiciales en el Banco Agrario, a favor de la actora, se pagaron las compensaciones económicas reconocidas en el trámite administrativo.

Ahora, en relación con el artículo 83, numeral 3, de la Ley 1450, con base en el cual la actora alegó que debió correrse traslado del avalúo, advirtió que dicha disposición había sido derogada por el 18 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 73 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 20138, además de que aquella norma hacía referencia al procedimiento que debía seguirse para el desarrollo de los proyectos de infraestructura de transporte no de emergencia ambiental.

Agregó que, contrario al sentir de la actora, el Decreto 4628 de 2010 no era aplicable al caso porque este creó un mecanismo ágil en materia de negociación directa y expropiación para superar situaciones de calamidad pública por ola invernal, cuyo uso se limita a actuaciones vinculadas a las fases de asistencia humanitaria y rehabilitación, mientras que las actuaciones a largo plazo y la fase de reconstrucción se sujetan a los mecanismos ordinarios, en este caso al establecido en la Ley 1523.

Señaló que en el proceso fue practicado un dictamen pericial, frente al cual consideró que el perito no fundamentó de manera suficiente sus apreciaciones, pues se limitó a presentar conclusiones, sin incorporar soportes que permitieran evaluar objetividad y razonabilidad, amén de haber afirmado la utilización del método de comparación, sin aportar estudios de ofertas o transacciones comparables; y que tampoco identificó ni soportó técnicamente la consulta a otros avaluadores ni el origen de los valores por 8 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”. 19 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hectárea.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La actora recurrió la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual manifestó que el Tribunal convalidó el trámite de negociación directa y expropiación aplicado por el Fondo de Adaptación con base en la Ley 1523, mientras que, a su juicio, las expropiaciones de los predios La Zarza y Palo Caído debieron regirse por el Decreto 4628 de 2010, norma especial «[…] emitida para conjurar los efectos causados por el fenómeno natural de la ola invernal 2010-2011 ocasionada por el fenómeno de la niña […].» Agregó que, conforme con el artículo 7° el Decreto 4628 de 2010, esta norma empezó a regir desde su publicación, esto es, el 13 de diciembre de 2010; y que su vigencia se ha mantenido hasta la fecha, por cuanto no ha sido derogado expresa ni tácitamente por norma posterior; y que comoquiera que la destrucción del casco urbano de municipio de Gramalote ocurrió el 10 de diciembre de ese año, aquella norma era la aplicable y no la Ley 1523 por ser posterior.

Adujo que la Sentencia C 227 de 2011, al declarar la exequibilidad 20 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condicionada del Decreto 4628 de 2010, fijó un ordenamiento de interpretación constitucional, según el cual en la expropiación administrativa debe garantizarse el derecho de defensa, el debido proceso y una indemnización previa y justa que evite que la decisión administrativa sea confiscatoria.

Reprochó que el Tribunal, al abordar el asunto, se apartara de esa interpretación constitucional para estimar que no era aplicable al artículo 74 de la Ley 1523, en lo relativo a que el avalúo no podía ser objeto de publicación ni de objeción. Afirmó que, conforme con la referida sentencia, aun cuando la voluntad del vendedor esté limitada, el particular debe contar con el mínimo derecho de discutir el precio de compra y su forma de pago, pues de lo contrario se desconoce el principio de acuerdo de voluntades.

Arguyó que quedó demostrado que el IGAG asignó valores catastrales y no comerciales, estos últimos que debieron ser convenidos por acuerdo entre las partes, lo cual además se desprende del contenido del Oficio 6016 de 14 de marzo de 2014, emitido por aquella entidad. Afirmó que era reprochable que en la sentencia proferida en 21 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia hubiese sido desestimada la prueba pericial practicada en el proceso, en favor de los reparos extemporáneos formulados por la entidad demandada en los alegatos de conclusión sobre la idoneidad del perito, pese a que el dictamen no fue objetado en su oportunidad, ni solicitado su adición, ampliación o aclaración. Agregó que el ponente tampoco ordenó de oficio la aclaración o ampliación del dictamen, pues si encontró falencias ha debido ordenar, oportunamente, las medidas necesarias, incluso prorrogar la etapa probatoria y no solo desestimar sus conclusiones.

Precisó que, con base en la documentación aportada, las expropiaciones para el reasentamiento se adelantaron entre mediados de junio de 2013 y mediados de agosto de 2014, como actuaciones correspondientes a las fases de asistencia humanitaria y rehabilitación del casco urbano del municipio de Gramalote, por lo que la adquisición de los predios mediante expropiación constituía acciones inmediatas de la primera y segunda etapa del proceso de reconstrucción y asentamiento del nuevo casco urbano y, en consecuencia, era válido calificarlas como procesos de estructuración de larga duración. Finalmente, solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, 22 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar el restablecimiento de los derechos reclamados, por haber sido emitidos con violación del debido proceso y del derecho de defensa al no aplicarse las normas especiales vigentes.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1.- El Fondo de Adaptación puso de presente que reiteraba íntegramente los argumentos fácticos, jurídicos y probatorios expuestos en primera instancia, para pedir que se confirme la sentencia que denegó las pretensiones, comoquiera que en su sentir no se demostró que los actos demandados estuvieran viciados de nulidad.

Sostuvo que la Corte Constitucional, en sentencia C-251 de 2011, precisó que la respuesta estatal al fenómeno de la Niña 2010-2011 se estructuró en tres fases; y que existieron dos instancias para gestionarlas: una para atención y rehabilitación y la otra para recuperación, construcción y reconstrucción. Indicó que el programa “Colombia Humanitaria” se orientó a la asistencia y rehabilitación, mientras que a él se le asignó la competencia para la fase 3, de prevención y reconstrucción. 23 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que el proceso de adquisición predial requerido para el macroproyecto de reasentamiento del casco urbano del municipio de Gramalote fue adelantado con estricta sujeción a la Ley 1523, con lo que garantizó los derechos de la actora.

En relación con los avalúos y ofertas, adujo que el IGAC comunicó que realizaría los avalúos comerciales de los predios seleccionados, los cuales fueron acordes con la legislación vigente; y que el valor concluido constituyó el precio máximo de adquisición, conforme con la Ley 1523. Agregó que el dictamen pericial practicado en el proceso debía ser claro, preciso, exhaustivo y debidamente sustentado; no obstante, el del trámite de la referencia se limitó a presentar conclusiones sin fundamentación ni soportes, por lo que era carente para desvirtuar el avalúo del IGAG.

IV-2.- La actora sostuvo que el a quo erró al negar las pretensiones, dado que los actos demandados que materializaron la expropiación administrativa directa de los predios La Zarza y Palo Caído sí adolecen de vicios de nulidad. Afirmó que en todo trámite de expropiación administrativa debía garantizarse el derecho de defensa, el debido proceso y una 24 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indemnización previa y justa, de modo que la decisión administrativa no se tornara confiscatoria, garantías estas que fueron vulneradas en la expedición de los actos acusados.

Sostuvo que las decisiones administrativas no podían depender de la sola voluntad del funcionario ni ser discrecionales, sino sujetarse a las causas, condiciones y procedimientos previstos en la ley; y que el Fondo de Adaptación tramitó la expropiación con base en normas ordinarias, omitiendo aplicar las normas especiales del Decreto 4628 de 2010.

Insistió en que el Gobierno expidió el Decreto 4628 de 2010 como herramienta jurídica especial para tramitar expropiaciones directas, con el fin de conjurar los efectos de la ola invernal 2010–2011; y que dicho decreto se mantiene vigente al no haber sido derogado expresa ni tácitamente. Iteró que la Corte Constitucional, en la sentencia C-227 de 2011, declaró la exequibilidad condicionada del Decreto 4628 de 2010 y ordenó garantizar, en el trámite de expropiación administrativa, el debido proceso, el derecho de defensa y la indemnización previa y justa, además de contar con un mínimo derecho a discutir el precio y la forma de pago. 25 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que se pretermitió la notificación y traslado para que revisara actos previos como el avalúo, y que también se le impidió concertar y negociar la oferta de compra, además de que aun cuando solicitó revisar el avalúo y concertar un precio “razonable” dentro de los cinco días hábiles posteriores a la notificación de la oferta, esa solicitud fue considerada como rechazo, procediéndose a expropiar.

