Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Recurso de insistencia / Información reservada / Defecto sustantivo / Programa de Seguridad y Protección / Se revoca la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo formulada por Ulianov Vladimir Forero Serrano contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 3 de octubre de 2023 Ulianov Vladimir Forero Serrano interpuso, en nombre propio, una acción de tutela contra la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El accionante consideró vulnerados sus derechos Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 2 fundamentales al acceso a la información pública, debido proceso y habeas data porque la Contraloría General de la República negó el acceso al informe técnico de seguridad que sirvió de soporte para la Resolución ORD-80014-0001-2022 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no concedió el recurso de insistencia. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben): <<Con fundamento en los hechos relacionados, solicito del honrable Consejo de Estado, disponer y ordenar a la parte accionada y a favor mío, lo siguiente: 1.

Se revoque la sentencia de única instancia dentro del proceso 25000234100020230116700, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en su lugar ordene que la información solicitada, esto es el estudio de seguridad sobre el suscrito y mi núcleo familiar realizado por la Contraloría General de la República, me sea entregada. 2.

De manera subsidiaria, me permito solicitar que se revoque la sentencia antes referida y se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que emita nueva sentencia, que se fundamente en las reglas establecidas por la jurisprudencia constitucional, la Ley 1712 de 2014 y los tratados internacionales aplicables en relación con el derecho de acceso a la información pública>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Se desempeña como profesional universitario en la Gerencia Departamental Colegiada del Tolima de la Contraloría General de la República. Afirma que ha sido víctima de amenazas contra su integridad física y la de su familia. 3.2.- Mediante Resolución ORD-80014-0001-2022 del 15 de junio de 2022, la Unidad de Seguridad y Aseguramiento Tecnológico e Informático (USATI) de la Contraloría General de la República resolvió negar la solicitud de vinculación al Programa de Protección y Seguridad elevada por el accionante.

La entidad consideró que el accionante no se encontraba en un nivel de riesgo extraordinario. 3.3.- El 27 de julio de 2022 el actor presentó una petición ante la USATI de la Contraloría General de la República en la que solicitó (se transcribe) <<Copia del informe técnico que sirvió de soporte a la adopción de la decisión por parte del Comité Extraordinario de Seguridad, en su sesión de fecha 2 de junio de 2022, contenida en la resolución ORD-80014-0001-2022>>.

El 1° de agosto de 2022 la USATI de la Contraloría General de la República respondió negando el acceso al documento Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 3 solicitado. Para tal efecto, invocó la reserva legal contenida en el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014, en los numerales 1 y 3 del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 y en el artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015. 3.4.- El 22 de junio de 2023 el actor presentó nuevamente una petición solicitando copia del informe técnico que sirvió como soporte para la Resolución ORD-80014- 0001-2022.

En oficio del 5 de julio de 2023, la USATI de la Contraloría General de la República reiteró que el documento requerido estaba sujeto a reserva. 3.5.- El accionante interpuso recurso de insistencia contra los oficios del 1° de agosto de 2022 y 5 de julio de 2023 de la USATI de la Contraloría General de la República. Sin embargo, la entidad resolvió no darle trámite porque se interpuso por fuera de término, toda vez que el oficio del 5 de julio de 2023 reafirmó la respuesta contenida en el oficio del 22 de junio de 2023. 3.6.- Posteriormente, el actor instauró una acción de tutela con la cual pretendió que la Contraloría General de la República cumpliese con lo previsto en artículo 26 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 (sustituido por la Ley 1755 de 2015).

Mediante sentencia del 31 de agosto de 2023, el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Ibagué concedió el amparo y le ordenó a la entidad tramitar el recurso de insistencia. 3.7.- Mediante providencia del 21 de septiembre de 2023, la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de insistencia. Declaró la improcedencia de la insistencia frente a la petición resuelta en el oficio del 1° de agosto de 2022 y la negó frente a la petición resuelta en oficio del 5 de julio de 2023.

Para sustentar su decisión, expuso que el recurso se interpuso de manera extemporánea respecto del oficio del 1° de agosto de 2022, pues no se presentó dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la respuesta a la petición. 3.8.- Por otro lado, sobre la petición resuelta en oficio del 5 de julio de 2023, afirmó que el documento solicitado hace parte del <<Programa de Seguridad y Protección de servidores y ex servidores públicos de la Contraloría General de la República>> 1 << Artículo 26.

Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.

Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes (…)>> Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 4 y, por lo tanto, está sujeto a reserva legal.

Al efecto, el tribunal indicó que el parágrafo del artículo 42A del Decreto Ley 267 de 2000 y el artículo 72 de la Ley 418 de 19972 consagran una reserva legal sobre los documentos relacionados con programas de protección; reserva que le es oponible incluso a la <<persona involucrada>>. C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante alega que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al negar la insistencia frente a la petición resuelta en oficio del 5 de julio de 2023.

Lo anterior, porque el tribunal no aplicó la Ley 1712 de 2014, que autoriza que la información sujeta a reserva por daño de derechos a personas naturales sea consultada por el titular de los datos personales. Manifiesta que la mencionada disposición le era aplicable porque el documento solicitado se ocupa únicamente de su seguridad. 4.1.- Sostiene que no es cierto que el informe técnico que sirvió como soporte para la Resolución ORD-80014-0001-2022 haga parte del Programa de Seguridad y Protección de los de la Contraloría General de la República porque fue justamente aquella resolución la que negó su inclusión en este programa.

En consecuencia, el informe de seguridad solicitado no está sujeto a la reserva legal invocada por el tribunal. 4.2.- Finalmente, afirma que la negativa de consultar el informe de seguridad solicitado también compromete su derecho al debido proceso, pues <<ante una eventual solicitud de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, carecería de la información fundamental para sustentar tal recurso ante juez competente>>.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada) solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, toda vez que el accionante no logró demostrar una afectación a sus derechos fundamentales.

En todo caso, indicó que no se configuró un defecto sustantivo porque, en relación con reserva legal 2 <<Artículo 72. La Fiscalía General de la Nación mantendrá bajo estricta reserva los archivos de las personas amparadas o relacionadas con el programa de protección. Quienes tengan conocimiento de las medidas de protección o hayan intervenido en su preparación, expedición y ejecución, tendrán la obligación de mantener en secreto o reserva la identidad de las personas beneficiadas con el programa.

La violación de esta reserva acarreará las sanciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar. Serán igualmente responsables, los servidores públicos y los particulares que incurran en dicha violación>>. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 5 de los documentos que contienen datos personales, las Leyes 418 de 1997 y 1712 de 2014 no contemplan un trato diferente ni siquiera cuando el solicitante es el mismo titular de esos datos personales.

Añadió que, en el marco de un eventual proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor puede solicitar la exhibición del documento como prueba. 6.- La USATI de la Contraloría General de la República (tercero con interés) indicó que el numeral 13 del artículo 2.4.1.22 del Decreto 1066 de 20153 determinó que la reserva legal de la información relativa a solicitantes y protegidos del programa de prevención y protección también le es oponible a los beneficiarios de las medidas.

Expuso que los principios sobre protección de datos personales deben ceder ante la información que está sujeta a reserva legal, como es el caso de los estudios de seguridad realizados por la USATI. Por último, resaltó que el documento solicitado por el accionante se encuentra clasificado como reservado en las tablas de retención documental de la entidad.

E. Fallo impugnado 7.- Mediante sentencia del 16 de noviembre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por Ulianov Vladimir Forero Serrano. El juez de primer grado consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en un defecto sustantivo; la Sección Cuarta consideró que los informes de seguridad expedidos en el marco del Programa de Prevención y Protección están sujetos a la reserva legal contenida en el artículo 42A del Decreto Ley 267 de 2000 y el artículo 2.4.1.2.1 del Decreto 1066 de 2015.

Concluyó que los documentos requeridos por el actor en la petición del 22 de junio de 2023 sí tienen el carácter de reservado, y que esa reserva se predica incluso frente al solicitante de las medidas de seguridad. F. Impugnación 8.- El 27 de noviembre de 2023 el accionante impugna la sentencia del 16 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Reitera que, de conformidad con el parágrafo del artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la información reservada en razón de la privacidad e intimidad de las personas puede ser solicitada por el titular de la 3 <<Artículo 2.4.1.2.2. Principios. Además de los principios constitucionales y legales que orientan la función administrativa, las acciones en materia de prevención y protección, se regirán por los siguientes principios: (…) 13.

Reserva Legal: La información relativa a solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección es reservada. Los beneficiarios de las medidas también están obligados a guardar dicha reserva>>. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 6 información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información. En consecuencia, afirma que la reserva del informe de seguridad solicitado aplica únicamente para terceros. 9.- Por otro lado, argumenta que la autoridad judicial accionada y la Sección Cuarta del Consejo de Estado no debieron aplicar el Decreto Ley 267 de 2000 y la Ley 418 de 1997.

Indica que las Leyes 1581 de 2012 y 1755 de 2015 fueron promulgadas con posterioridad a aquellas, de suerte que estas disposiciones legales deben prevalecer <<dada su naturaleza superior y posterior>>. II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó la solicitud de amparo. En su lugar, concederá el amparo por configurarse un defecto sustantivo, toda vez que la autoridad judicial accionada interpretó de manera arbitraria el artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015.

G. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 11.- Los requisitos generales de procedencia se cumplen, toda vez que: (i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) el asunto es de relevancia constitucional porque se alega la vulneración del derecho al debido proceso por defecto sustantivo, lo cual no fue estudiado ni resuelto en el recurso de insistencia, al ser un proceso de única instancia;

(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión se notificó el 26 de septiembre de 2023 y la tutela se presentó el 3 de octubre, es decir, dentro del término de los seis meses precisado por esta Corporación y por la Corte Constitucional; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

H. El tribunal incurrió en un defecto sustantivo porque la reserva sobre la información solicitada no es oponible al solicitante 12.- La Sala advierte que la Sección Primera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo, pues la decisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 7 del recuso de insistencia se fundamentó en una interpretación arbitraria de las normas aplicables al caso. 12.1.- En primer lugar, amerita precisar que el parágrafo del artículo 42A del Decreto Ley 267 de 2000, que regula la estructura orgánica de la Contraloría General de la República, dispone lo siguiente: <<Artículo 42A.

Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata. Son funciones de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata: (…) Parágrafo. Los estudios de seguridad tendrán una vigencia hasta de dos (2) años, serán reservados y tendrán carácter vinculante para los organismos de seguridad y protección del Estado responsables de implementar las medidas de seguridad>> 12.2.- Así mismo, el Capítulo II del Título 1 de la Parte 4 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior (Decreto 1066 de 2015) reglamentó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo.

El Gobierno nacional consagró la reserva de la información recaudada en el marco del Programa en los siguientes términos: << Artículo 2.4.1.2.2. Principios. Además de los principios constitucionales y legales que orientan la función administrativa, las acciones en materia de prevención y protección, se regirán por los siguientes principios: (…) 13.

Reserva Legal: La información relativa a solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección es reservada. Los beneficiarios de las medidas también están obligados a guardar dicha reserva>>. 13.- La Sala advierte que si bien el documento solicitado está amparado por una reserva legal, esta reserva no le es oponible al beneficiario de las medidas de seguridad.

En concreto, como en el Programa de Prevención y Protección se recolecta información sobre la protección a la defensa, la seguridad nacional y la seguridad pública, el Gobierno nacional consideró razonable establecer limitaciones al acceso a estos documentos. Sin embargo, estas limitaciones no se deben extender al beneficiario, quien es –justamente– el titular de los datos personales que se consignan en el estudio de seguridad, además de ser el principal interesado en las medidas de seguridad y protección. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 8 13.1.- Concretamente, la Sala observa que no existen motivos legales para negar al accionante el acceso a la información solicitada, máxime cuando es el propio beneficiario quien requiere consultarla.

No es constitucionalmente admisible invocar una cláusula general de reserva sobre todos los documentos que se expiden en el marco del Programa de Prevención y Protección, sin considerar la naturaleza jurídica de la solicitud y de los documentos solicitados. 13.2.- En virtud de lo anterior, se constata que el tribunal incurrió en un defecto sustantivo al aplicar el numeral 13 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015, pues la interpretación de esta disposición debe ser armónica con el derecho fundamental de acceso a la información y el artículo 24 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4.

De suerte que la limitación contenida en el apartado final del artículo ibidem se refiere a que el beneficiario no está autorizado para divulgar cualquier información que pueda llegar a conocer en su condición de beneficiario del Programa de Prevención y Protección. Dicho de otro modo, la reserva sobre el estudio de seguridad no le es oponible al beneficiario de las medidas, pero en todo caso está obligado a mantener la información en reserva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la providencia del 16 de noviembre de 2023 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del accionante.

SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la providencia del 21 de septiembre de 2023 proferida por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó el recurso de insistencia presentado por Ulianov Vladimir Forero Serrano, tramitado bajo el radicado No. 25000-23-41-000- 2023-01167-00. 4 <<Artículo 24.

Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: (…) 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.

(…) Parágrafo. Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información>>. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05904-01 Accionante: Ulianov Vladimir Forero Serrano Se revoca la sentencia de primera instancia 9 TERCERO: ORDÉNASE a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, una nueva providencia que se ajuste a lo dispuesto en la parte motiva de la presente decisión.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado