CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Dieciséis (16) de Junio de Dos Mil Veintiséis (2026) Radicado: 11001-33-35-026-2018-00388-01 (0393-2026)1 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. Trámite: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Rechaza recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia El Despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, interpuesto por el señor Lelis Antonio Florián Cadena, contra la providencia de 12 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES El señor Lelis Antonio Florián Cadena, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E., con el fin de obtener la anulación del Oficio No. 20181100185371 de Trece (13) de Julio de Dos Mil Dieciocho (2018), mediante el cual, la entidad negó el reconocimiento y pago de la reclamación de carácter laboral del demandante.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declaré la existencia de una relación laboral entre el demandante y la entidad demandada desde el Veinticinco (25) de Noviembre de Dos Mil Diez (2010), y el Treinta y Uno (31) De Marzo de Dos Mil Diecisiete (2017), con el consecuente pagó de salarios y prestaciones sociales. 1 Expediente electrónico.

Número Interno: 0393-2026 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. 2 Como sustento de sus pretensiones, señaló que, prestó sus servicios de manera continua e interrumpida como auxiliar administrativo, al Hospital Santa Clara Nivel III E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. Afirma que, existió una relación laboral, con cumplimiento de horario, subordinación y dependencia, características propias de un vínculo laboral.

Agotado el respectivo trámite, el Juzgado 26 Administrativo de Bogotá D.C., accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 12 de noviembre de 20252, contra la cual, se interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. II.

EL RECURSO EXTRAORDINARIO El accionante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de noviembre de 2025, al considerar que, contraría las sentencias de unificación: CE-SUJ2-005-16 de 25 de agosto de 20163, y SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20214, ambas proferidas por la Sección Segunda de este cuerpo Colegiado.

Sostiene que el fallo, desconoció las sentencias de unificación citadas, toda vez que, «[…] es claro que las mismas establecieron que a modo de restablecimiento del derecho, se deben reconocer las prestaciones devengadas por los funcionarios de planta de la entidad, y el [t]ribunal [a]ccionado se apartó de la misma, a pesar de estar vigente y ser clara, procediendo este reconocer únicamente las prestaciones comunes y ordinarias de conformidad con el Decreto 1045 de 1978, desconoció abiertamente lo reglado en la sentencia de unificación y peor aún ni siquiera reconoció los intereses a las cesantías siendo esta una prestación común y ordinaria».

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 2 Samai, tribunal de origen, índice 13. 3 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16; de 25 de agosto de 2016; radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15); C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo;

Sección Segunda; sentencia SUJ-025-CE-S2-2021; de 9 de septiembre de 2021; radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Número Interno: 0393-2026 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. 3 El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad del recurso extraordinario de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2.

Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».

Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia»5.

Con tal cometido, el legislador previó que, el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 262 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;

(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación jurisprudencial de 9 de agosto de 2022, proceso núm. 11001-03-25-000-2017-00151-00 (892-2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Número Interno: 0393-2026 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. 4 Por tanto, el despacho concluye que, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que, el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación, y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.3.

Análisis de procedencia especifico Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que, el recurso bajo estudio no satisface los requisitos de procedencia establecidos en la ley, motivo por el cual, resulta manifiestamente improcedente. En efecto, mediante la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del 9 de septiembre de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció criterios unificados respecto del reconocimiento de prestaciones derivadas de la nulidad de los actos administrativos que niegan la existencia de una relación laboral y el tiempo de servicios con fines pensionales.

En ese contexto, esta Corporación adoptó las siguientes reglas de unificación: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del Número Interno: 0393-2026 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. 5 medio de control;

(v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. A la luz de los criterios de unificación referidos, se advierte que, el fallo de Doce (12) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se ajustó a las reglas fijadas por esta Corporación, toda vez que, la sentencia de unificación invocada no establece de manera concreta y taxativa cuáles prestaciones sociales deben reconocerse como consecuencia de la configuración de una relación laboral encubierta.

Por el contrario, su finalidad consistió en unificar jurisprudencia «[…] respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción […]». Por otro lado, en lo que respecta a el precedente unificador CE-SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, la Sección Segunda de esta Corporación fijó lo siguiente:

PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. […] Número Interno: 0393-2026 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. 6 En ese sentido, se advierte que, dicha providencia no estableció regla alguna respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de la existencia de un vínculo laboral.

Por consiguiente, los reproches formulados por el recurrente no son de recibo, en tanto no se encaminan a evidenciar la contrariedad u oposición del fallo cuestionado frente a las reglas de unificación que se alegan como desconocidas, sino que, se limitan a expresar su inconformidad con las decisiones adoptadas dentro del proceso ordinario.

Asimismo, el Despacho precisa que, los argumentos expuestos contra la providencia de 12 de noviembre de 2025, no constituyen fundamento suficiente para admitir el recurso extraordinario interpuesto, pues, se limitan a controvertir aspectos que no fueron fijados en las sentencias de unificación invocadas como desconocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En consecuencia, es viable concluir que, el medio de impugnación bajo análisis carece de los requisitos esenciales para su procedencia, pues, es indudable que la sustentación no se acompasa con la causal de procedencia prevista en el artículo 258 del CPACA, razón por la cual, será rechazado de plano, conforme lo prevé el parágrafo del artículo 265 ibidem. 3.4.

Sobre la condena en costas No se condenará costas a la parte recurrente, toda vez que, en el presente asunto no obra prueba de su causación. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Lelis Antonio Florián Cadena, en contra de la sentencia de 12 de noviembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO. Sin condena en costas, en este trámite. Número Interno: 0393-2026 Demandante: Lelis Antonio Florián Cadena Demandada: Subred Integrada de Servicios de Salud de Centro Oriente E.S.E. 7 TERCERO. Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.