CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 29 de junio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Luz Aurora Garzón Díaz, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 14285 de 24 de junio de 2020 y RDP 20829 de 14 de septiembre siguiente, por las cuales se negó el reajuste de su pensión de vejez. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reajustar la pensión de vejez de la actora «[…] teniendo en cuenta el tiempo de servicio y los aportes realizados en el reino de España», indexar las sumas adeudadas y sufragar los intereses moratorios.
Por último, dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 188, 192 y 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] le fue reconocida la pensión de vejez mediante la Resolución N° 19051 de fecha 20 de mayo del año 2009 [para lo cual] se tuvo en cuenta el tiempo de servicio […] comprendido entre el 01 de mayo de 1975 al 30 de diciembre del año 2002, desempeñando como último cargo el de AUXILIAR ADMINISTRATIVO 5120-12 UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA DE COLOMBIA[, desde] el día 13 de mayo del año 2008, fecha esta en la cual cumplió los 55 años[, con] el promedio de lo devengado de 8 años 9 meses, teniendo en cuenta como factores salariales la asignación básica mensual y la bonificación servicios prestados» (sic para toda la cita).
Aduce que, «[…] con posterioridad al último cargo desempeñado en Colombia, trabajo y estuvo vinculada al sistema de la seguridad social, durante un total de 7 años, 9 meses y 15 días (2.844 días) en el reino de España» (sic), país con el que Colombia tiene convenio aprobado por la Ley 1112 de 2006. Que el 23 de diciembre de 2019 pidió de la accionada «[e]nvíese por parte de la UGPP al Ministerio de Trabajo (Entidad de enlace) el formulario CO/ES-02, lo anterior con el fin de que se solicite por este último al Gobierno Español el formulario ES/CO-02, el cual deberá contener los periodos cotizados por la peticionaria en el territorio español» (sic), y que «[u]na vez recibida la información por parte del ministerio y este [ú]ltimo la remita a la Entidad, sírvase resolver de fondo la presente solicitud, en la cual se acceda a lo peticionado y se reliquide la pensión de vejez […] teniendo en cuenta los aportes efectuados en el reino de España», lo que le fue negado a través de Resolución RDP 14285 de 24 de junio de 2020, porque ella «ya cuenta con reconocimiento pensional, no siendo necesario las cotizaciones efectuadas en el Reino de España», contra la cual interpuso recurso de apelación, en el que, además, se solicitó «[…] se expida copia de los formularios CO/ES-02, y el formulario ES/CO-02, tramitados para atender la petición objeto de la resolución […]».
Dice que, por medio de Resolución RDP 20829 de 14 de septiembre del 2020, la UGPP confirmó el acto impugnado y guardó silencio respecto de la petición de los formularios. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 53, 85, 87, 93, 94, 122, 125 y 209 de la Constitución Política; el preámbulo y artículos 7, 22, 25 y 30 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 10, 13, 14 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo.
Arguye que «[e]l 6 de Septiembre de 2005 se suscribió el “Convenio de Seguridad Social entre el Reino de España y la República de Colombia” [y] se aprobó y desarrolló a través de la Ley 1112 del 27 de Diciembre de 2006» (sic); «[l]uego de celebrar un Acuerdo Administrativo sobre Seguridad Social el 28 de Enero del 2008, se puso en vigor el 1º de marzo de 2008[; que e]l artículo 2º del Convenio establece el campo de aplicación material disponiendo que para el caso de Colombia el Convenio se aplicará a la legislación relativa a las prestaciones económicas dispuestas en el Sistema General de Pensiones (Prima Media con Prestación Definida y Ahorro Individual con Solidaridad), en cuanto a vejez, invalidez y sobrevivientes, de origen común […]» (sic); y «[…] en ninguna parte restringe el derecho pensional del asegurado, menos en el caso […] de una reliquidación pensional con la cual se busca mejorar la mesada, en función de una garantía de los derechos del asegurado, como se previó expresamente al inicio del texto del convenio» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros no, algunos no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Propuso las excepciones que denominó inexistencia de la obligación, presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones, prescripción, pago y compensación. Asevera que, de conformidad con el «Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España», «[ ] el computo de los tiempos laborados entre las partes contratantes, se realizará cuando el mismo sea necesario para realizar el reconocimiento de la pensión, dicho en otras palabras, si con lo cotizado en un país no le alcanza para ser beneficiario de la mesada periódica, se deberá tener en cuenta lo cotizado en el otro país, para que sumando los tiempos se llene el requisito mínimo exigido por la Ley aplicada, es decir dicho computo o suma de cotizaciones se realiza solamente en caso de ser necesario» (sic).
Añade que «[ ] la misma Ley indica que la parte (estado) que esté realizando el reconocimiento de la prestación lo hará teniendo en cuenta únicamente los periodos acreditados en esa parte, es decir para el caso que aquí nos ocupa solamente se debe tener en cuenta las cotizaciones realizadas por la demandante en el sistema de seguridad social en pensiones de Colombia, pues con estos alcanza para tener derecho a su mesada pensional, caso contrario sucedería en el caso hipotético que no le alcanzara lo cotizado aquí, pues en esa hipótesis, sería necesario sumar lo cotizado en España, abriendo la obligación de aplicar lo reglado en el numeral segundo, pues dichas reglas solo se aplican cuando fue necesario totalizar todos los tiempos laborados para alcanzar el derecho a la prestación. Nótese entonces que la pensión reconocida mediante la resolución 19051 del 20 de mayo de 2009 se encuentra ajustada a derecho, en la medida que dio aplicación a las normas ajustables al caso en particular [ ]» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante sentencia de 29 de junio de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] si bien el Convenio de Seguridad Social entre el Reino de España y la República de Colombia y la ley 1112 de 2006 permiten computar o sumar las cotizaciones hechas en los dos países, esa sumatoria solamente está permitida cuando se requiera para cumplir con el mínimo de tiempo exigido por la norma para el reconocimiento pensional, no así para su reliquidación, como se pretende en este caso» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, por cuanto la normativa aplicable a su caso «[ ] en ningún momento se restringe la acumulación de tiempos de cotizaciones realizados en el reino de España para poder efectuar una reliquidación de la mesada, al contrario, claramente se determina en el artículo 32 [de la Ley 1112 de 2006] que las pensiones liquidadas, con anterioridad a la entrada en vigencia del convenio, se podrán revisar a petición del interesado, para lo cual se contempló el termino perentorio de un año; sin embargo se deberá tener en cuenta que [ella] obtuvo tanto su estatus pensional como la liquidación de su pensión con posterioridad a la entrada en vigencia del convenio, sin contemplarse termino alguno para solicitar la revisión y posterior reliquidación, por lo tanto, para el caso de Colombia, tanto la legislación como la jurisprudencia claramente han establecido que tratándose de reliquidación pensional la misma se puede realizar en cualquier tiempo, con independencia a la prescripción de las mesadas más no del derecho» (sic para toda la cita).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 5 de agosto de 2022 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 6 de marzo de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la accionada y el agente del Ministerio Público se pronunciaron. 2.1 Parte demandada.
La accionada, por conducto de apoderada, itera los argumentos del escrito de contestación del libelo introductorio en cuanto a que, de conformidad con el convenio de seguridad social entre la República de Colombia y el Reino de España «[…] el cómputo de los tiempos laborados entre las partes contratantes, tendrá lugar cuando el mismo sea necesario para realizar el reconocimiento de la pensión […]». 2.2 Ministerio Público.
