CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 50001-23-33-000-2020-00055-011 (1138-2024) Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia, docente nacional Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Jorge Rodríguez Martínez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución RDP 035797 del 15 de septiembre de 2017, por medio de la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le negó el reconocimiento de la pensión gracia y de la Resolución RDP 042757 del 15 de noviembre de 2017, que la confirmó. 1 Expediente hibrido, el digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=500012333000202000055011100103 2 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la entidad demandada hacer el aludido reconocimiento; actualizar las sumas adeudadas de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor; pagar los intereses comerciales y moratorios; dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y cancelar las costas procesales.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relata el actor que nació el 23 de octubre de 1948 y prestó sus servicios como educador con vinculación nacional, en el municipio de Villavicencio, designado por Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971, y tomó posesión del cargo el 22 de septiembre de 1971, con retroactividad al 1º septiembre.
Con este nombramiento laboró hasta el 31 de enero de 2014, cuando se desvinculó por retiro forzoso. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 13. Ley 114 de 1913. Ley 116 de 1928. Ley 37 de 1933. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. La parte demandante sostuvo que como maestro oficial de secundaria nacional, por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, cumple con los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 para acceder a la pensión de gracia, los cuales son: haber completado 20 años de servicio como profesor oficial de secundaria nacional por nombramiento; también acredita el cumplimiento de los 3 requisitos adicionales que estableció la Ley 114 de 1913 que son: 50 años de edad, buena conducta y no estar incluido en el grupo de maestros oficiales de primaria excombatientes en la guerra de los mil días.
Agregó que la restricción establecida en el artículo 4°, numeral 3° de la Ley 114 de 1913, no es aplicable a los profesores de secundaria a los cuales la Ley 37 de 1933 estableció como único requisito para acceder a la pensión gracia, haber completado los 20 años de servicio en colegios de secundaria, sin distinguir si estos planteles eran nacionales, departamentales, municipales 3 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP o distritales, donde la ley no distingue el intérprete no puede distinguir.
Afirmó que la entidad demandada incurrió en infracción de la normativa legal en que debió fundarse configurándose de esta manera causal de nulidad. Que, además, la sentencia de constitucionalidad 479 de 1998 aclara que todos los profesores de secundaria, sin diferencia, tenían derecho a la pensión gracia. Puntualizó2 que «La UGPP al no aplicar a mi poderdante lo dispuesto en la ley 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; respecto al derecho que le asiste a que se le reconozca y pague la pensión gracia incurre en violación al derecho fundamental al debido proceso y al no validar para efectos de la pensión gracia los tiempos servidos a la nación, como si lo hace con los tiempos servidos a la nación por los profesores nacionalizados por leyes 111 de 1960 (maestros de primaria departamentales) y por ley 43 de 1975 (maestros de secundaria departamentales) desconoce el derecho fundamental a la igualdad». 2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y en lo relativo al reconocimiento de la pensión gracia adujo que no tiene derecho porque conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar pago de la pensión de jubilación solicitada, por tratarse de una vinculación a la docencia de carácter nacional.
Como excepciones propuso las que denominó, inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, inexistencia de la obligación de reconocer la pensión y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 12 de octubre de 20233, negó las pretensiones de la demanda, con condena en costas a la parte vencida.
Consideró que, aun cuando el demandante acreditó el cumplimento del requisito de la edad de 50 años y el desempeño docente con honradez, dedicación y buena conducta, lo cierto es que de acuerdo con las pruebas 2 Folio 36 3 Visible en el índice 41 de la herramienta electrónica Samai Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: Índice 67 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=500012333000202000055011100103 4 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP arrimadas al proceso, solamente se distingue un único periodo comprendido desde el 22 de septiembre de 1971 hasta el 31 de enero de 2014 (42 años, 4 meses y 9 días), como docente del orden nacional nombrado en propiedad, prestando sus servicios en la Institución Educativa Colegio Departamental Gilberto Álzate Avendaño en el municipio de Villavicencio, siendo vinculado mediante la Resolución 4780 del 15 de septiembre de 197137 por el Ministerio de Educación Nacional.