Reiteró que el Decreto 4628 de 2010 empezó a regir el 13 de diciembre de esa anualidad; y que comoquiera que la destrucción del casco urbano del municipio de Gramalote ocurrió ese mismo mes, el procedimiento debía regirse de manera exclusiva y excluyente por esa norma. Finalmente, cuestionó la valoración probatoria del Tribunal respecto del dictamen pericial, por cuanto la sentencia lo desestimó y cuestionó la idoneidad del perito pese a que no existía prueba de objeción o solicitud de aclaración, además de que el magistrado ponente debió ordenar, de oficio y oportunamente, la actuación para subsanar falencias.

IV.3.- El agente del Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso bajo estudio la actora cuestionó el trámite de adquisición 26 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y expropiación administrativa adelantado por el Fondo de Adaptación sobre áreas de sus predios denominados La Zarza y Palo Caído, actuaciones que dijo también afectaron otro llamado San Luis, como consecuencia del plan para el reasentamiento del nuevo casco urbano del municipio de Gramalote.

La actora solicitó la nulidad de las resoluciones que definieron la expropiación y compensaciones, alegando, en lo esencial: i) la aplicación indebida del régimen ordinario previsto en Ley 1523, en lugar del régimen especial contenido en el Decreto 4628 de 2010; ii) la vulneración del debido proceso por falta de correcciones previas de inconsistencias (áreas, linderos, ubicación) y por limitación real de la negociación directa;

(iii) cuestionamientos sobre avalúos; y (iv) las deficiencias en el reconocimiento de compensaciones. El Tribunal denegó las pretensiones al concluir que no se acreditó vulneración del debido proceso y que el Fondo de Adaptación aplicó correctamente el procedimiento de la Ley 1523. Además, el a quo consideró que los pagos y compensaciones se encontraban acreditados y restó mérito al dictamen pericial practicado en el proceso por falta de sustento suficiente. 27 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el recurso de apelación, la actora insistió en que el trámite debía regirse por el Decreto 4628 de 2010, reiteró sus planteamientos relativos a la posibilidad de discutir el precio de los inmuebles, iteró su derecho a conocer los avalúos antes de la oferta de compra y cuestionó la valoración hecha por el a quo al dictamen pericial practicado en el proceso.

La Sala advierte que la decisión en esta instancia estará limitada a los aspectos que fueron objeto de impugnación en el recurso de apelación presentado por la actora. Problema jurídico A partir de los cargos planteados en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia debe confirmarse o revocarse, en particular: i) si el trámite de adquisición y expropiación administrativa adelantado por el Fondo de Adaptación para el reasentamiento del nuevo casco urbano de Gramalote debía regirse por el Decreto Ley 4628 de 2010 —como régimen especial— o por la Ley 1523; ii) si dentro de ese trámite se debía garantizar a la demandante la posibilidad de discutir el precio y la forma de pago, así como la publicidad que — según sostiene— debía darse a los avalúos; y iii) si fue acertada la valoración probatoria que el a quo efectuó del dictamen pericial 28 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co rendido en el proceso, como elemento de juicio para controvertir el avalúo administrativo y el precio reconocido por los bienes y compensaciones.

Para resolver el problema jurídico aludido, la Sala enunciará los actos acusados y su contenido, para enseguida desarrollar el estudio de cada uno de los cargos planteados en la apelación. Actos acusados y su contenido El objeto del presente proceso recae sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos: ➢ Resolución 172 de 11 de marzo de 2014, «Por la cual se ordena la expropiación parcial por vía administrativa del predio denominado la Zarza, requerido para la ejecución de las obras de “Reasentamiento del casco urbano del Municipio de Gramalote en la Vereda Miraflores”», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación, en cuya parte resolutiva se dispuso: «[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR LA EXPROPIACIÓN de dos hectáreas (2 Ha) ochocientos siete metros cuadrados (807 m2) de tierra del predio denominado La Zarza, que corresponde a una parte del mismo, bien inmueble necesario para la ejecución de la reubicación de nuevo casco urbano del municipio de Gramalote en la vereda de Miraflores — Norte de Santander, y el cual se 29 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identifica a continuación:

1. ÍTEM DESCRIPCIÓN Nombre del Inmueble La Zarza Vereda Miraflores Municipio Gramalote Departamento Norte de Santander Folio de matrícula inmobiliaria 260-125197 Cédula catastral 54-313-00-01-0004-0047-000 Titular del derecho Margarita Correa VDA de Ballesteros Título de adquisición Escritura Pública No. 8 del 28 de enero de 1990 Notaría Única de Gramalote Area de lote según levantamiento topográfico 10 Has 2831 m2 Área del lote según título de adquisición 40 Has 9860 m2 Linderos Los descritos en Escritura […] Área de expropiación 2 Ha. 807 m2 Puntos de identificación del área a expropiar […] Área Remanente 8 Has 2024m2 […]

ARTÍCULO SEGUNDO: RECONOCER a título de indemnización económica, a favor de la señora Margarita Correa Vda. de Ballesteros, identificada con cédula de ciudadanía 27.718.111 de Gramalote, titular inscrito del derecho de propiedad y dominio del predio expropiado, la suma de DOCE MILLONES CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS MTC ($12.484.200)[…]”.

El acto administrativo en cita fue expedido por el Fondo de Adaptación y tuvo por objeto ordenar la expropiación parcial, por vía administrativa, del predio denominado “La Zarza”, en el marco del proyecto de reubicación del nuevo casco urbano del municipio de Gramalote en la vereda Miraflores. En sus consideraciones, la entidad indicó que la actuación se enmarcó en disposiciones como el artículo 58 de la Constitución Política y el artículo 73 de la Ley 1523, y dejó constancia de que la propietaria manifestó aceptación condicionada de la oferta, 30 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitando, entre otros aspectos, concertar el valor del terreno con base en un avalúo privado, rectificar áreas y que no se le cargaran costos notariales y de registro, por lo que al no ser posible concertar el valor se entendió rechazada la oferta y se tuvo por agotada la etapa de negociación directa.

La resolución ordena la expropiación de un área de dos hectáreas (2 Ha) ochocientos siete metros cuadrados (807 m²) del predio “La Zarza”; identifica el inmueble por ubicación, folio de matrícula inmobiliaria y cédula catastral y como su titular a la señora Margarita Correa Vda. de Ballesteros; incorpora la identificación del área a expropiar mediante coordenadas y consigna el área remanente.

En cuanto a la indemnización, reconoce a favor de la propietaria la suma de $12.484.200 y ordena su pago en dos cuotas de $6.242.100 cada una, disponiendo que se efectúe mediante consignación judicial en el Banco Agrario. ➢ Resolución 173 de 11 de marzo de 2014, «Por la cual se ordena la expropiación parcial por vía administrativa del predio denominado Palo Caido, requerido para la ejecución de las obras del “Reasentamiento del casco urbano del Municipio de Gramalote en la Vereda Miraflores”», expedido por la 31 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gerencia del Fondo de Adaptación, cuya parte resolutiva dispuso: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR LA EXPROPIACIÓN del predio denominado Palo Caído, bien inmueble necesario para la ejecución de la reubicación de nuevo casco urbano del municipio de Gramalote en la vereda de Miraflores — Norte de Santander, y el cual se identifica a continuación:

1. ÍTEM DESCRIPCIÓN Nombre del Inmueble PALO CAÍDO Vereda Miraflores Municipio Gramalote Departamento Norte de Santander Folio de matrícula inmobiliaria 260-125199 Cédula catastral 54-313-00-01-0004-0174-000 Titular del derecho Margarita Correa VDA de Ballesteros Título de adquisición Escritura Pública No. 8 del 28 de enero de 1990 Notaría Única de Gramalote Area de lote según levantamiento topográfico 2 Has 3846 m2 Área del lote según título de adquisición 5 Has Área de expropiación 2 Has 3846 m2 […]

ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta, registrar la resolución con fines Notariales Catastrales y de Registro No. 54-313-0006 emitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por medio de la cual se ordenó la rectificación de áreas pertenecientes al predio Palo Caido.

ARTÍCULO TERCERO: RECONOCER a título de indemnización económica, a favor de la señora Margarita Correa Vda. de Ballesteros, identificada con cédula de ciudadanía.27.718.111 de Gramalote, titular inscrito-del derecho de -propiedad y dominio del predio expropiado, la suma de TRECE MILLONES DOSCIENTOS VEINTISEIS MIL NOVECIENTOS TRET SIETE PESOS MTC ($13.226. 937) […]».

A través del acto administrativo en cita el Fondo de Adaptación ordenó la expropiación por vía administrativa del predio denominado “Palo Caído”, requerido para la ejecución de las obras del “Reasentamiento del casco urbano del Municipio de Gramalote en la vereda Miraflores”. 32 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La resolución incorpora el marco constitucional del artículo 58 y cita disposiciones de la Ley 1523, sobre motivos de utilidad pública e interés social para la adquisición y expropiación de bienes indispensables para la ejecución de planes de acción específicos de manejo de desastres y calamidades.

También señala que, tras estudios de factibilidad adelantados, se determinó que el sector Miraflores era el más apto desde el punto de vista geotécnico para el plan de reasentamiento; y que para la gestión predial se suscribió el Contrato 025 de 2013 con la sociedad Chahín Vargas & Asociados S.A.S., precisando que el alcance de ese contrato se circunscribía a la etapa de negociación directa de predios y derechos reales.

Respecto del predio Palo Caído, incorpora información de identificación del predio y registra, con base en levantamiento topográfico, que el área que encierra el predio difiere del área indicada en el título; además, menciona el trámite de conservación catastral y la expedición por el IGAC de la Resolución 54-313-0006 de 2013, por la cual se rectificó el área del predio y se ordenó su inscripción en el catastro.

En cuanto al trámite administrativo previo, la resolución refiere que por razones de utilidad pública e interés social se dispuso la 33 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adquisición del predio mediante la Resolución 039 de 10 de septiembre de 2013 y se ordenó formular oferta de compra con base en avalúos administrativos del IGAC.

El Fondo de Adaptación señaló, en el acto aludido, que formuló oferta de compra mediante el oficio 20141000003661 22 de enero de 2014, por un valor de $13.226.937, conforme al avalúo del IGAC referido como precio máximo de adquisición. Además, consta que comoquiera que la propietaria condicionó la aceptación, la entendió rechazada y, por ende, se dio por agotada la etapa de negociación directa.

En conclusión, el acto administrativo ordenó la expropiación del predio Palo Caído en su área total correspondiente a 2 Has 3846 m² y reconoció a título de indemnización la suma de $13.226.937 a favor de la propietaria. ➢ Resolución núm. 374 de 08 de mayo de 2014, «Por la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto en contra de las Resoluciones No.172 y No.173 del 11 de marzo de 2014, mediante las cuales se ordenó la expropiación por vía administrativa de los predios la Zarza y Palo Caido respectivamente, para el Reasentamiento del casco urbano 34 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Municipio de Gramalote en la Vereda Miraflores», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación, cuya parte resolutiva dispuso: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todos sus apartes las Resoluciones No. 172 y No. 173 de 2014 por medio de la cuales se ordenó la expropiación por vía administrativa del predio denominado Palo Caído y la expropiación parcial del predio la ZARZA […]”. ➢ Resolución núm. 399 de 15 de mayo de 2014, «Por la cual se reconoce y ordena el pago de compensaciones económicas y sociales de acuerdo con la Resolución No. 044 de 2013, mediante la cual el Fondo de Adaptación adoptó el Plan de Reasentamiento de la población de la Vereda de Miraflores, sitio en el cual se reasentará el nuevo casco urbano del Municipio de Gramalote», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación, cuya parte resolutiva dispuso: «[…]

ARTÍCULO 1: Reconocer y ordenar el pago por única vez, de la suma de once millones doscientos cinco mil seiscientos diez pesos con trece centavos ($11.205.610.13) a la señora Margarita Correa Vda de Ballesteros, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.718.111 expedida en Gramalote como jefe de la unidad social existente en el predio Palo Caído, por concepto de las compensaciones económicas a que tiene derecho conforme con el Plan de Resarcimiento No. 44 de 2013.

A continuación, se discriminan los montos compensados: a) La suma de once millones sesenta y un mil ochocientos setenta y seis pesos con ochenta centavos ($11.061.876,80) por concepto de PÉRDIDA DE INGRESOS POR CULTIVOS PERMANENTES, b) La suma de ciento cuarenta y tres mil setecientos treinta y tres mil pesos con treinta y tres centavos ($143.733,33) por concepto 35 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de COSTOS DE TRANSACCIÓN, la cual comprende los- costos de oportunidad dedicados al desplazamiento y reasentamiento.

ARTÍCULO 2: Reconocer y ordenar el pago por única vez, de la suma de DOCE MILLONES SESENTA Y DOS MIL NOVENTA Y CUATRO PESOS CON SETENTA Y CUATRO CENTAVOS ($12.062.094,74), a la señora Margarita Correa Vda. de Ballestero _ identificada con cédula de ciudadanía No. 27.718.111 expedida en Gramalote, como jefe de la unidad social existente en el predio La Zarza, por concepto de las compensaciones económicas a que tiene derecho conforme al Plan de Reasentamiento adoptado mediante Resolución No. 044 de 2013.

A continuación, se discriminan los montos compensados: a) La suma de once millones novecientos dieciocho mil trescientos sesenta y un pesos (S11.918.361) por concepto de. PÉRDIDA DE INGRESOS POR CULTIVOS PERMANENTES. b) La suma de ciento cuarenta y tres mil setecientos treinta y tres mil pesos con treinta y tres centavos (8143.733,33) por concepto de COSTOS DE TRANSACCIÓN, la cual comprende los costos de oportunidad dedicados: al desplazamiento y reasentamiento […]” Este acto administrativo tiene por objeto reconocer y ordenar el pago de compensaciones económicas y sociales conforme con la Resolución 044 de 2013, que adoptó el Plan de Reasentamiento para la vereda Miraflores, donde se reasentaría el nuevo casco urbano del municipio de Gramalote.

La resolución reconoció y ordenó pagar, por una sola vez, $11.205.610,13 a favor de la actora como jefe de la unidad social del predio Palo Caído, discriminados en $11.061.876,80 por pérdida de ingresos por cultivos permanentes y $143.733,33 por costos de transacción; (ii) reconoce y ordena pagar, por una sola vez, $12.062.094,74 como jefe de la unidad social del predio La Zarza, 36 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discriminados en $11.918.361 por pérdida de ingresos por cultivos permanentes y $143.733,33 por costos de transacción. Finalmente, reconoce a la unidad familiar residente en los predios el derecho a la entrega de una vivienda en el nuevo casco urbano del municipio de Gramalote de hasta 70 SMLMV, “como activo generador de renta”, a nombre de la señora Margarita Correa Vda. de Ballesteros. ➢ Resolución No.676 de 15 de agosto de 2014, «Por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No.399 del 15 de mayo de 2014, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de compensaciones económicas y sociales al titular del derecho de dominio de los predios la Zarza y Palo Caído”», expedida por la Gerencia del Fondo de Adaptación, cuya parte resolutiva dispuso: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todos sus apartes, la Resolución No. 399 de 2014, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de la compensaciones económicas y sociales en el marco de la resolución No. 044 de 2014, por la cual se acoge el plan de reasentamiento de la población residente en la verdad Miraflores […]» Caso concreto Precisado el problema jurídico y determinado el contenido de los actos acusados, procede la Sala a resolver los cargos planteados en el recurso de apelación. 37 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del régimen aplicable al trámite de expropiación en cuestión Mediante el Decreto 4580 de 2010, en uso de las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por razón de calamidad pública, como consecuencia del fenómeno de La Niña, el cual provocó graves inundaciones y derrumbes, daños en vías, pérdidas de zonas agrícolas, afectaciones a viviendas y centros educativos, acueductos y hospitales, así como daños en la infraestructura de los servicios públicos.

En desarrollo de dicha declaratoria, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 4628 de 2010, con la finalidad de establecer un régimen especial de negociación directa y de expropiación administrativa que permitiera a las entidades públicas encargadas de adelantar proyectos de construcción y rehabilitación de las zonas afectadas por la ola invernal adquirir con mayor celeridad los bienes necesarios, a fin de que la población damnificada pudiera reanudar sus condiciones de vida y se facilitara la rehabilitación económica y social en el territorio nacional.

Al estudiar su exequibilidad, en sentencia C 227 de 2011, la Corte Constitucional explicó que el Gobierno Nacional adelantaría el 38 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co programa de atención de la emergencia en tres fases a saber, i) atención humanitaria de emergencia, prevista para realizarse en el año 2011;

(ii) rehabilitación, prevista para desarrollarse entre los años 2011 y 2014; y iii) reconstrucción y mitigación de riesgos, concebida para ejecutarse en el largo plazo, con posibilidad de extenderse hasta el año 2018. En particular, sobre la fase de atención humanitaria, la Corte Constitucional expuso que estaba destinada a intervenir en sectores como justicia, transporte, agropecuario, protección social, educación, defensa, ambiente, vivienda y desarrollo territorial; e indicó, entre otras acciones, la atención de familias afectadas mediante albergues temporales, intervenciones urgentes en corredores viales y puentes averiados, reconstrucción de infraestructura agropecuaria afectada y reubicación de colegios.

Por su parte, sobre la fase de rehabilitación, señaló que estaba orientada a actividades en sectores como transporte, minas y energía, educación, agua potable y saneamiento básico; e incluyó, entre otras, la rehabilitación de la red vial nacional y terciaria hasta alcanzar el nivel de servicio anterior a la emergencia y rehabilitación de distritos de riego.

Por último, en cuanto a la tercera fase, reconstrucción y mitigación 39 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de riesgos, la Corte la ubicó expresamente en el ámbito de los proyectos de infraestructura a largo plazo, por contraste con las acciones propias de las dos primeras fases.

A partir de lo anterior, la Corte Constitucional precisó que la medida excepcional del Decreto 4628 de 2010 era compatible con la Constitución solo bajo la interpretación de que fuese utilizada únicamente por las entidades públicas a las cuales se les hubiera asignado el desarrollo de proyectos específicos en las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña y solo con el fin de conjurar daños atendibles mediante acciones a surtirse dentro de las fases de asistencia humanitaria y rehabilitación; por consiguiente, el trámite de expropiación requerido para actividades u obras a largo plazo debía regirse por los mecanismos ordinarios señalados por la ley.

Al respecto, en la sentencia C 227 de 2011, la Corte Constitucional indicó: “[…] Precisamente, a propósito de los recursos comprometidos en la atención de esta emergencia invernal, el Gobierno Nacional a través del Departamento Nacional de Planeación informó a esta Corte para efectos del estudio del Decreto de Emergencia 4580 de 2010, que su ejecución se realizaría en tres fases: i. Atención humanitaria de emergencia a ser ejecutado en el año 2011, ii.

Rehabilitación a ser ejecutado entre el año 2011 y 2014 y, iii. Reconstrucción y Mitigación de Riesgos a ser ejecutado en el largo plazo con la posibilidad de 40 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extenderse hasta el año 2018.

Durante las dos primeras fases se proyecta ejecutar las siguientes obras: i. Atención Humanitaria: esta fase tiene un costo de 2.7 billones de pesos y está destinada a intervenir en los sectores de justicia, transporte, agropecuario, protección social, educación, defensa, ambiente, vivienda y desarrollo territorial. Entre otras acciones, esta fase comprende la atención de familias afectadas por la ola invernal a través de albergues temporales, intervenciones de carácter urgente en corredores viales afectados y puentes averiados –tramos con cierre total, paso restringido y vulnerables-, la realización de un plan de choque sanitario, reconstrucción de infraestructura agropecuaria afectada por el invierno y, reubicación de colegios; ii.

Rehabilitación esta fase tiene un costo de $6 billones encaminadas a actividades en el sector transporte, minas, energía, educación, agua potable y saneamiento básico, que comprende entre otras actividades rehabilitar la red vial nacional a la red terciaría alcanzando el nivel de servicio anterior a la emergencia, la rehabilitación de distritos de riego, el desarrollo de cerca de 17.000 soluciones de vivienda, reconstrucción de 244.034 inmuebles y reubicación de 32.172 casas, rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado.

En ese orden, los proyectos de infraestructura que deban adelantarse en el largo plazo, por sustracción de materia – urgencia-, no hacen necesario desplazar las medidas ordinarias de negociación directa y expropiación administrativa por motivos de utilidad pública e interés social para privilegiar el procedimiento brevísimo que contempla este decreto, más aún cuando aceptar la extensión de los efectos de este decreto en el tiempo compromete los principios de finalidad y proporcionalidad de las medidas de emergencia, en tanto se podría ocasionar una indebida interferencia del nivel nacional en el nivel territorial en cuanto a los usos del suelo a partir de la facultad que este decreto le otorga a las entidades públicas, entre ellas las del nivel nacional que tengan a su cargo el desarrollo de proyectos en las zonas de desastre afectadas por la ola invernal, para acudir a este procedimiento abreviado. […] 35.

Cabe reiterar, que en relación con procesos de reconstrucción y mitigación que involucren proyectos a gran escala a ejecutarse entre cuatro y ocho años, su esquema de planificación permite a la Administración, sin ningún traumatismo, la utilización de los procedimientos ordinarios de expropiación administrativa, pues en tal caso no se encuentra 41 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justificación alguna para acelerar innecesariamente los términos ya previstos por la legislación común y, aún en el caso de que el Ejecutivo los encuentre excesivos, será posible acudir al legislador para que por vía ordinaria se unifique de una vez por todas el trámite de expropiaciones administrativas en casos de desastre o urgencia, como el que en este caso es materia de estudio. […] 38.

Así las cosas, este artículo será declarado exequible, bajo la interpretación de que la medida especial de negociación directa y expropiación administrativa que este decreto consagra sea utilizada únicamente por las entidades públicas a las cuales se les haya asignado el desarrollo de proyectos específicos en las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña y sólo con el fin de conjurar los daños causados por la ola invernal producida por sus efectos, que puedan ser atendidos mediante acciones a surtirse dentro de la fases de asistencia humanitaria y de rehabilitación que empiecen a ejecutarse a partir de la expedición de este decreto y hasta el año 2014.

De esta manera, el trámite de expropiación de bienes que se requiera para adelantar actividades u obras a largo plazo se regulará por los mecanismos ordinarios señalados por la ley […]” Ahora bien, el Fondo Adaptación fue creado mediante el Decreto 4819 de 2010 con el objeto de ejecutar acciones de recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña. Sobre su campo de acción, en sentencia C-251 de 2011, la Corte Constitucional precisó, en términos generales, que las medidas de prevención, atención y reconstrucción deben concentrarse en las zonas afectadas por la ola invernal, y que las actividades del Fondo de Adaptación no pueden ser diversas a esa atención; así mismo, indicó que esa entidad puede desarrollar las acciones previstas, 42 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siempre que su actuación se dirija a las zonas afectadas y busque la prevención, reparación y mitigación de las causas y efectos que dieron origen a la declaración de emergencia, así: “[…] Así las cosas, teniendo en cuenta que las acciones descritas en el precepto objeto de revisión (i) están dirigidas a atender las causas mediatas y estructurales que contribuyeron a la generación de la emergencia, y (ii) están previstas para el mediano y largo plazo, se ajustan a la Constitución. Es importante señalar si, que las medidas de prevención, atención y reconstrucción deben concentrarse en las zonas afectadas por la ola invernal, igualmente, que las actividades del Fondo Adaptación no pueden ser diversas a esa atención. En consecuencia, encuentra la Sala que el mencionado Fondo podrá desarrollar todas las acciones que se enumeran en el precepto objeto de análisis, siempre y cuando su accionar se dirija a las zonas afectadas y busquen la prevención, reparación y mitigación de las causas y efectos de las causas que dieron origen a la declaración de emergencia […]” (Destacado fuera de texto) De lo anterior, se advierte que el Decreto 4628 de 2010 solo podía utilizarse para acciones a surtirse dentro de las fases de asistencia humanitaria y rehabilitación; no obstante, las expropiaciones requeridas para actividades u obras a largo plazo deben regirse por los mecanismos ordinarios.

En ese contexto, siendo la actuación controvertida una expropiación adelantada por el Fondo Adaptación para el reasentamiento y reconstrucción del nuevo casco urbano del municipio de Gramalote, no encaja en el ámbito excepcional del Decreto 4628 de 2010, sino 43 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el ordinario definido por la Corte Constitucional para las actividades u obras a largo plazo.

Ahora, en lo que concierne a la legislación ordinaria aplicable, se observa que para el año 2010, cuando se expidió el Decreto 4628 de 2010, el régimen de expropiación se encontraba distribuido en distintos cuerpos normativos sectoriales. Así, por ejemplo, la Ley 160 de 3 de agosto de 19949 regulaba supuestos de adquisición y expropiación en materia agraria; la Ley 99 de 22 de diciembre de 199310 establecía hipótesis asociadas a finalidades ambientales y; de manera general, la Ley 9ª de 11 de enero de 198911, modificada por la Ley 388 de 18 de julio de 199712, regulaba, entre otros aspectos, la expropiación administrativa en escenarios de urgencia. Posteriormente, el legislador expidió la Ley 1523, que estableció la política nacional de gestión del riesgo de desastres y reguló, entre otros aspectos, el procedimiento de negociación directa y expropiación por vía administrativa en situaciones de desastre o 9 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.” 10 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” 11 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 12 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 44 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calamidad pública en los artículos 74 y 75.

La referida norma resultaba aplicable al caso por parte del Fondo de Adaptación, comoquiera que las actuaciones tendientes a la adquisición de los predios Caído y La Zarza fueron iniciadas a través de las resoluciones 039 y 043 de 10 de septiembre de 2013, por lo que no tienen vocación de prosperar los reproches que la actora elevó en torno a la aplicación del Decreto 4628 de 2010.

De la discusión del precio de los bienes y la publicidad de los avalúos La actora sostuvo que el Fondo de Adaptación debía garantizarle, dentro de la etapa de negociación directa, la posibilidad real de discutir el precio y la forma de pago de los bienes, además que debía garantizarse la publicidad del avalúo y su posibilidad de controvertirlo.

Al respecto, la Sala advierte que conforme con el artículo 74 de la Ley 1523 antes de la declaratoria de expropiación, debe surtirse una etapa de negociación directa. En esa etapa, el representante legal de la entidad pública adquirente expide un oficio mediante el cual dispone la adquisición 45 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del inmueble o de derechos reales por negociación directa, identifica con precisión el bien y ordena el avalúo. Con base en ese avalúo, -que puede ser realizado por el IGAC, las oficinas de catastro o peritos privados inscritos-, la entidad formula la oferta de compra.

El citado artículo precisa que ese avalúo es requisito necesario para la oferta y la negociación y que determina el precio máximo de adquisición; además, dispone que el avalúo será revisado a solicitud de la entidad pública interesada. En lo relativo a la comunicación de la oferta, la norma prevé que esta, junto con el edicto, se envíen por correo certificado a la dirección del titular si figura en el directorio telefónico; en defecto de dirección comercial, se entrega en el lugar del predio a quien allí se encuentre o se fija en la puerta de acceso.

Si dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición de la oferta no es posible comunicarla personalmente, la entidad debe dejar constancia en el predio y oficiar a la alcaldía para que se fije aviso por cinco (5) días hábiles en lugar visible, y durante ese término la entidad publicará el texto completo del oficio y la oferta en un periódico de amplia circulación nacional o local; vencido ese 46 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término, la oferta surte efectos respecto del propietario y demás titulares de derechos sobre el inmueble.

El término para aceptar o rechazar la oferta es de cinco (5) días hábiles contados desde la comunicación personal o desde la desfijación del aviso en la alcaldía. Así lo prevé la norma en mención: «[…]

ARTÍCULO 74. NEGOCIACIÓN DIRECTA. Previa a la declaratoria de expropiación, se surtirá la etapa de negociación directa, en la cual se aplicará el procedimiento siguiente: 1. El representante legal de la entidad pública adquirente, previas las autorizaciones estatutarias o legales respectivas, expedirá el oficio por medio del cual se dispone la adquisición de un bien inmueble o de derechos reales mediante negociación directa.

El oficio contendrá la identificación precisa del inmueble o de los derechos reales, y ordenará el avalúo de los bienes o derechos. 2. El representante legal de la entidad pública hará la oferta de compra del bien o bienes inmuebles o derechos reales de conformidad con avalúo administrativo previo que efectúe el Instituto “Geográfico Agustín Codazzi”, las oficinas de catastro o el realizado por peritos privados inscritos en las lonjas de propiedad raíz o asociaciones equivalentes.

El avalúo será revisado a solicitud de la entidad pública interesada. Este avalúo, que es requisito necesario de la oferta y negociación, determinará el precio máximo de adquisición. 3. Con fundamento en el avalúo, el representante legal formulará oferta de compra a los titulares de los bienes o derechos reales que se pretende adquirir.

La oferta de compra, junto con el edicto se enviarán por correo certificado a la dirección del titular cuando figure en el directorio telefónico, o en defecto de una dirección comercial, al lugar del predio donde se le entregará a cualquier persona que allí se encuentre o se fijará en la puerta de acceso, según las circunstancias de la propiedad. 47 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Si dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la expedición de la oferta no fuere posible comunicar personalmente la oferta, se dejará constancia escrita a cualquier persona que se encontrare en el predio y se oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales del oficio y la propuesta, para que se fije al día siguiente de su recepción y por un término de cinco (5) días hábiles en lugar visible al público, término durante el cual la entidad adquirente publicará el texto completo del oficio y la oferta en un periódico de amplia circulación nacional o local.

Vencido dicho término, la oferta surtirá efectos respecto del propietario y de los demás titulares de derechos constituidos sobre el inmueble. 5. El oficio y la oferta de compra serán inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble, en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente por parte de la entidad adquirente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su comunicación. Los inmuebles y derechos reales afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista dicha inscripción, no podrán concederse licencias de urbanismo, construcción ni permisos de funcionamiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra. 6.

El término para aceptar o rechazar la oferta será de cinco (5) días hábiles contados a partir de su comunicación personal o de la desfijación del aviso en la alcaldía. Si la oferta es aceptada, deberá suscribirse el contrato de compraventa dentro de los diez (10) días hábiles siguientes e inscribirse la escritura en la oficina de registro de instrumentos públicos del lugar.

Dicho lapso podrá ser prorrogado por un término igual por justa causa que obre a favor de cualquiera de las partes. 7. En el contrato de compraventa se fijarán las fechas para la entrega real y material del inmueble y para el pago del precio. Los plazos respectivos no podrán superar 30 días calendario. 8. Se entenderá que el propietario renuncia a la negociación y rechaza la oferta de compra cuando no hubiere acuerdo sobre el precio y la forma de pago, o cuando el titular de los derechos guarde silencio en los términos para decidir sobre la oferta o suscribir la escritura de compraventa. 9.

En los eventos en que el propietario del bien o el titular del derecho real sea un incapaz o dicho bien forme parte de una sucesión, se aplicará el artículo 16 de la Ley 9 de 1989.

PARÁGRAFO 1 o. El avalúo a que se refiere este artículo se 48 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co practicará teniendo exclusivamente en cuenta los factores y variables correspondientes a la época anterior a la declaratoria de desastre o calamidad pública.

PARÁGRAFO 2 o. Los actos administrativos a que se refiere este artículo solo serán susceptibles del recurso de reposición […]”. La norma añade que se entiende que el propietario renuncia a la negociación y rechaza la oferta cuando no hay acuerdo sobre el precio y la forma de pago, o cuando guarda silencio dentro de los términos para decidir o para suscribir la escritura.

Finalmente, el artículo prevé que el avalúo se practicará con base en factores y variables anteriores a la declaratoria de desastre o calamidad pública, y dispone que los actos administrativos de esta etapa solo son susceptibles de recurso de reposición. Por su parte, respecto de la expropiación vía administrativa el artículo 75 de la Ley 1523 establece: «[…]

ARTÍCULO

75. EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA. Agotada la etapa de negociación directa, el representante de la entidad, mediante resolución motivada, podrá decretar la expropiación del inmueble y demás derechos reales constituidos sobre el mismo. Para esos efectos se aplicará el procedimiento siguiente: 1. El representante legal de la entidad pública expropiante deberá expedir resolución motivada de expropiación por vía administrativa dentro del mes siguiente a la fecha en la cual se agotó la opción de negociación directa.

Si no fuere expedida tal resolución, las inscripciones que se hubieren efectuado en las oficinas de registro de instrumentos públicos quedarán sin efecto alguno y se cancelarán de pleno derecho, sin necesidad 49 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de pronunciamiento judicial o administrativo algún. 2.

La resolución de expropiación se notificará personalmente al propietario, a su representante legal o apoderado dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su expedición de la resolución o, de no ser posible la notificación personal se hará por edicto fijado durante cinco (5) días hábiles en lugar visible al público en la alcaldía del lugar, en la sede de la entidad expropiante y en el lugar de ubicación del inmueble.

Durante el término de notificación por edicto la entidad expropiante publicará el edicto en un periódico de amplia circulación nacional o local. 3. Adicionalmente, se enviará copia del edicto por correo certificado a la dirección del propietario que figure en el directorio telefónico y a la puerta de acceso a la propiedad según las circunstancias.

También se enviará a la dirección del propietario registrada en la oficina de catastro respectiva. 4. La resolución que decreta la expropiación deberá determinar el valor de la indemnización de acuerdo con el avalúo administrativo que efectúen el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” o las oficinas distritales y municipales de catastro, o en su defecto, el avalúo por los peritos privados de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 75 de la presente ley.

La resolución deberá incluir la forma de pago en los términos del artículo 29 de la Ley 9ª de 1989. 5. Contra la resolución que ordene la expropiación administrativa, procederá únicamente el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación. 6. Transcurridos veinte (20) días hábiles sin que la autoridad administrativa expropiante hubiere expedido la resolución que resuelve el recurso de reposición, este se entenderá negado y el acto recurrido quedará en firme. 7.

Notificada la resolución que decrete la expropiación, y sin que haya lugar a la oposición, se procederá a la entrega del bien, la cual se llevará a cabo con el concurso de las autoridades de policía, quienes están en la obligación de apoyar a la entidad expropiante. En el acta de la diligencia de entrega se insertará la parte resolutiva de la resolución. Dicha acta se inscribirá en la oficina de registro correspondiente, junto con la resolución en copia expedida y autenticada por la entidad. 8.

Contra la resolución que ordene una expropiación 50 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa en desarrollo de la presente ley, procederán la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar de ubicación del inmueble […]» La norma en cita prevé que, agotada la etapa de negociación directa, el representante legal de la entidad puede decretar la expropiación del inmueble y demás derechos reales mediante resolución motivada.

La resolución de expropiación debe determinar el valor de la indemnización de acuerdo con el avalúo administrativo del IGAC o catastro, e incluir la forma de pago en los términos del artículo 29 de la Ley 9ª de 1989, decisión contra la que procede recurso de reposición, así como el respectivo medio de control jurisdiccional. En el caso bajo estudio, la Sala advierte que a través de Oficio 2014000003671 de 22 de enero de 2014, notificado el 4 de febrero siguiente, el Fondo de Adaptación comunicó la oferta de compra del predio La Zarza a la actora, en el cual se precisó13: 13 SAMAI índice 36 Folios 47 a 50, CD folio 309, Expediente La Zarza. 51 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, a través de Oficio 2014000003661 de 22 de enero de 2014, notificado el 4 de febrero siguiente, el Fondo de Adaptación comunicó la oferta de compra del predio La Zarza a la actora, en el cual se precisó14: Visto lo anterior, la Sala advierte, por una parte, que el precio máximo de adquisición de los inmuebles con la propuesta de compra correspondía al establecido en los avalúos del IGAG, sin que hubiera la posibilidad de acordar sumas superiores de común acuerdo, además que no existía obligación de correr traslado de dichos soportes de forma previa a la actora.

Al respecto, al interpretar los artículos 66 a 69 de la Ley 388 de 1997 y 15 y 17 del Decreto 1420 de 24 de julio de 199815, que comparten un contenido similar al previsto en los artículos 74 y 75 14 SAMAI índice 36 Folios 44 a 74, CD folio 309, Expediente Palo Caído. 15 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”. 52 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1523, en relación con la negociación de precios en este tipo de asuntos, esta Sala ha indicado16: «[…] Pues bien, de la lectura de las normas que establecen la expropiación por vía administrativa, artículos 66 a 69 de la Ley 388 de 1997, se advierte que no se prevé la posibilidad de controvertir en sede administrativa, el avalúo que sirve de base para determinar el precio de la oferta de compra del inmueble a expropiar.

Lo anterior, como se ha indicado por esta Sección21 tiene su razón de ser en que el precio del avalúo constituye el precio de la oferta de compra, que es precisamente el que se somete a la negociación en la etapa de enajenación voluntaria, período en el cual el destinatario de la oferta podrá argumentar en relación con ella para lograr la modificación del precio. […] Cabe agregar que, de acuerdo con los artículos 15 a 17 del Decreto 1420 de 1998, en el trámite de revisión e impugnación del avalúo que determina el precio de oferta no está previsto que se deba notificar dichas actuaciones al propietario del bien a expropiar, así como tampoco que éste pueda controvertirlo vía administrativa, pues, se reitera, el escenario previsto por el legislador para que el propietario del bien a expropiar pueda discutir el avalúo que determina el precio de la indemnización, es en sede judicial […]».

En ese orden de ideas, no tienen vocación de prosperar los reproches que aduce la actora, en relación con la presunta falta de publicidad de los avalúos que sustentaron las ofertas de compra, así como la imposibilidad que tuvo de acordar el precio de mutuo acuerdo en esa etapa administrativa. Del dictamen pericial practicado en el proceso y la 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2023, MP Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001 2331 000 2012 00835 01. 53 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incorrección del avalúo IGAG A través del Decreto 1420 de 1998 fueron reglamentadas las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales debe determinarse el valor comercial de los bienes inmuebles, entre otros, para el caso de expropiación administrativa.

Ahora, el artículo 2317 del referido decreto facultó al IGAC para expedir a través de resolución las disposiciones metodológicas para la realización de los avalúos referidos. En desarrollo de la referida competencia el IGAC inicialmente expidió las resoluciones 762 de 1998 y 149 de 2002, disposiciones que fueron derogadas por la Resolución 620 de 2008, que en la actualidad establece los procedimientos para dichos avalúos.

En el caso concreto, la actora cuestionó la valoración que el a quo realizó del dictamen pericial rendido en el proceso para controvertir el avalúo administrativo que sirvió de base al precio ofrecido y a la indemnización fijada. 17 […] Artículo 23. En desarrollo de las facultades conferidas por la ley al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las normas metodológicas para la realización y prestación de los avalúos de que trata el presente decreto serán señaladas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante resolución que deberá expedir dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la publicación de este decreto, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial 54 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En particular, la actora sostuvo que el Tribunal desestimó la pericia con fundamento en reparos formulados tardíamente por la entidad demandada en los alegatos de conclusión, pese a que el dictamen no habría sido objetado oportunamente, ni se solicitó su aclaración, adición o ampliación; y afirmó que, si el despacho advertía falencias, debió adoptar oportunamente las medidas para su esclarecimiento y no descartarlo al momento de fallar.

Por otro lado, afirmó que además el avalúo que elaboró el IGAG, como soporte de las sumas que le fueron canceladas por la expropiación, solo refleja el valor catastral y no comercial de los inmuebles conforme con el Oficio 6016 de 14 de marzo de 2016 emitido por esa entidad, en respuesta a una solicitud que elevó. En relación con el primer aspecto, la Sala advierte que en efecto el Tribunal restó valor demostrativo al dictamen pericial porque concluyó que carecía de sustento técnico suficiente, comoquiera que el perito se limitó a presentar conclusiones sin la correspondiente fundamentación, además que, aunque afirmó aplicar el método de comparación o de mercado, no incorporó estudios verificables de ofertas o transacciones de bienes comparables y la supuesta “indagación” con otros avaluadores tampoco fue soportada. 55 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto la Sala advierte que, conforme a la jurisprudencia de esta Sección, cuando el precio o la indemnización incorporados al acto administrativo reposan en un avalúo oficial, la determinación del valor está amparada por la presunción de legalidad, de modo que quien lo controvierte asume la carga de demostrar su incorrección. En ese escenario, esta Sección ha reiterado que la prueba idónea para desvirtuar la corrección técnica del avalúo oficial es, por regla general, el dictamen pericial, y que un avalúo aportado como simple documento no reemplaza esa carga demostrativa.

Al respecto en sentencia de 10 de abril de 202518, esta Sección indicó: «[…] 50. Para resolver este argumento de apelación, la Sala recuerda que la jurisprudencia, con fundamento en la normativa que regula el asunto, ha considerado que el precio indemnizatorio está amparado por la presunción de legalidad al ser incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación, por lo tanto, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es error o la incorrección del avalúo oficial […] 51.

Además, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado que el dictamen pericial es la prueba idónea para acreditar la incorrección del avalúo oficial; en la sentencia proferida el 30 de abril de 2020, indicó lo siguiente: […] Con fundamento en las anteriores premisas, en nuestro 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de abril de 2025, MP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 25000234100020190102101. 56 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento jurídico la prueba idónea para demostrar la incorrección del avalúo oficial que determinó el valor comercial de un bien inmueble objeto de expropiación es el dictamen pericial y, en consecuencia, tal y como lo estimó el a quo, el avalúo presentado por el actor con la demanda, siendo una prueba documental, no resulta conducente para esa finalidad […]».

Ahora, el dictamen no obliga al juez, pues la valoración debe efectuarse bajo las reglas de la sana crítica, de manera que el fallador puede acogerlo total o parcialmente o apartarse cuando carezca de firmeza, precisión y claridad o no permita verificar la razonabilidad técnica de sus conclusiones. Incluso, la jurisprudencia ha precisado que el juez puede separarse del dictamen aun cuando no prosperen objeciones por error grave, si tras su examen concluye que no brinda certeza suficiente para fundar la decisión19.

En ese sentido, la Sección ha identificado como defectos relevantes que afectan el mérito demostrativo del dictamen, entre otros: i) que el perito se limite a conclusiones sin exponer el soporte técnico; ii) que invoque métodos tales como el de comparación y mercado sin aportar transacciones u ofertas comparables; iii) que no justifique las variables o el origen de los valores; iv) que omita confrontar condiciones físicas y jurídicas del inmueble o el momento 19 Ver.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de abril de 2025, MP. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 15001 2331 005 2011 00630 01. 57 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevante del avalúo; o v) que no cumpla los parámetros técnicos que rigen la elaboración de avalúos.

Visto lo anterior, la Sala advierte que el a quo no desestimó el dictamen por los reparos que la entidad demandada formuló en los alegatos de conclusión, sino que expuso sus razones propias de valoración probatoria. Además, aunque dicha prueba no haya sido objeto de reparos durante su traslado por parte de la entidad demandada, tal situación no obligaba al Tribunal a dar plena validez a sus conclusiones.

Ahora, visto el dictamen pericial elaborado por el arquitecto Addison Palomino Velandia20, la Sala advierte que, en efecto, dicho documento se limitó a señalar de forma autónoma un valor comercial para los bienes expropiados, sin que el mismo estuviese encaminado a desvirtuar las conclusiones a las que llegó el IGAC en los avalúos oficiales que soportaron las actuaciones cuestionadas, sus yerros e las implicaciones de estos en el precio de los inmuebles en cuestión. Cabe mencionar que dicho avalúo evidencia que el mismo está 20 SAMAI índice 36.

Expediente digitalizado cuaderno 5. 58 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desprovisto de la suficiente fundamentación fáctica y probatoria que permita corroborar la corrección y certeza de sus dichos, esto es, que respalde los valores señalados en el mismo para obtener el valor de los inmuebles objeto de expropiación, pues no existió claridad en cuanto a la forma como se obtuvieron los valores indicados en el mismo, en tanto solo fueron citados, y tampoco sustentó las fuentes o la información en que se basó para utilizar el método de comparación o de mercado en el que dice haberse basado.

De igual forma, en el dictamen fueron calculados el daño emergente y el lucro cesante así: 59 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a lo anterior, la Sala advierte que no bastaba con que se afirmara la existencia de los referidos perjuicios, sino que los cálculos respectivos debían estar soportados a partir de los métodos que fueron utilizados, además de evidenciar sus supuestos, aspectos que no cumple la prueba referida.

Tampoco es de recibo el reparo de la actora según el cual, si el Tribunal advertía falencias, debió ordenar de oficio la aclaración, adición o complementación del dictamen y no solo restarle mérito al momento de fallar. En efecto, si bien el juez puede, por iniciativa propia, ordenar la aclaración o complementación del dictamen, dicha potestad no es obligatoria ni puede desplazar el deber de las partes de promover oportunamente esa actuación conforme a las reglas procesales; en otras palabras, el recurrente no puede pretender que el juez haga uso de facultades oficiosas para suplir la pasividad de su propia actividad procesal.

En este sentido se pronunció esta Sección en sentencia de 3 de abril de 202521: «[…] 5.2.2.3. Ahora bien, con relación a la solicitud del actor de 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, MP Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 5001 2331 005 2011 00630 01. 60 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que era obligación del juez de oficio requerir al perito para que aclare o complemente el dictamen pericial, es necesario recordar lo expuesto por esta Sección en sentencia de 21 de mayo de 202013, en la cual se indica que, si bien es cierto el juez puede por iniciativa propia, ordenar la aclaración o complementación de este medio probatorio, tal facultad no puede desplazar el deber de las partes de adelantar esta actuación de conformidad con el artículo 238 C.P.C. En otras palabras, el recurrente no puede pretender que el juez haga uso de sus facultades oficiosas ante la pasividad de su actuación, más aún cuando la carga de desvirtuar el avalúo técnico que brindó soporte legal y fáctico al acto administrativo que ordenó la expropiación administrativa recae en la parte actora, sin que pueda ser trasladada a la autoridad judicial a cargo de la dirección o decisión del proceso […]».

Por otro lado, la actora manifestó que los avalúos que sustentaron las sumas que le fueron canceladas por los inmuebles expropiados reflejaron solo el valor catastral y no comercial, conforme con la información consignada en el Oficio 6016 del IGAC de 14 de marzo aportado con la demanda22, cuyo contenido es: «[…] señor (a) MARGARITA CORREA DE BALLESTEROS Calle 8N No. 3E-32 Barrio Ceiba II Teléfono 313 479 0423 San José de Cúcuta Asunto: Revisión y corrección de área de unos predios en el Municipio de Gramalote Respetado Señor (a): Con relación al oficio del asunto, nos permitimos informarle que con respecto a los números prediales: 00-01-0004-0047-000 la Zarza, 00-01-0004-0174-000 Palo Caído, 00-01-0004-0173- 000 San Luis, 00-01-0004-0153-000 Monte Redondo predios ubicados en la vereda Miraflores, Municipio de Gramalote, estos 22 SAMAI índice 36, expediente digitalizado Cuaderno Principal folio 101. 61 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predios fueron visitados por los funcionarios del IGAC recorriendo los linderos en compañía de una persona de la misma vereda, que conocía muy bien los linderos y con el funcionario de la firma Chain Vargas y Asociados, con los planos topográficos levantados por esta misma firma avalados por el Fondo de Adaptación y la fotografía aérea del IGAC de la zona, vereda Miraflores, donde estaba el levantamiento catastral de los predios en mención. Al comparar los linderos, que están en cada finca, con los levantamientos catastrales establecidos en la fotografía aérea del IGAC, se encontró, que estaban desfasados en la localización, procediéndose a corregir dicha anomalía. Estos mismos linderos, se constataron con el levantamiento topográfico de la firma Chain Vargas y Asociados, encontrándose correcto con lo visto en terreno. Estos cambios se corrigieron con las resoluciones 54-313-0006- 2013, 54-313-007-2013, 54-313-012-000, 54-313-010-2013, que contra ellas, se presentaron los recursos de reposición y apelación, dichos recursos fueron resueltos y notificadas oportunamente confirmando las actuaciones catastrales llevadas a cabo con la visita a los predios.

En el caso de la finca Monte Redondo, proceso que se lleva en el juzgado de Gramalote, se debe esperar a que se resuelva por sentencia a favor o en contra y así el IGAC procederá de acuerdo a la sentencia establecida. Con la petición de fechas 28-01-2014, usted aporta un plano topográfico con coordenadas, que al compararlo con el levantamiento catastral y con los planos topográficos de la firma Chain Vargas y Asociados, los cuales están ajustados a la realidad vista en terreno, su plano no concuerda en sus linderos, con lo que tenemos inscrito catastralmente.

Los valores asignados a estos predios son valores catastrales y no comerciales. El avalúo aportado, no se puede tener en cuenta, para modificar el valor catastral, solo se puede modificar por medio de un auto avalúo, con pruebas establecidas en la ley. Los avalúos se pueden modificar, por medio de un auto avalúo con tiempo hasta el 31 de Junio 2014, adjuntando los soportes para su trámite en el IGAC. 62 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los precios de los predios a vender es a convenir entre las partes o con precios comerciales establecidos en la zona, el IGAC no le concierne hacerlo.

Cordialmente, MARITZA SÁNCHEZ CELY Responsable Área de Conservación Catastral […]”. La prueba en cita no evidencia que los avalúos administrativos previos que sirvieron de base a la oferta de compra o a la indemnización fijada en las resoluciones de expropiación fueran “catastrales”, porque su objeto y alcance son distintos. En efecto, el documento responde a una solicitud de la actora relacionada con “revisión y corrección de área” de varios predios y describe actuaciones propias de conservación catastral (verificación de linderos, confrontación con fotografía aérea, levantamientos topográficos y expedición de resoluciones catastrales), esto es, asuntos vinculados al registro catastral y a la actualización de la información física de los inmuebles, mas no a la elaboración y metodología del avalúo administrativo previo utilizado por la entidad adquirente en el procedimiento de adquisición. Dicha comunicación se relaciona con las resoluciones 54-313-0006- 2013, 54-313-007-2013, 54-313-012-000 y 54-313-010-2013, a través de las cuales los predios de la actora fueron actualizados en sus áreas en el registro catastral. 63 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La afirmación contenida en el oficio según la cual “los valores asignados a estos predios son valores catastrales y no comerciales” se enmarca precisamente en esa discusión catastral, pues en el documento el IGAC explicó a la actora que el avalúo aportado por ella no podía tenerse en cuenta para modificar el valor catastral y que dicha modificación procede por la vía de autoavalúo, conforme a la normativa catastral.

Por el contrario, en Oficio 8002014EE1367-01 de 14 de febrero de 2014, el IGAG informó al Fondo de Adaptación sobre la metodología usada para la elaboración de todos los avalúos de los predios identificados en el polígono para el reasentamiento del municipio de Gramalote, lo siguiente: «[…] En cuanto a la solicitud de información en aspectos relacionados con metodologías, visitas. de campo, y demás aspectos técnicos de los avalúos comerciales que realiza la señora Florentina Cotamo-en el oficio con radicado en el Fondo de Adaptación con el número 20148100006672, procedemos a dar respuesta de la. siguiente manera.

Teniendo en cuenta el estado de emergencia y la urgencia de respuesta planteada por el alto gobierno, fue necesario realizar un esfuerzo interinstitucional para aprovechar las fortalezas de cada una de las entidades participantes en este proceso: En lo que hace referencia a la labor que desarrolló el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, se ejecutó lo siguiente: […] Se procedió a realizar la investigación de mercado, referente a predios en oferta o negociaciones realizadas recientemente en la zona, se hizo una visita al caserío El Salado ubicado en la vereda Boyacá, en donde se logró obtener información de 64 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercado inmobiliario y en el antiguo casco urbano de Gramalote y en sus alrededores, se consultó con propietarios y personas vinculadas a la actividad. inmobiliaria e igualmente se adelantaron investigaciones en el municipio de Lourdes y Santiago, para conocer el concepto de algunas personas que conocen las: fincas y el mercado del sector, específicamente de la vereda Miraflores donde se va a construir el Nuevo casco urbano de Gramalote. […] En cuanto a la metodología empleada para la elaboración de los avalúos, se tuvo en cuenta los métodos de avalúos contenidos en la Resolución número 0620 de 23 de septiembre de 2008, tal como aparece en el numeral 8 METODO-DE AVALÚO, en la cual se citan los artículos 1, 9 y 13 de la respectiva Resolución. En lo relacionado con la determinación del valor del terreno, se empleó el método de comparación o de mercado y para las construcciones el Método de Costo de Reposición, utilizando las tablas de Fitto y Corvini, teniendo en cuenta la edad y el estado de conservación de las mismas, también […]».

Como se advierte de la prueba en cita los avalúos en cuestión fueron elaborados por el IGAG usando el método de comparación o de mercado, conforme con la Resolución 0620 de 23 de septiembre de 2008, sin que haya prueba conducente en el plenario que desvirtué su legalidad. Ante la no prosperidad de alguno de los fundamentos del recurso de apelación se impone confirmar la decisión de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. COSTAS PROCESALES 65 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, en cuanto a la condena de costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 18823 del CPACA en armonía con el numeral 8 del artículo 365 del CGP24, esto es, en aplicación de un criterio objetivo valorativo25, la Sala condenará a la parte apelante, en los términos del numeral 3 del artículo 36526 ibidem, al pago de las costas en esta instancia. Las costas según el artículo 361 del CGP se componen por “la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso27 y por las agencias en derecho28”, de manera que le corresponde a esta Sala, producto de la comprobación de la gestión útil de la parte vencedora, fijar el valor de las costas en el 23 “[…]

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]” 24 El artículo 365, numeral 8, del CGP dispone: “ […] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 25 Se califica como criterio objetivo-valorativo bajo el entendido que es objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, según las reglas del CGP; y, valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. Esto indica que el juez contencioso administrativo, según la situación que encuentre probada y atendiendo al resultado de la actuación procesal que define, está en la posibilidad de condenar en costas de manera total o parcial, o incluso abstenerse de su fijación, bien porque lo autoriza la ley o porque no aparecen comprobadas. 26 “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que CONFIRME en todas sus partes la de primera instancia se condenará al RECURRENTE en las costas de la segunda […]”. 27 “[…] Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. […]”.

Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 28 “[…] Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado […]”.

Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 66 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co componente de agencias en derecho al verificarse en esta instancia la intervención de la parte demandante a través de apoderado judicial.

Frente a las expensas y los gastos del proceso, su fijación se sujetará a la liquidación29 que realice el secretario del Tribunal a quo y según la comprobación de que se incurrieron en éstos. Así las cosas, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP30, se fijan como agencias en derecho, la suma de $600.000 (equivalente al 0,2% del valor de las pretensiones31) a favor del Fondo de Adaptación. Lo anterior, de conformidad con las tarifas establecidas en el del artículo 6°32 del Acuerdo núm. 1887 de 26 de junio de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión realizada por la parte vencedora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando 29 La liquidación de las expensas y gastos y agencias en derecho las someterá el secretario de la primera instancia, en este caso, a la aprobación que corresponda, de conformidad con el artículo 366 ibidem. 30 “[…] Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”. 31 Expediente digitalizado obrante en el índice 36 de SAMAI.

Cuaderno del Tribunal núm. 1 folio 28, el valor de las pretensiones corresponde a $300.000.000. 32 “[…] ARTÍCULO 6º.Tarifas. […] III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. […] 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia […]”. 67 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Condenar en costas, en esta instancia, a la parte actora y en favor del Fondo de Adaptación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Fijar como agencias en derecho la suma de $600.000 (equivalente al 0,2% del valor de las pretensiones), la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la parte actora.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2026. PABLO ANDRES CÓRDOBA ACOS CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente Aclara voto Salva voto parcial 68 Número único de radicación: 54001-23-33-000-2014-00413-01 Actora: Margarita Correa de Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.