La señora procuradora segunda delegada ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que se debe confirmar la decisión del a quo, toda vez que «[…] el Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España adoptado a través de la Ley 1112 de 2006, en su artículo 8 establece las pautas que se deben tener en cuenta para aquellos servidores que cotizaron en los sistemas pensionales en los Estados partes y que se solicita el reconocimiento de la pensión de vejez, para lo cual son procedentes para cumplir los requisitos de tiempo para acceder a esta prestación, por consiguiente, este convenio es aplicable únicamente en caso de que el funcionario no reúna los requisitos de tiempos o semanas cotizadas, es decir, que las semanas validas en el Estado interno sean insuficientes para la causación de su pensión [y] no es aplicable para pretender reliquidar […]» (sic) las ya concedidas.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reajuste de su pensión de jubilación con base en los aportes efectuados por «7 años, 9 meses y 15 días» mientras trabajó en España, en virtud del convenio de seguridad social suscrito entre ese Estado y Colombia, aprobado a través de la Ley 1112 de 2006. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Resolución 19051 de 20 de mayo de 2009, por la cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social concede a la accionante pensión de vejez, a partir del 13 de mayo de 2008, conforme a la Ley 100 de 1993, acto en el cual se indica que completó 1410 semanas de aportes, su último cargo fue el de auxiliar administrativo 5120-12 y la prestación se liquidó con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 8 años y 9 meses de servicios. b) Constancia emanada del jefe de la división de personal de la Universidad Pedagógica Nacional el 27 de junio de 2006, según la cual la demandante laboró para ese ente universitario desde el 1° de mayo de 1975 hasta el 30 de junio de 2003 y el 1° de julio de esa última anualidad se le aceptó la renuncia al empleo de auxiliar administrativo código 5120, grado 12, de la planta global de personal administrativo. c) Oficio 08SE2019230100000044949 de 28 de octubre de 2019, mediante el cual el coordinador del grupo de convenios internacionales del Ministerio del Trabajo responde una consulta presentada por la accionante y le informa que «[…] el objeto del Convenio es poder sumar los periodos de cotización a pensionados en España y Colombia, para cumplir los requisitos de tiempo de pensión y lograr así obtener dicha prestación. Luego como en su caso […] ya es pensionada, podrá solicitar una reliquidación de la pensión solicitando se consideren los aportes en España. Para lo cual deberá realizar la solicitud ente la solicitud ante la Institución Competente Colombiana que le reconoció la pensión. No obstante, y toda vez que usted menciona que, en España la inhabilitaron de por vida por lesiones adquiridas en el trabajo, nos permitimos aclarar que el Convenio de Seguridad Social suscrito entre Colombia y el Reino de España, adoptado por la Ley 1112 de 2006, no es aplicable para enfermedades o accidentes laborales» (sic). d) Escrito de 23 de diciembre de 2019, a través del cual la demandante pide de la UGPP enviar al Ministerio del Trabajo el formulario CO/ES-02 para que esa cartera solicitara del gobierno español el formulario ES/CO-02, con los períodos cotizados por la accionante en ese país y, una vez reciba la información requerida, reliquide su pensión de vejez. e) Resolución RDP 14285 de 24 de junio de 2020, por la que la demandada niega lo solicitado en la letra anterior, para lo cual adujo que, de conformidad con el artículo 8 de la Ley 1112 de 2006, el convenio de seguridad social entre la República de Colombia y el Reino de España «se aplica cuando sea necesario, es decir, cuando a falta de tiempos de servicio en alguno de los dos Sistemas de Seguridad Social se deba completar con las cotizaciones hechas en la otra parte contratante» (sic). f) Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de apelación, en el que, además, pidió «se expida copia de los formularios CO/ES-02, y el formulario ES/CO-02, tramitados para atender la petición». g) Resolución RDP 20829 de 14 de septiembre de 2020, por la cual se resuelve el recurso de apelación contra la precitada Resolución RDP 14285 de 24 de junio de 2020 y la confirma sin hacer pronunciamiento sobre los formularios deprecados. h) Copia simple y sin apostillar de «INFORME DE VIDA LABORAL» de la accionante emanado del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de España; respecto del cual se advierte que no cumple los presupuestos previstos en el artículo 251 del Código General de Proceso, por lo que no se analizará su contenido, pues no puede ser tenido como prueba en el sub lite.
De las pruebas enunciadas se desprende que (i) la accionante laboró para la Universidad Pedagógica Nacional desde el 1° de mayo de 1975 hasta el 30 de junio de 2003; y (ii) mediante Resolución 19051 de 20 de mayo de 2009, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión de vejez, a partir del 13 de mayo de 2008, conforme a la Ley 100 de 1993, con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 8 años y 9 meses de servicio.
También se halla acreditado que (iii) el 23 de diciembre de 2019 la actora deprecó de la UGPP enviar al Ministerio del Trabajo el formulario CO/ES-02 para que esa cartera solicitara del gobierno español el formulario ES/CO-02, con los aportes efectuados en ese país y, una vez recibida la información, reajustara su pensión de vejez, lo que le fue negado a través de Resolución RDP 14285 de 24 de junio de 2020, porque de conformidad con el artículo 8 de la Ley 1112 de 2006, el Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España «se aplica cuando sea necesario, es decir, cuando a falta de tiempos de servicio en alguno de los dos Sistemas de Seguridad Social se deba completar con las cotizaciones hechas en la otra parte contratante» (sic);
(iv) contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de apelación, en el que, además, pidió «se expida copia de los formularios CO/ES-02, y el formulario ES/CO-02, tramitados para atender la petición»; y (v) por medio de Resolución RDP 20829 de 14 de septiembre de 2020, confirmó el acto impugnado sin hacer pronunciamiento sobre los formularios deprecados.
De acuerdo con el recurso de apelación y los actos administrativos cuestionados, se observa que la controversia gira en torno a determinar si, en virtud del «Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España», es dable el reajuste de una pensión de vejez o si, por el contrario, tal acuerdo se aplica únicamente para sumar tiempo de aportes destinado a obtener ese derecho prestacional.
Al respecto, resulta oportuno aclarar que, de conformidad con la Ley 1112 de 2006, se aprobó el «Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España», con el fin de garantizar los derechos pensionales de sus trabajadores, y a través de la sentencia C-858 de 17 de octubre de 2007, la Corte Constitucional, al realizar su revisión constitucional, declaró la exequibilidad de esa norma.
Ahora bien, en los términos de su artículo 2, tal acuerdo se aplicará en Colombia «[a] la legislación relativa a las prestaciones económicas dispuestas en el Sistema General de Pensiones (Prima Media con Prestación Definida y Ahorro Individual con Solidaridad), en cuanto a vejez, invalidez y sobrevivientes, de origen común» y sus beneficiarios serán «[…] los trabajadores nacionales que estén o hayan estado sujetos a las legislaciones de Seguridad Social de una o ambas Partes Contratantes, así como a sus familiares beneficiarios y sobrevivientes» (artículo 3), pero estos «[…] estarán sujetos exclusivamente a la legislación de Seguridad Social de la Parte Contratante en cuyo territorio ejerzan la actividad laboral» (artículo 6).
En cuanto a la sumatoria de períodos de cotizaciones en ambos Estados para el reconocimiento de pensiones, el artículo 8 del Convenio establece: Totalización de períodos de seguro o cotización. Cuando la legislación de una Parte Contratante subordine la adquisición, conservación o recuperación del derecho a las prestaciones previstas en el artículo 2° de este Convenio, al cumplimiento de determinados períodos de seguro o cotización, la Institución Competente tendrá en cuenta a tal efecto, cuando sea necesario, los períodos de seguro o cotización cumplidos con arreglo a la legislación de la otra Parte Contratante según se establece en el artículo 9°, siempre que no se superpongan.
Por su parte, el artículo 9 de esa normativa estatuye que «cada Parte determinará el derecho y calculará la prestación, teniendo en cuenta únicamente los períodos de seguro o cotización acreditados en esa Parte», de lo que se concluye que el propósito del convenio es que aplique solo en caso de que el trabajador no reúna los aportes necesarios para acceder a la prestación teniendo en cuenta exclusivamente los períodos de cotización propios, evento en el que se «determinará el derecho a prestaciones totalizando con los propios los períodos de seguro o cotización cumplidos bajo la legislación de la otra Parte», es decir, se validarán las cotizaciones realizadas por el interesado en el otro país y se establecerá el derecho con inclusión de los lapsos acreditados en ambos Estados.
En lo relativo al procedimiento de convalidación de períodos de aportes realizados en ambos territorios, el artículo 26 del Convenio previó la obligación de establecer acuerdos administrativos para su aplicación y designar los respectivos organismos de enlace e instituciones competentes para su aplicación, para cuyo propósito el 28 de enero de 2008 los Estados partes suscribieron el «Acuerdo administrativo para la aplicación del convenio de seguridad social entre el Reino de España y la República de Colombia», en el que se señaló que en Colombia las instituciones competentes de dar aplicación serían, cuando se tratara del régimen de prima media con prestación definida, el extinguido Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) y las cajas, fondos o entidades del sector público, y en el régimen de ahorro individual con solidaridad, las administradoras de fondos de pensiones y cesantías.