Concluyó que el tiempo de 20 años de servicio a la docencia territorial o nacionalizada no se cumple por el demandante, pues aunque prestó sus servicios docentes por más de 40 años, no cuenta con periodos que pueden computarse para la pensión gracia de jubilación, dado que la vinculación fue nacional, debido a que su nombramiento provino del ministro de Educación Nacional, y aunque la financiación de las acreencias se realizó con recursos de la Nación -situado fiscal-, y tal circunstancia por sí sola no le otorgaría la condición de docente nacional, en el caso lo que resulta determinante es la naturaleza de su nombramiento de carácter nacional. 4.
El recurso de apelación4 La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia5. Dijo que cumple con la totalidad de los requisitos exigidos en la ley, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Indicó que «La inconformidad se sustenta al revisar las inconsistencias en el conocimiento del Derecho a la Pensión Gracia, de la UGPP y sus representantes, que hacen incurrir en error a los Tribunales de lo administrativo: Hay inconsistencias desde el conocimiento de su historia, de la interpretación y sustentación de las Leyes expedidas, como el de apoyarse para la negación del Derecho, repitiendo desde 1.997 lo expuesto en la S-699/97, sentencia calificada como falsa porque sustenta que la Nacionalización de la educación solo se dio en 1.975 con la Ley 43 de 1.975.
Cuando la NACIONALIZACIÓN DE LA SECUNDARIA Y LAS NORMALES se dio con la Ley 39 de 1.903. Y se dejó el nivel primario para ser atendido por Departamentos y municipios. especialmente en lo relacionado al ingreso al servicio docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, debido a que los tiempos de servicio prestados por el actor a partir del 22 de abril de 1996 son territoriales y por tanto aptos para el reconocimiento del derecho pensional impetrado». 4Expediente digital, índice 75, del Samai Tribunal Administrativo del Meta. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=500012333000202000055011100103 5 Índice 2 ibidem. 5 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP 5.
Trámite de segunda instancia En auto del 15 de abril de 20246, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, prescindió del traslado para alegar. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)7, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 6 Índice 6 Samai. 7 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 6 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19138 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.» El numeral 3° del artículo 4° de la citada ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19039, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192810 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos 8 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 9 «[S]obre Instrucción Pública». 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual11.
La Ley 37 de 193312 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199813, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4° (numeral 3°) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las 11 «Artículo 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP excepciones que sobre la materia establezca la ley.» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197514, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar está a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala Plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido que el artículo 15 (numeral 2°) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. 14 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.»15 Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar 15 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 10 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP la interpretación aplicable del literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional, en fallo SU-014 de 202016, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con lo anterior, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, literal b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos 16 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 11 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se 12 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación»17 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, en virtud de la naturaleza de su vinculación, y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Hechos probados18 1) Según el registro civil y la cédula de ciudadanía el actor nació el 23 de octubre de 1948 (folios 42). 2) El ministro de Educación Nacional, mediante Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971, nombró al accionante como profesor de enseñanza Secundaria, especialidad en sociales y matemáticas, en el Colegio 17 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 18 Documentos aportados con la demanda, expediente digital y expediente físico folios 440 a 587 13 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP Cooperativo del Corregimiento de Buena Vista de Villavicencio, con efectos a partir del 1º de septiembre de ese año (folios 45 y 46). 3) De conformidad con diligencia 441, del 22 de septiembre de 1971, el accionante tomó posesión del cargo, con efectos a partir del 1º de septiembre de 1971; para el cargo de maestro, según designación que le hizo el ministro de Educación Nacional por Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971. 4) De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, consecutivo 648 del 4 de marzo de 2019, el accionante se desempeñó como docente de secundaria en propiedad, del orden municipal, con vinculación nacional; vinculado por Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971; desde el 1 de septiembre de 1971 (folios 48 y 49). 5) Formato único para la expedición de certificado de salarios, consecutivo 4578 del 20 de noviembre de 2014, el actor se desempeñó como docente de básica secundaria, con régimen de pensiones nacional y desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 1997 y desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre de 1998, devengó como factores salariales: asignación básica, prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad (folio 50). 6) Declaración extra juicio del 24 de noviembre de 2016 del demandante ante el notario 4° del Círculo de Villavicencio, en el que expuso que «durante el tiempo que me desempeñé como docente del magisterio del nivel nacional, tanto en el sector público como en el privado, desarrollé mis funciones con idoneidad, honestidad y buena conducta» (folio 51). 7) Certificado del director administrativo de personal docente de la Secretaría de Educación del departamento del Meta, en el cual se hace contar que el actor se desempeñó como docente nacional, en grado 10º del establecimiento Colegio Cooperativo Antonio Villavicencio del municipio de Villavicencio y que venía laborando con la nación desde el 1º de septiembre de 1971, sin ninguna interrupción, hasta la fecha de expedición del certificado, 19 de febrero de 1999 (expediente digital, contestación a la demanda). 8) Certificado del tesorero del Fondo Educativo Departamental del Meta, expedido el 9 de febrero de 1999, en el que indicó que el demandante se 14 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP desempeñó como docente nacionalizado, en grado 10° y como factores salariales se le pagó en 1994: sueldo mensual y prima de navidad; 1995 sueldo mensual y prima de navidad; 1996 sueldo mensual, prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad; en 1997: sueldo mensual. prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad; y en 1998; sueldo mensual, prima de alimentación, prima de vacaciones y de navidad (expediente administrativo). 2.3 Caso concreto El señor Jorge Rodríguez Martínez acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación de los actos administrativos por los cuales la demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia, al estimar que se trata de un docente con vinculación nacional.
El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, por considerar inviable acceder al reconocimiento de la pensión gracia porque todo el tiempo laborado lo fue como docente nacional. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que no puede haber tal distinción entre los docentes nacionales y territoriales, que acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por la ley y, por ello, tiene derecho al reconocimiento que pide.
Además, porque no es justa la condena en costas debido a que siempre actuó con honestidad y en procura de acceder al derecho. En el sub lite se tiene que el actor nació el 23 de octubre de 1948 y prestó sus servicios a la docencia desde el 1° de septiembre de 1971, en virtud de designación que le hizo el Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971.
Ahora bien, en el sub examine está acreditado que el accionante, mediante la referida Resolución 4720 del 15 de septiembre de 1971, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como profesor de enseñanza secundaria en el colegio Cooperativo del corregimiento de Buenavista de Villavicencio, también se advierte del acta de posesión del 22 de septiembre de ese mismo año, así como en el formato único de información laboral emitido por el secretario de educación del ente territorial, en el que se corroboró que el tipo 15 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP de vinculación era nacional.
En consecuencia, quedó evidenciado que el actor ostentaba una vinculación nacional, pues fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional y prestó sus servicios en una institución del mismo nivel, como se indicó en el acta de posesión y se ratifica en el formato único de información laboral. Por consiguiente, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)19, «lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo».
Adicionalmente, la parte actora indicó que su vinculación era nacional y, sin embargo, a su juicio, las normas que regulan la pensión gracia, así como las interpretaciones que a ellas se ha dado son violatorias del derecho a la igualdad, pues todos los docentes tienen derecho a esta prestación, sin importar el tipo de vinculación. Argumento que no es de recibo por esta Subsección porque, como se vio en el recuento normativo y jurisprudencial, la pensión gracia fue concebida para compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones de los docentes vinculados directamente con la Nación, quedando excluidos estos últimos.
Para la sala no es creíble el certificado de tesorero del Fondo Educativo Departamental del Meta, del 9 de febrero de 1999, en el que se indica que se trata de un docente nacionalizado; esto debido a que el acto de nombramiento, la diligencia de posesión y las demás pruebas obrantes en el plenario dan cuenta que se trata de una vinculación nacional.
De modo que, como quedó evidenciado, en el presente asunto la vinculación de la parte demandante era nacional, sin que exista en el expediente medio probatorio en contrario, por tanto, dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por ello, como quiera que el demandante solo tuvo una vinculación y esta fue nacional, no cumplía con los 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 16 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP requisitos para acceder a la prestación solicitada, de suerte que se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. 2.4. Condena en costas.
De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, de modo que se revocará la condena en costas impuesta en la sentencia impugnada y no se condenará en cosas en esta instancia. III.
DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de octubre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas, que se revoca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 17 Número interno: 1138-2024 Demandante: Jorge Rodríguez Martínez Demandada: UGPP La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.