www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001 23 33 000 2017 00351 02 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena.
Demandado: Rafaela Ester Sayas Contreras. Tema: Falta de competencia de los entes universitarios autónomos para regular el régimen salarial y prestacional de sus servidores públicos. La sentencia de nulidad del acto administrativo general creador de una bonificación salarial y sus efectos frente a la decisión particular que la concedió a la parte actora.
Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 1.° de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: Anular la Resolución No. 1826 de 4 de agosto de 2003, a través de la cual se reconoció a la parte demandada la bonificación por inhabilidad concebida en el Acuerdo 022 de 1991. Segundo: A título de restablecimiento del derecho, solicitó dejar sin efectos el acto administrativo cuestionado y, además, autorizar que, a partir de la ejecutoria de la sentencia, la entidad demandante deje de pagar a la actora el mencionado emolumento. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
Mediante Acuerdo 022 de 1991, el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena creo la “bonificación por inhabilidad legal” equivalente al 30% del salario y de los gastos de representación, pagadera mensualmente a los Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 docentes de tiempo completo que, detentando la condición de abogados, prestan sus servicios a la Facultad de Derecho de ese ente.
En lo que toca a la demandada, ese emolumento le fue reconocido a través del acto administrativo cuestionado. En el año 2007, la Procuraduría Regional de Bolívar demandó 28 Acuerdos y 3 Resoluciones emitidas por el Consejo Superior Universitario, al considerar que se arrogó competencias que no le correspondían, al crear prestaciones extralegales en favor de los docentes y del personal administrativo de esa institución. Entre los Acuerdos enjuiciados se encontraba el que concibió la aludida bonificación. Por sentencia de 27 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Bolívar anuló, entre otros, el citado Acuerdo.
Contra esa providencia, la Universidad no presentó ningún recurso. Empero, la hoy demandada -en asocio con otros docentes-, en su condición de tercero con interés en el resultado de ese proceso, recurrió en apelación esa decisión, alzada que fue rechazada por el a quo. Guiada por esta última actuación, el ente educativo dejó de pagar a los beneficiarios la “bonificación por inhabilidad legal”, luego de considerar que con la sentencia de marras se produjo el decaimiento de los actos administrativos particulares a través de los cuales reconoció ese emolumento.
Sin embargo, la actora, entre otros educadores, presentó acción de tutela en contra de la Universidad, demanda que fue negada en primera instancia, por tener acreditado que la sentencia de nulidad del Acuerdo en cita se encontraba ejecutoriada. En segunda instancia, el fallo en mención fue revocado y, en su lugar, se ordenó a la institución educativa restablecer el pago de la bonificación a todos sus beneficiarios, incluyendo los que no demandaron.
Para ello, el ad quem adujo que el ente tutelado vulneró el debido proceso de los docentes, dado que el fallo ordinario de primer grado no se encontraba ejecutoriado, porque no se había resuelto el recurso de queja presentado contra la negativa en conceder la alzada. Mediante proveído de 12 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado resolvió el recurso de queja que se viene citando y, en consecuencia, estimó bien denegada la concesión del recurso de apelación presentado contra la sentencia de nulidad arriba referenciada.
En consecuencia, el pago de la “bonificación por inhabilidad legal” entre el 27 de abril de 2012 -fecha de la sentencia de primera instancia- y el 26 de mayo de 2014 -auto a través del cual el Tribunal obedeció y cumplió lo resuelto por el Consejo de Estado frente al recurso de queja-, se fundó en la sentencia de tutela arriba referenciada.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Obtenida la constancia de ejecutoria de la sentencia de nulidad, la Universidad profirió la Resolución 03411 de 30 de septiembre de 2014, a través de la cual dio cumplimiento a la sentencia de 27 de abril de 2012.
Contra esta determinación, los docentes afectados presentaron recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 3444 de 19 de diciembre de 2016. En virtud de lo ordenado en la Resolución 3411 de 30 de septiembre de 2014, la entidad debió iniciar las respectivas acciones de lesividad. En lo que corresponde a la actora, no consintió la revocatoria del acto administrativo particular que le reconoció el derecho, dando vía libre a la presentación de la demanda. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Para la abogada, la decisión sometida a juicio vulneró las siguientes disposiciones: • Artículo 29 de la Constitución Política. • Artículos 3 numeral 1.°, 9 numeral 6.° y 137 inciso 2.° del Código Contencioso Administrativo.
Al desarrollar el concepto de violación, alegó que la resolución cuestionada es ilegal, pues el Acuerdo que le sirvió de fundamento fue emitido por el Consejo Superior Universitario, órgano colegiado que carecía de competencia para crear prestaciones salariales y sociales en favor de los empleados públicos del ente educativo, pues esa facultad está en cabeza exclusiva del Congreso de la República.
La finalidad del Acuerdo 022 de 1991, fue suplir las carencias dimanadas de la limitante impuesta a los docentes (abogados) de tiempo completo de esa institución, a quienes se les prohibió el ejercicio de la profesión mientras fungieran como tales. Empero, con el nuevo estatuto del abogado, tal inhabilidad fue eliminada y, por tanto, hoy carece de sustrato la “bonificación por inhabilidad legal”.
En consecuencia, la anulación del acto administrativo general que concibió aquella bonificación -por falta de competencia del órgano emisor-, también genera la nulidad de las decisiones particulares que extendieron sus beneficios a cada uno de los docentes, en tanto, frente a estos se pregona la aludida falta de competencia. 1.4 Contestación de la demanda.
Dentro de la oportunidad de ley, la señora Rafaela Ester Sayas Contreras contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas. Con tales fines, arguyó: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 • Que la resolución cuestionada se ajustó a la ley y, por demás, consolidó en su favor un derecho adquirido frente a la “bonificación por inhabilidad legal”, prerrogativa que amerita una protección especial por parte del Estado; además, la supresión de la mencionada bonificación atentaría contra principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legitima. • La demanda está afectada por el fenómeno de caducidad, por cuanto no fue presentada dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación y/o a la ejecutoria de la sentencia de nulidad proferida en el proceso ordinario. • Contrario a lo alegado por la entidad demandante, la anulación de un acto administrativo general no produce la ilegalidad del acto administrativo particular, en tanto, como bien lo ha considerado el Consejo de Estado, solo en la medida en que una situación jurídica no se encuentre consolidada, es factible retrotraer las cosas al estado anterior.
En el presente asunto, la situación de marras si está consolidada, dado que no era pasible de ser discutida en sede administrativa o judicial, por lo que su eventual retiro del orden jurídico se contrapone a los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y confianza legitima. • La citada bonificación fue creada con base en normas nacionales -Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978-, los estatutos de la Universidad y las potestades contenidas en las ordenanzas departamentales de Bolívar, por lo que se aviene a derecho y no puede ser declarada nula. • Las actuaciones de la señora Sayas Contreras siempre se ajustaron al principio de buena fe, pues su acceso a la bonificación en cita no devino de actos fraudulentos, sino por el contrario se ajustaron al marco jurídico que la misma entidad demandante creó. • La Resolución 03411 de 30 de septiembre de 2014, también es ilegal, toda vez que desconoce los principios rectores de la actuación administrativa, entre los que se destaca la buena fe, la imparcialidad, la transparencia, la coordinación y la eficacia. • La demandante no explica las razones del por qué el acto enjuiciado infringe el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 3, 9 y 137 del derogado Código Contencioso Administrativo.
Con sustento en todo lo indicado, formuló las excepciones de: i) Caducidad del medio de control. ii) La demanda no tiene la virtualidad de romper la presunción de legalidad que gravita alrededor de la Resolución 1826 de 2003. iii) Derechos adquiridos a favor de mi representada. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 iv) Declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 021 de 1991 no supone la nulidad de la Resolución No. 1826 de 2003. v) Carencia de supuestos facticos y de derecho para pedir la nulidad y restablecimiento del derecho y; vi) Buena fe, confianza legitima en las actuaciones de la demandante. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia del 1.° de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las suplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas y agencias en derecho a la demandada.
Con tales fines, luego de referenciar la figura del “decaimiento de los actos administrativos”, los efectos “ex nunc” y “ex tunc” de las sentencias de anulación de decisiones administrativas generales, los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas aparentemente consolidadas, concluyó que: • No se configuró la excepción de caducidad del medio de control, en razón a que la Ley 1437 de 2011 estableció que la demanda contra el acto que reconoce o niega una prestación periódica podrá ser presentada en cualquier tiempo.
Que, aunque la bonificación en estudio no es una prestación sino una retribución salarial, la finalidad de la norma en cita es la de avalar la demanda en todo tiempo frente a emolumentos con carácter permanente, independiente de su naturaleza salarial o prestacional. • La prerrogativa que con ocasión a la decisión cuestionada recayó en la demandada se considera un “derecho adquirido aparente”, pues provino de actuaciones que no se ajustaron a la ley.
En efecto, en el contenido de esa resolución se visualiza que su fundamento lo constituye el artículo 2.° del Acuerdo 022 de 1991, el cual fue anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, luego de advertir la falta de competencia en su expedición. Este mismo vicio nulita el acto sometido a juicio, por lo que, se itera, no se predica ningún derecho adquirido inmodificable en pro de la docente accionada. • La parte actora si explicó en debida forma el por qué el acto cuestionado infringió el ordenamiento jurídico.
Ello, por cuanto su petición de nulidad se fundó en la anulación del Acuerdo arriba citado, el cual, en su sentir, genera el retiro del universo legal de la Resolución 1826 de 2003, por decaimiento de sus sustratos, lo que de suyo provoca que, de seguir pagando la aludida bonificación, se genere un detrimento patrimonial para la Universidad, amén de que se afecten los intereses públicos que esa institución debe proteger.
En consecuencia, es infundada la excepción planteada en ese escenario, por cuanto, evidenciada la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, basamento único de la resolución censurada, es más que procedente concluir que perdió su fuerza ejecutoria y, por tanto, que dejó de producir efectos jurídicos. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 • Es claro que la Resolución 1826 de 2003 infringió las normas en que debería fundarse, pues desconoció que la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos -entre ellos los pertenecientes a los entes universitarios autónomos-, le compete exclusivamente al Congreso de la República y al Gobierno Nacional. • Afirmó la demandada que los hechos que fundaron la creación de la bonificación demandada aún persisten, pues su dedicación exclusiva a las labores de docencia e investigación le impiden el ejercicio de la abogacía, amén de que tales actividades han contribuido a la excelencia institucional y el mejoramiento de la calidad académica de la Universidad.
Sin embargo, ese argumento no le resta fuerza a la ilegalidad del acto cuestionado, pues su sustento, el Acuerdo 022 de 1991, fue retirado del ordenamiento jurídico al advertir la ilegalidad en su producción. Además, en la actualidad, el artículo 29 del Estatuto del Abogado permite el cumplimiento de las labores juristas a los docentes universitarios. • No es cierto lo señalado por la demandada cuando afirmó que la citada resolución no podía ser anulada porque dentro de sus fundamentos se encuentra el artículo 55 del Acuerdo 26 de 2003 -Estatuto Docente-, por cuanto del contenido de aquella decisión se desprende que el único sustrato lo constituyó el artículo 2.° del Acuerdo 022 de 1991. 1.6 Recurso de apelación. Oportunamente, la abogada de la parte accionada apeló la sentencia de marras.
En su intervención, censuró que el a quo haya accedido a las pretensiones de la demanda. Con tales fines, arguyó: • Que el tribunal declaró la nulidad del acto cuestionado basado en unas normas y un concepto de violación que no fue desarrollado en el libelo. En ese sentido, las leyes citadas como infringidas en esa oportunidad: i) no guardaban relación con la finalidad del proceso; ii) estaban derogadas; iii) no tienen la naturaleza de disposiciones superiores; iv) no explica el por qué se violó el debido proceso con la emisión de la Resolución 1826 de 2003.
Por tanto, guiado por el principio según el cual lo “accesorio sigue la suerte de lo principal”, la institución demandante fundó la petición de anulación en las razones que llevaron a que el Acuerdo 022 de 1991 fuera nulitado, para concluir que ante el desaparecimiento del orden legal de ese Acuerdo, la resolución en referencia también debe desaparecer. • La sentencia no aplicó el principio “pro homine” que permitiera garantizar los derechos fundamentales de la demandada, sin sacrificar la legalidad y la seguridad jurídica.
Con tales fines, luego de comparar las disposiciones constitucionales y legales en que el a quo fundó su disertación y las reglas Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 que, en su sentir debió aplicar, concluyó que la cesación de pago de la bonificación en cita, mengua sus ingresos mensuales, además de sus prestaciones sociales y los aportes al sistema general de seguridad social integral, lo que a futuro reducirá la base de liquidación de su pensión de vejez.
Por tanto, la estricta aplicación de ese principio en este asunto, hubiera desembocado en una decisión distinta. • La bonificación anulada si constituía un derecho adquirido para la demandada, en razón a que, accedió a ella previo cumplimiento de los parámetros definidos por la Universidad y, además, disfrutó de ella por más de veinte años, lo que redundó en sus ingresos salariales y prestaciones, y en sus aportes al sistema general de seguridad social integral, por lo que no es admisible la postura asumida por el a quo. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso.
Mediante auto de fecha 5 de agosto de 2024, se admitió el citado recurso de apelación. Dentro de los plazos previstos en los numerales 4.° y 6.° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, no se registraron intervenciones de las partes ni del Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación. 1.8 El control de legalidad.1 Luego de las revisiones de rigor, la Sala no advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que procederá a resolver la alzada, previas las siguientes: II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,3 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los 1 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 argumentos expuestos por la recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la parte demandada, en su condición de apelante único. 2.3 Problema jurídico. Conforme los argumentos esbozados en la alzada, corresponde a esta Subsección determinar sí: i) ¿El a quo declaró la nulidad del acto demandado con sustento en unas disposiciones jurídicas y un concepto de violación que no fue desarrollado en el libelo? ii) ¿Debió aplicar el tribunal de primer grado el principio “pro homine” para resolver la litis? iii) ¿La “bonificación por inhabilidad legal” reconocida a la parte demandada en la resolución cuestionada, constituye un derecho adquirido en su favor y, por tanto, era intangible? En orden a resolver esos planteamientos, la Sala estudiará: i) los derechos adquiridos y su alcance frente a las situaciones no ajustadas a la ley y; ii) las características del principio “pro homine”. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial. 2.4.1 Los derechos adquiridos y su alcance frente a las situaciones jurídicas no ajustadas a la ley.
A juicio de la Corte Constitucional,4 los “derechos adquiridos” son aquellas prerrogativas individuales y subjetivas que han ingresado al patrimonio de una persona, por el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la norma que las consagra. Por tanto, en esas condiciones, se pregona su intangibilidad, lo que denota que no pueden ser variados ni desconocidos por leyes posteriores.
En sentencia C-242 de 2009,5 esa Corporación afirmó: «[…] (i) La Corte Constitucional ha precisado que los derechos adquiridos son aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una Ley y, que por lo mismo, han instituido en favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado frente a Leyes posteriores que no puede afectar lo legítimamente obtenido al amparo de una Ley anterior.
Existe un derecho adquirido cuando respecto de un determinado sujeto, los hechos 4 Sentencia C-314 de 2004, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 5 Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 descritos en las premisas normativas tienen debido cumplimiento.
Por contraste, las meras expectativas, consisten en probabilidades de adquisición futura de un derecho que, por no haberse consolidado, pueden ser reguladas por el Legislador, con sujeción a parámetros de justicia y de equidad […]». El origen de esta figura dimana del artículo 58 constitucional, el cual la contuvo en los siguientes términos: «ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999.
El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social [ ]».
De la anterior disposición se extrae que los “derechos adquiridos” surgen en la medida en que se satisfagan los requisitos contenidos en las leyes que los conciben. Sin embargo, para que una prerrogativa se consolide y alcance esa connotación es necesario que se obtenga con «con arreglo a las leyes civiles», lo que demanda que la respectiva ley se ajuste al ordenamiento jurídico vigente.
Por el contrario, cuando la norma que estipula el respectivo beneficio no se aviene a esos mandatos, no se puede catalogar como derecho de esa naturaleza. En sentencia de 12 de marzo de 2020,6 esta Subsección adujo que: «[…] La norma constitucional garantiza la propiedad privada y los demás «derechos adquiridos» con arreglo a las leyes civiles.
De esta manera, la propia Carta Política establece la categoría de derechos adquiridos, los que protege con la regla de irretroactividad de la ley, de modo que no sean desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Han sido definidos como aquellas situaciones jurídicas individuales definidas y consolidadas bajo la vigencia de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente al patrimonio de una persona.7 Para que el derecho sea considerado como «adquirido», es necesario que se hayan cumplido los supuestos que la norma prevé para obtenerlo; es decir, todas las condiciones y requisitos fijados en esta respecto de un determinado sujeto.8 Vale precisar que el respeto y la garantía de no ser desconocido depende, además de lo anterior, de que se hubiese obtenido con respeto del ordenamiento jurídico, pues el artículo 58 de la Carta es claro en indicar que deben ser adquiridos «con arreglo a las leyes civiles», lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que « solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer 6 Expediente No. 25000-23-25-000-2011-00849-01 (3592-2016), Consejero Ponente Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas. 7 Ver sentencia C-197 de 1997 magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell.
En la sentencia C-314 de 2004 se manifestó sobre el particular lo siguiente: «De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente.
De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas …» 8 Sentencia C-242 de 2009 magistrado ponente Mauricio González Cuervo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico».9 (Negrilla fuera de texto).
En tal sentido, una vez ocurridos todos los supuestos normativos, el derecho se incorpora de manera definitiva en el patrimonio de su titular, lo que significa, a la luz del artículo 58 Superior citado, que no es posible por ninguna persona ni por el Estado desconocerlo, pues está protegido por la propia Constitución. Ello, excepto en los casos en que sea necesario limitar su ejercicio para garantizar principios y valores de mayor valor consagrados en la Constitución Política como la solidaridad y el interés general10 […]».
Se reitera entonces que cuando un derecho no es adquirido con base en normas ajustadas al orden legal, surge una “situación jurídica aparentemente consolidada que no es titular del atributo de intangibilidad propio de los “derechos adquiridos”. En torno a las “situaciones jurídicas aparentemente consolidadas”, en sentencia de 22 de julio de 2021,11 esta Subsección expresó: «[…] En cuanto a este último fenómeno en mención, se puede afirmar que se diferencia de un derecho adquirido en la medida en que si bien puede hablarse de una prerrogativa reconocida por alguna autoridad estatal mediante acto administrativo normativo o particular que ha generado en el implicado una creencia o confianza de que el referido reconocimiento fue legal y que por lo tanto no habría posibilidad de modificación o extinción por haber ingresado supuestamente a su patrimonio (derivada de la buena fe en el proceder de los organismos públicos), lo cierto es que en punto a este concepto, lo que se configura efectivamente es la creación de una situación jurídica en razón de una decisión administrativa que surte plenos efectos, pero que en algunos casos por mala fe del particular y en otros por desconocimiento de ambas partes, adolece de vicios de ilegalidad concretamente, en las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA, los cuales hacen del acto una manifestación que cumple requisitos de existencia y eficacia, pero no de validez.
Ahora, si se tiene como supuesto que un derecho es concedido por una autoridad administrativa con fundamento en un acto viciado de ilegalidad, es decir, sin validez jurídica (por ejemplo, expedido sin competencia como en el presente 9 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejera Ponente: María Inés Ortiz Barbosa.
Bogotá, D.C. 25 de junio de dos mil dos (2002). Radicación: 11001-03-15-000-1999-0439-01(S- 439). Actor: Yuvanny Annelice Cifuentes Varón. Demandado: Departamento del Tolima. Igual posición se asumió por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. 10 Al respeto en la sentencia C-606 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón se expuso o que sigue: «… lo que prima ahora no es el interés patrimonial del individuo, -que por supuesto merece también particular atención-, sino otros valores, principios y derechos que, como la solidaridad, el interés general y la dignidad humana, podrían llegar a verse afectados por una defensa a ultranza de los derechos patrimoniales».
Por otro lado, la sentencia C-491 de 2002 con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra se indicó que «El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es absoluta.
La limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo, sino que afectan, de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás. La explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas.
Por el contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo». Estas posturas fueron también asumidas en la sentencia C-258 de 2013 con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 11 Expediente No. 23001-23-33-000-2013-00163-02 (4789-18), Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 caso), y esta condición no ha sido revisada en vía judicial, es claro que al momento de ser sometida la decisión al juicio de legalidad propiamente dicho, esa prerrogativa creada para el particular en ningún momento se habría constituido como un derecho adquirido como lo prevé el artículo 58 constitucional, y por lo tanto la administración podrá e incluso deberá, dejar de reconocer su eficacia. Al acontecer lo anunciado, se crea una situación jurídica consolidada pero de forma aparente, puesto que tal como se planteó anteriormente, para que exista un derecho adquirido intangible ante nuevas regulaciones normativas, es indispensable que su causa o fuente haya sido legal, así como su origen y medio de reconocimiento (acto administrativo), pues de no serlo se atentaría contra su misma esencia jurídica y en tal sentido los efectos que este produzca redundarían en una ilegalidad e incluso inconstitucionalidad circular que afectaría otras garantías y eventualmente principios que prevalecen sobre el interés particular que se hubiese consolidado de manera irregular.
En orden de sostener esta proposición jurídica, vale señalar en primer lugar que, el hecho de asegurar como lo hacen los terceros intervinientes, que al haber sido un derecho adquirido el reconocimiento de la prima semestral a su favor, no podría interrumpirse su pago por la declaratoria de nulidad del acto que sustentaba el emolumento, carece de cohesión jurídica en lo que respecta al sentido y fin ulterior del artículo 58 superior, pues este hace alusión a que las prerrogativas reconocidas o configuradas en vigencia de determinado régimen aplicable, deben seguir sometidas a aquel por irretroactividad de la ley posterior, seguridad jurídica y confianza legítima, sin embargo en ningún momento esta norma ni los lineamientos de la Corte Constitucional han previsto que tales derechos adquieran el carácter de absolutos frente a un eventual control de legalidad en sede judicial en lo atinente a su causa y origen.
Esto quiere decir que en concordancia con uno de los principios jurídicos básicos relativo a que ningún derecho es absoluto, mal podría considerarse que por haberse reconocido el pago de una prestación periódica que han disfrutado algunos empleados públicos territoriales en virtud de un acto administrativo normativo, esta situación no pueda ser sometida a control de legalidad para determinar su validez jurídica.
Lo anterior con mayor razón cuando se enerva la presunción de legalidad de aquella manifestación estatal, pues se configura la pérdida de su fuerza ejecutoria en virtud del artículo 91 del CPACA. Ello más aun cuando en caso de que se asumiera la posición de los referidos coadyuvantes sobre la consolidación de una situación jurídica inmutable, dicho argumento sería adecuado si se evidenciara que su derecho fue obtenido en vigencia de una norma específica que ha cambiado o que ha sido derogada por otra posterior, la cual no podría ser aplicada de manera retroactiva y desfavorable a sus intereses ya materializados o configurados.
Es decir, lo alegado por los intervinientes no hallaría eco ante una circunstancia completamente diferente a la descrita, como lo es la declaratoria de ilegalidad del fundamento normativo que en el momento había sustentado el reconocimiento de su prerrogativa. En suma, no es viable afirmar que tales situaciones son inmodificables en cualquier escenario y que por lo tanto no pueden ser discutidas en una instancia judicial como la presente ante la anulación de la norma que contemplaba el derecho reclamado, además por cuanto los actos ilegales no crean derecho.
Bajo esta línea de intelección, tampoco resulta adecuado el reproche impugnativo de los apelantes sobre la configuración de un derecho adquirido, pues en realidad Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 se trataba de una situación jurídica aparentemente consolidada que habilitaba su control de legalidad en sede judicial, la cual al resultar en una nulidad, obliga a la autoridad administrativa como la demandada, a dejar de reconocer el derecho ante la desaparición del fundamento jurídico que convalidada su eficacia […]». 2.4.2 Las características del principio “pro homine”.
Ha predicado la Corte Constitucional que en virtud del principio de dignidad humana concebido en el artículo 1.° superior, así como de la garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la carta política, ha surgido el postulado “pro homine” como instrumento hermenéutico según el cual, cuando una misma norma admita varias interpretaciones, se preferirá aquella que en mejor manera potencialice la “dignidad humana” y los “derechos fundamentales”.
En sentencia C-438 de 2013,12 el Alto Tribunal concluyó: «[…] Principio de interpretación Pro Homine El Estado colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en el respeto de la dignidad humana (artículo 1º de la Constitución) y tener como fines garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes (artículo 2º), tiene la obligación de preferir, cuando existan dos interpretaciones posibles de una disposición, la que más favorezca la dignidad humana.
Esta obligación se ha denominado por la doctrina y la jurisprudencia “principio de interpretación pro homine” o “pro persona”. A este principio se ha referido esta Corporación en los siguientes términos: “El principio de interpretación <pro homine>, impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional”13.
Éste es entonces un criterio de interpretación que se fundamenta en las obligaciones contenidas en los artículos 1° y 2º de la Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los derechos y deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
En lo que tiene que ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan en el artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos14 y el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos15. Adicionalmente, se debe afirmar que estos 12 Magistrado Ponente Dr. Alberto Rojas Ríos. 13 Sentencia T-171 de 2009. 14 Artículo 5: 1.
Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. // 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado. 15 Artículo 29.
Normas de Interpretación: Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; // b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y // d) excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 criterios configuran parámetro de constitucionalidad, pues impiden que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales.
El principio pro persona, impone que “sin excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”16. En el contexto de la LV esto significa que cuando de una disposición legal se desprende una restricción de derechos fundamentales, esta debe ser retirada del ordenamiento jurídico […]».
En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado, entre otras, en el Concepto de 8 de octubre de 2020,17 cuando aseguró: «[…] De esta manera, se observa que la jurisprudencia ha establecido el principio pro homine como criterio para interpretar las normas jurídicas, cuando el juez, o cualquier otro operador jurídico, deban enfrentarse a dos o más interpretaciones posibles de una norma, que sean razonables, serias y objetivas (es decir, no caprichosas, superficiales ni puramente subjetivas).
En dicha hipótesis, el intérprete debe preferir aquella hermenéutica que respete y desarrolle, de forma más efectiva, los derechos fundamentales y, en general, los derechos humanos de la persona concernida […]». Así entonces, precisadas las anteriores consideraciones, la Sala pasa a resolver el caso concreto. 2.5 Caso concreto. Primer interrogante: ¿El a quo declaró la nulidad del acto demandado con sustento en unas disposiciones jurídicas y un concepto de violación que no fue desarrollado en el libelo? Aunque en el acápite de “normas violadas” de la demanda se indicaron como disposiciones infringidas los artículos 29 de la Constitución Política y los artículos 3.° (numeral 1.°), 9 (numeral 6.°) y 37 (inciso segundo), lo cierto es que al desarrollar el “concepto de violación”, la abogada de la Universidad de Cartagena señaló: «[…] Conforme a lo anterior, son 3 los momentos en los que el acto administrativo atacado es lesivo del ordenamiento jurídico, tanto como el Acuerdo 22 de 1993, que fue atacado en su momento y excluido del orden jurídico, así: 1.
Al momento de su creación, porque el Consejo Superior la Universidad no tiene ni ha tenido competencia para crear o reglamentar situaciones de carácter salarial de los empleados públicos, toda vez que la misma le corresponde de forma privativa al Congreso. 2. Al expedirse el Estatuto del Abogado ibídem (sic), en donde tal y como se menciona, se facultó sin ningún inconveniente de orden legal a los docentes de tiempo completos (sic) a ejercer la profesión, desapareciendo los 16 Sentencia T-085 de 2012. 17 Expediente No. 11001-03-06-000-2020-00158-00 (2449), Consejero Ponente Dr. Álvaro Namén Vargas.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 fundamentos de hecho que sustentaban el acto – Acuerdo 022 de 1993 (sic), que es el fundamento de derecho para la existencia del acto que hoy se demanda-. 3.
Cuando se profiere la decisión del Tribunal Administrativo en primera y segunda instancia en donde así se reconoce la primera condición, requisito indispensable y exigido por el Código Contencioso Administrativo para sacar definitivamente del ordenamiento jurídico un acto administrativo lesivo del mismo. […] Por esto, es claro que la misma tiene naturaleza de prestación salarial, toda vez que fue creada de la relación directa entre trabajador y empleador, con ocasión del servicio subordinado que le presta este a aquel, tal y como así mismo lo reconoce el Tribunal y con ocasión a este argumento fue declarada nula, toda vez que, el Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, no tiene competencia para reglamentar conceptos salariales ni prestacionales de sus empleados públicos; este asunto le compete de forma preferente al Congreso de la República. […] Bajo la certeza del anterior supuesto, es decir, que se reconoció mediante un acto administrativo de carácter general emanado del Consejo Superior de la Universidad de Cartagena, una prestación correspondiente al régimen salarial de los empleados públicos, docentes de tiempo completo de la Facultad de Derecho, la decisión consideró que el órgano que expidió esta decisión NO tiene competencia para hacerlo.
Esto, conforme a que, si bien las universidades públicas tienen autonomía universitaria conforme al artículo 69 superior, esto no les habilita a interferir en el ámbito de competencia exclusiva del legislador, en cuanto a la reglamentación del régimen salarial de los empleados públicos que, por reserva legal le es atribuido al legislador de forma exclusiva y excluyente. […] Si se declara la nulidad del Acuerdo 022 de 1991, acto creador de la Bonificación por Inhabilidad legal a los docentes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena porque el Consejo Superior de la misma NO TIENE COMPETENCIA para reglamentar asuntos ni salariales ni prestacionales, los actos administrativos subsiguientes, de contenido particular, en los que se reconoce esta misma situación, TAMBIEN ESTAN VICIADOS DE NULIDAD, con fundamento en la misma causal.
No solo la Universidad de Cartagena carecía de competencia para crear esta Bonificación con incidencia prestacional a favor de los docentes de la Facultad de Derecho sino también carecía de competencia para reconocer sus efectos de forma particular a cada docente, toda vez que, NINGUNA ENTIDAD distinta del Congreso de la República, le fue atribuida esta competencia de forma directa.
Todo lo anterior apunta a que, de forma derivada, el acto administrativo aquí enjuiciado también adolece del mismo vicio de nulidad, por carencia de competencia del órgano que expidió el acto, situación que lesiona el debido proceso toda vez que los actos administrativos o decisiones de la administración en general deben ser expedidos por el órgano competente, situación que en este caso, se inadvirtió […]».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Finalmente, la jurista referenció dos sentencias emitidas por esta Corporación que versan sobre la competencia que, a la luz de la Constitución Política, detentan el Congreso de la República y el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
Por consiguiente, la Sala responde que el a quo anuló el acto administrativo demandado con sustento en unas disposiciones jurídicas y un concepto de violación que sí fue desarrollado en la demanda. En efecto, nótese que a lo largo de ese acápite la vocera judicial fue insistente al argüir que los regímenes salariales y prestacionales de los servidores públicos solo pueden ser fijados por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, y a ello se ciñó el tribunal de primer grado, al punto que el retiro del orden jurídico de la resolución cuestionada obedeció a ese vicio.
Además, no pasa por alto la Sala que esos fundamentos no le impidieron a la parte demandada ejercer su derecho de defensa y contradicción, pues en la contestación de la demanda se avizoran argumentos en ese sentido. Segundo interrogante: ¿Debió aplicar el tribunal de primer grado el principio “pro homine” para resolver la litis? Sin necesidad de profundizar en mayores consideraciones, la Sala responde que en el presente asunto el a quo no estaba obligado a emplear el aludido principio, pues la declaratoria de nulidad de la Resolución 1826 de 2003, se fundó en la falta de competencia del rector del ente universitario para crear en favor de la demandada la “bonificación por inhabilidad legal”, vicio de ilegalidad que surgió a partir de una sola interpretación del artículo 150 superior y de la Ley 4 de 1992.
Por tanto, no existían en este caso dos o más interpretaciones posibles para auscultar la legalidad de la decisión demandada. Adicionalmente, no puede olvidarse que el sustrato jurídico de la resolución cuestionada -Acuerdo 022 de 1991- fue anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que el principio “pro homine” no se activa ante situaciones jurídicas ilegales que, por cierto, no constituyen derechos adquiridos.
Tercer interrogante: ¿La “bonificación por inhabilidad legal” reconocida a la parte demandada en la resolución cuestionada, constituye un derecho adquirido en su favor y, por tanto, era intangible? De cara a lo estudiado en el capítulo anterior, se recuerda que un derecho adquirido es aquél que ingresó al patrimonio de la persona, previo cumplimiento de los requisitos previstos en la norma que lo concibe y siempre y cuando este último dispositivo no contrarie el orden legal vigente.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Así las cosas, y como quiera que está demostrado que tanto el acto administrativo general que concibió esa bonificación, como el acto particular que la reconoció a la accionada desconocieron los parámetros constitucionales y legales que regulan la competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, se concluye que tal prerrogativa no fue obtenida «con arreglo a las leyes civiles», por lo que, contrario a lo alegado por la recurrente, en ningún momento ese emolumento se erigió en un derecho adquirido para su mandante.
En este orden de ideas, y atendiendo que los cargos planteados en la alzada no prosperaron, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.6 Condena en costas. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas. Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 1.° de agosto de 2023, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que concedió las pretensiones de la demanda presentada por la Universidad de Cartagena contra la señora Rafaela Ester Sayas Contreras.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en esta providencia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 13001 23 33 000 2017 00351 00 (2599-2024) Demandante: Universidad de Cartagena www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.