Radicado: 68001-23-33-000-2017-01416-01 (27142) Demandante: HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA 1 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2017-01416-01 (27142) Demandante: HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER AUTO - APELACIÓN El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 27 de julio de 20201, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual declaró no probada la excepción de «prescripción para solicitar la devolución por retención del 20% de lo recaudado por la Estampilla pro bienestar del adulto mayor».
ANTECEDENTES El Hogar San Francisco de la Congregación de las Hermanitas de los Ancianos Desamparados de Piedecuesta, a través de apoderado, y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), solicitó lo siguiente: «Se declare la nulidad de los actos administrativos que se discriminan a continuación, siendo el principal de ellos la respuesta del derecho de petición por la Gobernación de Santander de fecha 10 de mayo del 2016, que decidió la petición, y dio lugar a la imposición de recursos, de la misma forma se determina que con la RESPUESTA DEL RECURSO DE APELACIÓN POR LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER RESOLUCIÓN No. 02893 DEL 06 DE MARZO DE 2017, se agotó el requisito de procedibilidad requerido por el artículo 161 numeral 2 del CPACA para intentar la nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la presente acción. (actos que se anexan dentro de la presente subsanación).
ACTO ADMINISTRATIVO FECHA DERECHO DE PETICIÓN ANTE GOBERNACIÓN DE SANTANDER 20 DE DICIEMBRE 2015 REITERACIÓN PETICIÓN ANTE GOBERNACIÓN DE SANTANDER 03 DE MAYO DEL 2016 RESPUESTA DERECHO DE PETICIÓN POR LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER 10 DE MAYO DEL 2016 INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE REPOSICIÓN Y APELACIÓN ANTE LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER 18 DE MAYO DE 2016 RESPUESTA DE RECURSO DE REPOCISIÓN POR LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER RESOLUCIÓN No. 08885 DEL 23 DE JUNIO DEL 2016 RESPUESTA DE RECURSO DE APELACIÓN POR LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER RESOLUCIÓN No. 02893 DEL 06 DE MARZO DEL 2017 1 El expediente pasó al despacho el 14 de octubre de 2022.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01416-01 (27142) Demandante: HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA 2 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Consecuentemente con la declaratoria de la nulidad de los actos anteriormente determinados, se proceda a realizar la correspondiente RELIQUIDACIÓN Y DEVOLUCIÓN del valor descontado equivalente al 20% con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de dichos recaudos, DEL HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA DESDE EL AÑO 2009 HASTA EL AÑO 2014, DESCONOCIENDO LA INAPLICABILIDAD DEL ART 47 DE LA LEY 863 DEL 2003, A LA LEY 1276 DEL 2009, QUE REGULÓ LA “ESTAMPILLA PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR”, SIN TENER EN CUENTA EL CONCEPTO EMITIDO POR EL MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DE FECHA 14 DE ABRIL DE 2014 por medio del cual la anterior entidad REITERÓ EL OFICIO 013101 DE 2011, REITERANDO OFICIO 030179 DEL 2012 DE LA INAPLICABILIDAD DE DICHO DESCUENTO, A LA Ley 1276 DEL 2009.
(…) 2. Para efectos del restablecimiento de mi derecho, SE INAPLIQUE EL ART 47 DE LA LEY 863 DEL 2003 Y SE REINTEGREN A FAVOR DEL HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA, el porcentaje equivalente a los valores recaudados por concepto de la retención del 20% por la gobernación de Santander desde el año 2009 hasta el año 2014, EN RAZÓN A QUE A PARTIR DEL AÑO 2015, LA GOBERNACIÓN DE SANTANDER DEJÓ DE REALIZAR DICHOS DESCUENTOS DEL 20% POR CONCEPTO DE LA ESTAMPILLA PRO ADULTO MAYOR, SIN REALIZAR LA DEVOLUCIÓN DE LOS CORRESPONDIENTES DINEROS DESCONTADOS EQUIVALENTES AL 20% DESDE EL 05 DE ENERO DEL 2009 AL 31 DE DICIEMBRE DEL AÑO 2014, A FAVOR DE MI REPRESENTADO.
Recaudo que confirmará y reportará la oficina de presupuesto de la gobernación de Santander. (…)». El Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda, mediante auto de 17 de enero de 2018. La entidad demandada, a través de apoderado, contestó la demanda y propuso la excepción de «prescripción para solicitar la devolución por retención del 20% de lo recaudado por la Estampilla pro bienestar del adulto mayor», con fundamento en lo siguiente: El artículo 559 del Estatuto Tributario Departamental de Santander -Ordenanza 077 de 2014-, dispone que cuando la Administración realice la liquidación a través de actos administrativos definitivos, el término para solicitar la devolución es de dos (2) meses.
La demandante no puede pretender la devolución por ese concepto, ya que por una parte no tiene el derecho, y de otra, se debe aplicar la figura de la prescripción, pues no procede el reconocimiento de saldos a favor desde el año 2009, cuando solo hasta el año 2017 acude ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. AUTO OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, en auto de 27 de julio de 2020, declaró no probada la excepción de «prescripción para solicitar la devolución por retención del 20% de lo recaudado por la Estampilla pro bienestar del adulto mayor», con fundamento en lo siguiente: El artículo 559 del Estatuto Tributario Departamental de Santander no resulta aplicable al presente asunto, en tanto lo solicitado por la actora no corresponde a la devolución de saldos a favor, pagos en exceso o de lo no debido, o pagos dobles derivados de liquidaciones tributarias realizadas por la Administración, ya que los actos demandados corresponden a aquellos por medio de los cuales la Administración dispuso la distribución y giro de los recursos provenientes del recaudo de la Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor.
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01416-01 (27142) Demandante: HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA 3 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La reliquidación que pretende la demandante y el reconocimiento de las diferencias resultantes se deriva de la retención del 20% prevista en el artículo 47 de la Ley 863 de 2003, norma que según la actora quedó sin efectos de manera tácita con la entrada en vigencia de la Ley 1276 de 2009, lo cual difiere de los presupuestos de hecho previstos en el citado artículo 559, que hace referencia a los actos administrativos que liquidan obligaciones tributarias.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Departamento de Santander interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revoque el auto de 27 de julio de 2020 y, en consecuencia, se declare probada la excepción propuesta. Al efecto, manifestó lo siguiente: La norma aplicable es el artículo 559 de la Ordenanza 077 de 2014, que establece un plazo de 2 meses para presentar la solicitud de «devolución de impuestos pagados y no causados o pagados en exceso o de lo no debido o pagados dobles, cuando la liquidación la realice la administración desde el principio a través de actos administrativos definitivos», el cual no fue atendido por la actora.
No es posible reconocer a la parte demandante saldos a favor desde el año 2009, toda vez que acudió a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa hasta el año 2017, lo que configura la prescripción para solicitar dicha devolución. Traslado En el término de traslado del recurso, la demandante señaló que en este caso no se puede aplicar el citado artículo 559, ya que lo pretendido no es la devolución de los saldos liquidados en declaraciones tributarias, ni pagos realizados en exceso o por lo no debido, sino la reliquidación de los valores que el hogar dejó de percibir.
CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación, se debe determinar si procede o no revocar el auto de 27 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual declaró no probada la excepción de «prescripción para solicitar la devolución por retención del 20% de lo recaudado por la Estampilla Pro bienestar del adulto mayor».
En relación con la resolución de excepciones, el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, vigente para la fecha de expedición del auto recurrido, disponía: «Artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya.
En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Radicado: 68001-23-33-000-2017-01416-01 (27142) Demandante: HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA 4 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.
La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.» Conforme con la norma trascrita, previamente a la realización de la audiencia inicial, el juez puede decidir sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, que no requieran la práctica de pruebas.
Las excepciones previas están destinadas a sanear el proceso, su cometido no es el de cuestionar el fondo del asunto, sino el de mejorar el trámite de la litis o terminarla cuando ello no es posible, evitando posibles nulidades y sentencias inhibitorias. En relación con la excepción de prescripción extintiva, esta Corporación ha precisado que «hace parte de lo que la doctrina ha denominado excepciones mixtas, que son aquellas que atacan la relación sustancial debatida en el proceso y, como tal, constituyen por naturaleza excepciones de fondo, pero respecto de las cuales la ley procesal, por razones de economía, ha anticipado su decisión en el marco del proceso2».
En el presente caso, la actora solicita se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por el departamento de Santander, mediante los cuales se negó la solicitud de «reliquidación de los valores cancelados» al Hogar San Francisco de la Congregación de las Hermanitas de los Ancianos Desamparados de Piedecuesta por concepto de la Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor y, a título de restablecimiento del derecho, se proceda a efectuar la reliquidación y devolución del valor descontado equivalente al 20% de la estampilla desde el año 2009 hasta el año 2014.
La entidad demandada formuló la excepción de prescripción para solicitar la devolución por retención del 20% de lo recaudado por la estampilla, con fundamento en que la actora no tiene el derecho y por cuanto el artículo 559 de la Ordenanza 077 de 2014, dispone que el término para solicitar la devolución o compensación de saldos a favor, pagos en exceso y pagos de lo no debido, es de 2 meses, el cual no fue atendido por la demandante, quien pretende se le reconozcan saldos a favor desde el 2009, para lo cual acudió a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa solo hasta el 2017.
El Despacho considera que si bien antes de la audiencia inicial el juez está facultado para resolver sobre las excepciones propuestas, entre las que se encuentra la de prescripción extintiva, para este caso, no era procedente que en esta oportunidad procesal el a quo decidiera de fondo sobre la misma, toda vez que los argumentos planteados por la demandada para sustentarla, tienen relación directa con el fondo del asunto y deben analizarse por el a quo al momento de proferir sentencia, en los términos del artículo 187 del CPACA3.
En efecto, dado que se encuentra en discusión la legalidad de los actos administrativos en los que se determinó que la retención efectuada del 20% sobre la estampilla es legal y que no es viable acceder a la petición de reliquidación de los dineros recibidos por ese concepto, no existe certeza de la titularidad de un derecho en cabeza de la 2 Sentencia de 27 de agosto de 2021, Exp. 50761, C.P. José Roberto Sáchica Méndez 3 «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada».
Radicado: 68001-23-33-000-2017-01416-01 (27142) Demandante: HOGAR SAN FRANCISCO DE LA CONGREGACIÓN DE LAS HERMANITAS DE LOS ANCIANOS DESAMPARADOS DE PIEDECUESTA 5 Calle 12 No. 7-65 Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte actora que sea susceptible de ser sometido al análisis de la prescripción extintiva, la cual constituye un modo de extinguir derechos y obligaciones4.
Así las cosas, es claro que el análisis de los argumentos que fundamentan la excepción de prescripción extintiva debe postergarse al momento de dictar sentencia, pues se trata de un aspecto que se encuentra ligado a la decisión sobre la legalidad de los actos demandados y el restablecimiento del derecho solicitado por la actora. En este orden de ideas, se revocará la decisión de primera instancia por las razones expuestas y, en su lugar, se ordenará la devolución al expediente al tribunal de origen, para que continúe con el trámite del proceso.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
1.- REVÓCASE el auto de 27 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual declaró no probada la excepción de «prescripción para solicitar la devolución por retención del 20% de lo recaudado por la Estampilla pro bienestar del adulto mayor», por las razones expuestas en esta providencia. 2.- DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, para que continúe con el trámite del proceso.
Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera 4 Corte Constitucional, sentencia C-091 de 2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo. La prescripción extintiva constituye un «modo de extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular».