76001233300020240026201 — Consejo de Estado

Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Accionante: ASOCIACIÓN SINDICAL DE EMPLEADOS NO UNIFORMADOS EX DAS EN LA POLICÍA NACIONAL – ASENDASPON– Accionado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Tema: Modifica primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 13 de junio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. El señor Cristhian Edward Perea Rodas, actuando como representante legal y presidente de la Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex - DAS dentro de la Policía Nacional (en adelante Asendaspon)1, ejerció acción de cumplimiento contra la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Su solicitud tiene como fin que se le ordene el cumplimiento de la Resolución 1789 del 2021, que modificó parcialmente la Resolución 0887 del 2021 expedida por el Ministerio de Defensa Nacional. 2.

Como consecuencia del obedecimiento del acto administrativo invocado pretende que se ordene el reconocimiento y pago de la prima de orden público a todo el personal civil no uniformado de la Policía Nacional. 2. Hechos 3. La Asociación accionante manifestó que mediante la Resolución 0887 de 2021 el Ministerio de Defensa Nacional reguló la cobertura de la prima de orden 1 De conformidad con el certificado 3321000 – 13EE2023332100000023471 del 14 de abril de 2023 expedido por el Ministerio del Trabajo.

Luego, indicó que en julio de 2021 entró en vigencia la Resolución 1789 de 2021, mediante la cual se modificó el acto administrativo enunciado en el numeral anterior. 5. Expuso que, de las anteriores disposiciones es posible colegir que el reconocimiento de dicha prestación opera tanto para personal policial uniformado, como no uniformado.

Además, que para ello se debía tener en cuenta lo siguiente: - La división política administrativa del departamento y municipio, - El riesgo que soporta el personal uniformado y no uniformado de la institución, - El núcleo del reconocimiento de la prima gira en torno a la compensación del riesgo que asume el personal de la policía uniformado y no uniformado. 6.

Manifestó que, ante el incumplimiento de las autoridades accionadas a las resoluciones señaladas, los días 27 de agosto y 8 de septiembre de 2021 elevó derechos de petición ante el director de Talento Humano de la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa Nacional, respectivamente. En tales memoriales solicitó el acatamiento de dichos actos administrativos. 7.

Mediante oficio 42580 del 25 de octubre de 2021, la Secretaría General del Grupo de Asuntos Jurídicos de la Policía Nacional dio respuesta negativa a la solicitud. La decisión se fundamentó en el hecho de que las Resoluciones 0887 y 1789 de 2021 son disposiciones aplicables para el Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante DAS), entidad suprimida y extinta. 8.

A juicio de la accionante, fueron desacertados los motivos expuestos por la autoridad accionada. En su sentir, lo reglado en tales actos administrativos era aplicable a todos los empleados civiles no uniformados de la Policía Nacional. Situación que se corrobora en el acápite de consideraciones expuestas en las aludidas resoluciones. Además, los funcionarios excluidos de la cobertura de los referidos actos administrativos cumplen a cabalidad con los presupuestos y requisitos establecidos por las mismas. 3.

Actuaciones procesales 9. Mediante auto del 2 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda, tras advertir que el accionante no aportó prueba de la constitución en renuencia. 10. Recibidos los memoriales a través de los cuales la accionante adujo subsanar la demanda en término, en providencia del 7 de mayo de 2024 el a quo admitió la acción de cumplimiento.

En consecuencia, dispuso su notificación a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 4. Informes Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4.1.

Policía Nacional 11. La autoridad se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, adujo que el Decreto 4057 del 31 de octubre de 2011 suprimió el DAS, y estableció en su artículo 6° que los servidores públicos de esa entidad conservarían las mismas condiciones de carrera administrativa o de provisionalidad que ostentaban.

Sin embargo, respecto de los servidores que pasaron a integrar la Policía Nacional, el artículo 7° dispone que le corresponde al presidente de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales fijar su régimen salarial y prestacional. 12. Bajo tal consideración, indicó que la prima de orden público para los antiguos miembros del DAS incorporados a la Policía Nacional, se rige por el artículo 2 del Decreto 1045 del 17 de junio de 1978 y el Decreto 1933 del 28 de agosto de 1989.

En consecuencia, las Resoluciones invocadas en la demanda no son aplicables al caso concreto. 13. Además, expuso que no es la Policía Nacional quien proscribe o concede el reconocimiento y pago de la prima de orden público como lo aduce el peticionario. Por el contrario, indicó que ello obedece a una disposición ministerial y no un acto administrativo policial. 5.

Fallo de primera instancia 14. En sentencia del 13 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que se acreditó el requisito de procedibilidad consistente en la renuencia. Luego, declaró improcedente el mecanismo constitucional. 15. Como fundamento de su decisión, expuso que la Asociación accionante allegó dos peticiones; una del 8 de septiembre de 2021 ante el Ministerio de Defensa Nacional y otra del 27 de agosto del mismo año ante la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional, en las cuales solicitó: 1) se conceptuara sobre la viabilidad del reconocimiento de la denominada prima de orden público y 2) se abordara para que se inicie el reconocimiento y pago de la prima de orden público – sin distinción alguna – a todo el personal civil no uniformado de la Policía Nacional. 16.

De ahí, consideró que se agotó en debida forma el aludido requisito de procedibilidad. Sin embargo, adujo que el presente mecanismo constitucional no es procedente para solicitar la aplicación de las Resoluciones 887 y 1789 de 2021 al personal civil no uniformado, en la medida en que los actos no contienen un mandato claro, expreso y exigible para el personal al que se refiere la demanda. 17.

En ese sentido, consideró que lo procedente era el ejercicio del control de legalidad especial y estricto, en la medida que es necesario establecer si al aludido personal le son aplicables dichas Resoluciones o, en su lugar, otras, como lo manifestó la Policía en su escrito de intervención. Por ende, es el juez administrativo de la nulidad y restablecimiento quien deberá analizar la legalidad de una decisión negativa de la administración sobre una petición de reconocimiento de la mentada prestación. Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 6.

Impugnación 18. La Asociación accionante impugnó la decisión del a quo. Para el efecto, indicó que la sentencia de primer grado no valoró adecuadamente las pruebas y los argumentos presentados al señalar que las Resoluciones 0887 y 1780 de 2021 no contienen un mandato claro, expreso y exigible para el personal al que se refiere en la demanda. 19.

Sostuvo que, por el contrario, tales disposiciones definen claramente el marco de reconocimiento de la prima de orden público para los beneficiarios y que además exhiben las características necesarias de la presente acción. En este punto, reiteró los requisitos esbozados desde el escrito de la demanda en relación con el reconocimiento de la prestación. 20.

De ahí, expuso que el análisis de la sentencia debió encaminarse en determinar si la accionada tenía fundamentos para no dar cumplimiento a las citas disposiciones. Examen que debía realizarse bajo los parámetros de estricta comparación entre los requisitos de reconocimiento que se instauran en las mismas y la calidad, riesgo y ubicación geográfica de los funcionarios afectados. 21.

Iteró que los funcionarios excluidos del beneficio contemplado por las disposiciones laboran en la planta general de la Policía Nacional y cumplen con todos y cada uno de los requisitos que estas normas predican y exigen; como lo es, tener la calidad de personal civil no uniformado, presentar un riesgo latente en razón a su labor, la cual se ejerce en zonas determinadas de orden público. 22.

Por ende, solicitó que se evalúe nuevamente y en conjunto, los argumentos y pruebas esgrimidas en el marco presente controversia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 23. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por Asendaspon contra la sentencia del 13 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1252, 1503 y 2434 de la Ley 1437 de 20115, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 5 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..].

La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 25.

En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 26.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello [artículos 5.º y 6.º].

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º].

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) No pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela [artículo 9.º], ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 2.3.

De la renuencia 27. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»8. 29. Sobre este tema, esta Sección9 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos10”.

(Negrillas fuera de texto). 30. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o 7 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 31.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 32.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».11 33. En este caso, la Sala observa que el a quo dio por superado el requisito de la renuencia al considerar que la accionante solicitó el reconocimiento y pago de la prima de orden público a todo el personal civil no uniformado de esta última autoridad en el marco de las Resoluciones 887 y 1789 de 2021. 34.

Sin embargo, a primera vista se advierte que la solicitud mediante la cual la accionante aduce que constituyó en renuencia a la Policía Nacional es del 27 de agosto de 2021 y únicamente respecto de la Resolución 1789 de 2021. Tal y como se aprecia a continuación: 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 35.

Como puede evidenciarse, la solicitud presentada por la asociación tenía la finalidad de que se iniciara el reconocimiento y pago de la prima en los términos de la Resolución 1789 de 2021. En este sentido, es claro que no se cumplió con el deber de constituir en renuencia en relación con la Resolución 887 de 2021. Por ende, se modificará la decisión del 13 de junio de 2024 proferida por el a quo y se rechazará la demanda en relación con este último acto cita. 36.

De otro lado, en lo que respecta a la Resolución 1789 de 2021, al encontrarse satisfecho el requisito de procedibilidad de la acción, se estudiarán los requisitos de procedencia del presente medio de control únicamente respecto de dicho acto administrativo. 2.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento 37. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene a la Policía Nacional que en cumplimiento de la Resolución 1789 del 2021, reconozca y pague la prima de orden público a todos los empleados civiles no uniformados de la entidad. 38.

Así las cosas, se evidencia que lo pretendido por el accionante es el reconocimiento de derechos subjetivos en cabeza del personal civil no uniformado de la Policía Nacional y no el estricto acatamiento de una obligación imperativa e inobjetable radicada en su cabeza. Por ende, para esta Sala de Decisión existen otros mecanismos judiciales idóneos para los fines perseguidos con la presente demanda. 39.

Es decir, la controversia planteada por la parte actora se trata de un asunto que no debe ser resuelto a través de la acción de cumplimiento, pues debe ser objeto de pronunciamientos judiciales a través de los medios idóneos y eficaces previstos por el ordenamiento jurídico para ese tipo de discusiones. 40. En particular, esta Sala de Decisión encuentra que es la misma autoridad quien, en ejercicio de sus funciones, deberá determinar caso por caso quiénes Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 tienen derecho al reconocimiento de la prima de orden público; evaluar el personal no uniformado de la entidad que cumple con los requisitos para gozar de dicha prestación social y, además, los territorios que dicha Resolución ha determinado para tal fin.

En caso de que la decisión no sea favorable para los interesados, será el juez contencioso-administrativo, quien determine la legalidad de dichos actos administrativos, en virtud de las competencias que le han sido otorgadas. 41. En ese orden de ideas, escapa al juez de la acción de cumplimiento analizar la procedencia de tal prestación social, máxime cuando la demanda ni siquiera identifica a las personas que serían beneficiarias, los territorios donde se desempeñan y las circunstancias propias del caso concreto.

Tampoco sería del caso analizar la respuesta proferida por la autoridad demandada, toda vez que la misma goza de presunción de legalidad y, de hacerlo, se invadiría la órbita de competencia del juez contencioso-administrativo. 42. Así las cosas, la Sala modificará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de rechazar la demanda impetrada por ASENDASPON en relación con la Resolución 0887 de 2021.

Por lo demás, confirmará la decisión de improcedencia, pero en lo que respecta la Resolución 1789 del 2021, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997. Esto último, porque existen otros mecanismos de defensa judicial a los cuales puede acudir la actora, para determinar si la Administración transgredió el ordenamiento jurídico preexistente o no. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia de 13 de junio de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará así: - RECHAZAR la acción de cumplimiento respecto de la Resolución 0887 de 2021 por no agotar el requisito de la renuencia en debida forma y; - DECLARAR la improcedencia de la demanda en relación con la Resolución 1789 del 2021, por no acreditarse el requisito de la subsidiariedad.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Demandante: Asociación Sindical de Empleados no Uniformados ex DAS en la Policía Nacional –ASENDASPON– Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Radicación: 76001-23-33-000-2024-00262-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»