En lo concerniente a la liquidación y reconocimiento de la respectiva pensión (artículo 9), se convino que se calculará una «pensión teórica», correspondiente a aquella a la que el afiliado habría tenido derecho si los períodos cotizados en ambos países hubieran sido cumplidos bajo su propia legislación y se le aplica la proporción que resulte entre los aportes realizados en el Estado parte, con la totalidad de los hechos en ambos países.
Al resultado, se le denomina «pensión prorrata». Una vez ambos Estados han determinado de manera independiente los valores de la pensión prorrata, el sistema de seguridad social en pensiones, en este caso el colombiano, reconoce y abona la fracción de la prestación que sea más favorable al interesado, con independencia de lo resuelto sobre esta en el otro Estado, para el sub lite España. Por otro lado, el mencionado Convenio, en su artículo 32, extiende sus beneficios a situaciones acaecidas con anterioridad a su firma, en los siguientes eventos: Hechos causantes anteriores a la vigencia del Convenio 1.
Los períodos de seguro cumplidos en virtud de la legislación de las Partes antes de la fecha de vigencia de este Convenio serán tomados en consideración para la determinación del derecho a las prestaciones que se reconozcan en virtud del mismo. 2. Por la aplicación de este Convenio se podrán revisar los casos de contingencias acaecidas con anterioridad a la fecha de su entrada en vigor, teniendo en cuenta lo indicado en el apartado 1 precedente, para aplicar a estos eventos la legislación vigente al momento de ocurrencia del hecho generador de la prestación, con las excepciones que se indican en el apartado 3 siguiente.
Sin embargo el pago de las mismas no se hará con efectos retroactivos a dicha fecha. Las pensiones que hayan sido liquidadas o denegadas por una o ambas Partes antes de la entrada en vigor del Convenio, podrán ser revisadas a petición de los interesados y siempre que la solicitud de revisión se presente en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del Convenio, con el fin de que las personas puedan ser sujetos del Convenio.
El pago de la pensión revisada se efectuará desde la fecha de la solicitud. En ningún caso se revisará la pensión denegada, cuando sea de aplicación el apartado 3. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, se exceptúan los supuestos en que la contingencia hubiera dado lugar al pago de una indemnización o prestación de pago único de cualquier naturaleza y los eventos en los cuales la definición del derecho hubiere hecho tránsito a cosa juzgada por decisiones judiciales, o, en el caso de Colombia, por acuerdo con el interesado [subrayado para destacar].
En lo atañedero a la entrada en vigor del Convenio, la Ley 1112 de 2006, en su artículo 2, preceptuó que «[…] obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo», esto es, a partir del 6 de septiembre de 2005. En síntesis, la aplicación del referido Convenio se limita al reconocimiento de períodos de cotizaciones que efectuó el afiliado en ambos Estados, solo cuando las semanas cotizadas en el país que reconoce la prestación no sean suficientes para causar el derecho pensional conforme a la legislación interna, y si bien permite la revisión de casos de contingencias acaecidas con anterioridad a la fecha de su entrada en vigor, esto procede solo para determinación del derecho y siempre y cuando la solicitud de revisión se presente en el plazo de un año a partir del momento en que empezó a regir, es decir, el 6 de septiembre de 2005.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por la recurrente, no es dable reajustar su pensión de vejez con fundamento en el «Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España», puesto que a ella se le reconoció la aludida prestación mediante Resolución 19051 de 20 de mayo de 2009, a partir del 13 de mayo de 2008, conforme a la Ley 100 de 1993, esto es, con base en los aportes efectuados en Colombia y en aplicación de la legislación interna y si, en gracia de discusión, se aceptara que el inciso segundo del numeral 2 del artículo 32 del referido Convenio contempla la posibilidad de revisar las pensiones ya concedidas, la limitó a que «la solicitud de revisión se presente en el plazo de un año a partir de la entrada en vigor del Convenio, con el fin de que las personas puedan ser sujetos del Convenio», presupuesto que no se cumplió en el asunto sub examine, habida cuenta de que la interesada presentó la petición el 23 de diciembre de 2019 y el Convenio obligó a las partes contratantes desde el 6 de septiembre de 2005.
Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. Por otro lado, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia proferida el 29 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Luz Aurora Garzón Díaz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°.
Sin condena en costas en esta instancia. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS