Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-03090-00 Accionante: Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, como sucesora procesal de Rita Cecilia Fernández Ibáñez Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia-Sección Tercera y el Instituto Nacional de Vías Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial Subtema 1: requisitos de inmediatez y subsidiariedad Subtema 2: proceso ejecutivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentó Rita Cecilia Fernández Ibáñez en contra de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS).

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Rita Cecilia Fernández Ibáñez presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y de petición, que consideró vulnerados por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia y el Instituto Nacional de Vías (INVÍAS), por cuanto desconocieron el acta de audiencia de conciliación del 26 de octubre de 2006, el auto que aprobó la conciliación del 4 de diciembre del mismo año y el que corrigió el anterior del 7 de febrero de 2007. 1.2.

Hechos probados Actuaciones del expediente con radicado núm. 05001-23-31-000-2000-02747-00 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia aprobó acuerdo conciliatorio suscrito entre la firma Botero Aguilar Ltda y el Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas (CONIC S.A.), de una parte, e INVÍAS, de otra parte, en auto del 12 de noviembre de 1998 emitido dentro del proceso de controversias contractuales con radicado núm. 931984, en la que la entidad se comprometió al pago de la suma de $690.239.037. 1.2.2.

CONIGRAVAS S.A. inició proceso ejecutivo en contra de INVÍAS, radicado bajo el núm. 05001-23-31-000-2000-02747-00, en su condición de cesionario del 8% de la obligación contenida en el auto del 12 de noviembre de 1998 que aprobó el acuerdo conciliatorio. El asunto correspondió a la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad que, en auto del 7 de junio de 2002, libró mandamiento de pago.

Posteriormente, adelantado el proceso judicial, presentaron demanda ejecutiva en contras de INVÍAS, de manera separada, en la condición de titulares y cesionarios de la mencionada obligación: i) Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, a su vez, como cesionaria de los derechos de Neil Eduardo Bustamante Sánchez, Víctor Hugo Guerrero Fernández y Antonio José Fernández Ibáñez; ii) Botero Aguilar y CIA S.A.; iii) CONIC S.A.; iv) Lucilla Henao de Botero; v) CONCRECONIC S.A.; vi) INCIVIAL S.A.; vii) Inversiones Kierans Ltda.; viii) UNIMEZCLAS S.A.; y, finalmente, ix) todos los anteriores, incluido CONIGRAVAS S.A. En consecuencia, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia emitió auto, el 19 de noviembre de 2004, en el que resolvió acumular todas las demandas mencionadas al proceso ejecutivo con radicado núm. 2000-02747-00, y libró mandamiento pago en contra de INVÍAS, y en providencias del 21 de noviembre de 2005 y del 11 de octubre de 2006 decretó el embargo de cuentas bancarias como medidas cautelares. 1.2.3.

Sin embargo, todos los demandantes suscribieron acuerdo conciliatorio con INVÍAS el 26 de octubre de 2006, por lo que la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del 4 de diciembre de 2006: i) aprobó el acuerdo por un valor total a cancelar de 74 mil millones de pesos; ii) dispuso el desembolso de los dineros embargados por la suma de $13.971.783.066; iii) terminó la ejecución por pago total de la obligación en relación con las demandas iniciadas por CONIGRAVAS S.A. e INCIVIAL S.A., y por Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández quien actuó como cesionaria de los derechos de Neil Eduardo Bustamante Sánchez; iv) canceló las medidas cautelares decretadas; v) indicó, en el numeral 5 de la parte resolutiva, que el proceso ejecutivo terminaba cuando fueran aportadas las constancias de pago total de las sumas conciliadas; y, vi) estableció que dicha decisión hacía tránsito a cosa juzgada y, junto con el acta de conciliación, prestaban mérito ejecutivo.

Esta providencia fue corregida en auto del 6 de febrero de 2007 por un error aritmético. 1.2.4. Ahora bien, el 19 de noviembre de 2007, la apoderada de Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández radicó memorial en el que solicitó que se continuara adelante con la ejecución dentro del expediente núm. 2000-02747-00, con fundamento en que, de un lado, INVÍAS no dio cumplimiento al acuerdo conciliatorio del 26 de octubre de 2006, y, de otro lado, que el auto del 4 de diciembre del mismo año dispuso que el proceso terminaba con el pago de la obligación pactada.

Al respecto, el magistrado Jairo Jiménez Aristizábal del Tribunal Administrativo de Antioquia expidió auto el 19 de febrero de 2010 en el que citó el inciso 5 del artículo 335 del Código de Procedimiento Civil y explicó que, como el proceso terminó con la aprobación del acuerdo conciliatorio logrado entre las partes, y esta decisión se asemeja a la sentencia que pone fin a la controversia, no era procedente la continuación de la ejecución, máxime, al tener en cuenta que los demandantes retiraron copia de las actuaciones que prestan merito ejecutivo para hacer valer sus derechos en caso de incumplimiento de la entidad.

Además, indicó: La referencia citada por la apoderada, expuesta en la parte resolutiva de la providencia aprobatoria del acta de conciliación lograda entre las partes del 4 de diciembre de 2006, que hace alusión al hecho de que el proceso terminaba definitivamente una vez se presentaran las constancias del pago total de la obligación, se sustentaron en virtud a lo expuesto por el artículo 102 de la Ley 446 de 1998, que había sido derogado expresamente por el artículo 69 de la Ley 794 de 2003, correspondiendo ello a un yerro de la Sala al momento de proferir la decisión aprobatoria del acuerdo conciliatorio, razón por la cual es inaplicable lo allí expuesto, y en consecuencia, debe darse aplicación, se reitera, a las previsiones del inciso quinto del artículo 335 de la norma en cita”. 1.2.5.

La señora Manjarrez Fernández reiteró su solicitud de que se continuara con la ejecución dentro del proceso núm. 2000-02747-00, se librara mandamiento de pago y se decretaran medidas cautelares, con sustento en que, si bien la norma en que se fundó el numeral 5 de la parte resolutiva del auto del 4 de diciembre de 2006 fue derogada, para la fecha de aprobación de la conciliación “era un argumento válido”; y, en que, en virtud del principio de seguridad jurídica, las providencias judiciales debían ser acatadas y cumplidas.

El magistrado Jairo Jiménez Aristizábal del Tribunal Administrativo de Antioquia emitió auto el 27 de mayo de 2011, en el que reiteró que, como el proceso con radicado núm. 2000-02747-00 finalizó con acuerdo conciliatorio logrado entre las partes, este se asemejaba a la sentencia que pone fin a la controversia y, por lo tanto, no era posible continuar con la ejecución de la obligación contenida en la primera conciliación. Asimismo, insistió en que el artículo 102 de la Ley 446 de 1998 fue derogado por el artículo 69 de la Ley 794 de 2003, por lo que fue un error del auto del 4 de diciembre de 2006 aplicarlo.

Agregó que: “Es innegable que resulta mucho más cómodo para el usuario del servicio de administración[sic] de justicia adelantar la ejecución con una simple petición formulada ante el juez de conocimiento de la sentencia, pues se obvia la presentación de una nueva demanda y el aporte de los documentos contentivos de las bases para la liquidación de la condena que, eventualmente, no resulten citados en el fallo condenatorio.

Pero a título de la comodidad del usuario no puede el juez soslayar un procedimiento que le es imperativo para adelantar la ejecución” El expediente con radicado 2000-02747-00 fue archivado el 16 de marzo de 2015, no obstante, la señora Manjarrez Fernández pidió de nuevo, el 25 de noviembre de 2016, el desarchivo del expediente y que se continuara con el trámite ejecutivo, lo cual fue negado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto del 10 de mayo de 2019.

En escrito del 7 de septiembre de 2021 fue elevado igual requerimiento, que fue resuelto por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia en auto del 21 de julio de 2022 en el sentido de estarse a lo resuelto en la providencia que terminó el proceso. Finalmente, la señora Manjarrez Fernández radicó memoriales el 30 de marzo y el 8 de mayo de 2023 con idéntica petición a las anteriores, en los que agregó que la suspensión ordenada por la Fiscalía estuvo vigente hasta el auto del 13 de julio de 2022 de la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia expidió auto el 14 de agosto del mismo año en el que ordenó estarse a lo resuelto en la providencia que terminó el proceso.

Otras actuaciones judiciales Debido al incumplimiento de INVÍAS en el pago del acuerdo conciliatorio del 26 de octubre de 2006, que fue aprobado en auto del 4 de diciembre siguiente, fueron iniciados los siguientes procesos ejecutivos en su contra: 1.3. Pretensiones y argumentos de tutela Rita Cecilia Fernández Ibáñez presentó escrito de tutela en el que solicitó al juez constitucional que ampare sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y de petición, ordene a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia que continúe con el trámite del proceso ejecutivo con radicado núm. 05001-23-31-000-2000-02747-00 y libre mandamiento de pago y reliquide el crédito.

De otra parte, que reasigne “al proceso ejecutivo No. 05001233300020230042000 el No. 05001233100020120012300, el cual es el que corresponde”. Finalmente, que ordene a INVÍAS continuar con el pago de la obligación. Como fundamento de sus pretensiones, la señora Fernández Ibáñez argumentó que debido al oficio núm. 55000-043-01-308 del 12 de mayo de 2011 emitido por la Fiscalía Novena Unidad de Delitos contra la Administración Pública, el pago derivado del acuerdo conciliatorio del 26 de octubre de 2006 que fue aprobado en providencia del 4 de diciembre de 2006 fue suspendido, lo que conllevó igualmente a la suspensión del proceso ejecutivo 2000-02747-00 por prejudicialidad.

Afirmó que una vez conoció el auto de la Corte Suprema de Justicia del 13 de julio de 2022, solicitó el desarchivo del proceso con radicado núm. 2000-02747-00 y la continuación de la ejecución del crédito, sin embargo, no ha obtenido respuesta positiva a sus peticiones. Expresó que el auto del 21 de julio de 2022 (2000-02747-00) no correspondió con la verdad fáctica y jurídica, puesto que la terminación del proceso debe ser adoptada por la Sala, es decir, que la magistrada ponente se abrogó competencia funcional que no le corresponde, lo que generó una causal de nulidad insanable.

Reiteró que el proceso con radicado núm. 2000-02747-00 no podía finalizar hasta que cada uno de los acreedores presentara constancia de desembolso total de los créditos adeudados, por lo que, con la solicitud de continuación del trámite ejecutivo, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia debió librar mandamiento de pago, más aún, al tener en cuenta, por un lado, que la voluntad de INVÍAS consignada en el acta de conciliación, fue que el proceso ejecutivo finalizara hasta el pago real y efectivo de la suma acordada; y, por otro lado, lo dispuesto en el numeral 5 de la parte resolutiva del auto del 4 de diciembre de 2006.

La accionante explicó que el Tribunal cuestionado desconoció la prejudicialidad penal configurada con la suspensión del pago de la obligación vigente del 12 de mayo de 2007 al 13 de julio de 2022, por lo que omitió suspender el proceso ejecutivo con radicado 2000-02747-00. Denotó que en el proceso 2012-00213-00, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió auto el 15 de febrero de 2019 en el que aclaró que la competencia para emitir mandamiento de pago ejecutivo corresponde a la respectiva sala y no al magistrado ponente, tesis que debe ser aplicada igualmente para ordenar el archivo del proceso.

Respecto del expediente con radicado núm. 2012-00123-00, cuestionó que no ha sido resuelto el escrito en el que rechazó el cambio de radicación, y adujo que la magistrada ponente no debió archivar el proceso sino ordenar la suspensión provisional del mismo con ocasión de la prejudicialidad penal, para que fuera reanudado una vez fuera levantada la suspensión de pago ordenada por la Fiscalía. Además, expresó que su escrito del 13 de abril de 2023, en el que solicitó el desarchivo del proceso 2012-00123-00 y la continuación de la ejecución, no debió ser radicado bajo el núm. 2023-00420-00 como un nuevo proceso judicial, motivo por el que ha presentado reiterados escritos de solicitud de corrección. En cuanto a INVÍAS, controvirtió el oficio del 24 de enero de 2023 en el que la entidad indicó que no procedía el desembolso de las sumas adeudadas por vía administrativa porque, principalmente, sobrevino la caducidad de la obligación, y con sustento en las sentencias C-832 de 2001 y del Consejo de Estado del 10 de agosto de 2016.

Esta decisión fue objeto de los recursos de reposición y apelación, sin embargo, fueron negados en oficio del 21 de abril de 2023. En tal sentido, cuestionó la competencia de la Subdirección Jurídica de Defensa Judicial de INVÍAS para negar el pago, y la pertinencia de la sentencia C-832 de 2001 para sustentar la decisión administrativa que negó el pago de la deuda, pues aborda la caducidad en procesos de repetición, al igual que la sentencia del Consejo de Estado del 10 de agosto de 2016.

De otra parte, afirmó que las resoluciones que INVÍAS emitió en el 2010 para dar cumplimiento a sus obligaciones, tienen presunción de legalidad, están en firme y no pueden ser desconocidas, así como tampoco la voluntad que manifestó en el acta de conciliación, de que el proceso ejecutivo finalizaba con el pago total de los valores acordados. 1.4.

Trámite de tutela El despacho del magistrado ponente, en auto del 14 de junio de 2023, admitió el escrito de tutela, pero, en el numeral segundo de la parte resolutiva, requirió a la accionante para que, en el término de 3 días siguientes a la notificación, aclarara su petición de amparo en el sentido de indicar: “i) la acción u omisión que cuestiona; ii) la calidad en la que actúa y los intereses que representa, y si es del caso acompañe el poder que la faculta para iniciar la acción constitucional; y, iii) la pretensión frente” los expedientes con radicados núms. 05001-23-31-000-2000-02747-00, 05001-23-31-000-2010-00169-00, 05001-23-31-000-2011-00829-00, 05001-23-31-000-2012-00213-00, 05001-23-31-000-2012-00123-00, 05001-23-33-000-2023-00420-00.

De otra parte, vinculó como terceros con interés a quienes participaron en los mencionados procesos, y suspendió los términos del trámite constitucional. 1.4.1 La Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia contestó por conducto de la magistrada Susana Nelly Acosta Prada, que el proceso con radicado número 2000-02747-00 finalizó con acuerdo conciliatorio aprobado el 4 de diciembre de 2006, motivo por el que Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández debió interponer una nueva demanda ejecutiva en la que dicho acuerdo fuera el título base de ejecución. Relacionó algunas actuaciones judiciales surtidas en el mencionado expediente y denotó que la parte demandante no utilizó los recursos de ley para controvertir las decisiones judiciales que han negado continuar con la ejecución. Expresó que Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández no tiene legitimación en la causa por activa porque cedió el 100% de los derechos a Rita Cecilia Fernández Ibáñez.

Finalmente, sostuvo que el amparo debe ser negado, en la medida en que no se configuró vulneración de derechos fundamentales ni fueron acreditados los requisitos generales de procedibilidad de inmediatez y subsidiariedad. 1.4.2. La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia respondió a través del magistrado Daniel Montero Betancur que la Secretaría General de esa Corporación le asignó el escrito que presentó la señora Fernández Ibáñez el 13 de abril de 2023, bajo el radicado 2023-00420-00, pese a que no conoció del proceso en el que se emitió el título base de ejecución y que ese memorial estaba dirigido al expediente con radicado 2012-00123-00.

Indicó que el objeto de la acción de tutela consiste en que no se someta a un nuevo reparto el proceso ejecutivo, sino que sea tramitado por el despacho que conoció el anterior proceso que terminó por inexigibilidad del título base de recaudo como consecuencia de la orden de suspensión emitida por la Fiscalía, lo cual consideró razonable. 1.4.3.

Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández presentó memorial en el que informó que Rita Cecilia Fernández Ibáñez falleció el 21 de junio de 2023. De otra parte, solicitó, en su condición de cedente y heredera, una prórroga de 8 días para dar cumplimiento al requerimiento contenido en el auto admisorio de la tutela. 1.4.4. INVÍAS expuso los requisitos de procedibilidad y las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Pidió que se analizara la legitimación en la causa por activa de la señora Fernández Ibáñez, dado que no compareció como beneficiaria en el proceso ejecutivo con radicado núm. 2000-02747-00, y que los escritos de continuación del trámite de ejecución fueron presentados por Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández. Además, denotó que el auto del 19 de febrero de 2010 no fue objeto de recursos ordinarios, decisión ratificada en providencia del 27 de mayo de 2011, que tampoco fue controvertida.

Sostuvo que no fueron superados los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, por lo que requirió que se negaran las pretensiones de amparo. 1.4.5. Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández reiteró, en memorial del 12 de junio de 2023, la solicitud de prórroga del término concedido en el auto admisorio del 14 de junio de 2023 para aclarar el escrito de tutela. 1.4.6.

El Despacho del magistrado ponente del trámite de tutela emitió auto, el 15 de agosto de 2023, en el que tuvo como sucesora procesal de Rita Cecilia Fernández Ibáñez a su hija Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, a quien le concedió el término de 1 día para que diera cumplimiento al requerimiento previsto en el numeral segundo de la parte resolutiva del auto admisorio.

De otra parte, le ordenó a la señora Manjarrez Fernández que informara sobre la existencia de otros sujetos que estén llamados a integrar la parte activa, quienes quedarían vinculados al trámite constitucional. Por último, dispuso continuar con la suspensión de términos. 1.4.7. Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández radicó escrito en el que especificó los demandantes en los procesos ejecutivos con radicados núms. 2000-02747-00, 2010-00169-00, 2011-00829-00, 2012-00213-00, 2012-00123-00, 2023-00420-00; informó algunas actuaciones surtidas al interior de estos expedientes y mencionó que la Fiscalía ordenó la suspensión de pago de la obligación contenida en la conciliación del 26 de octubre de 2006.

Destacó que, en todos los trámites ejecutivos iniciados por el incumplimiento del acuerdo conciliatorio, se libró mandamiento de pago, menos en el 2012-00123 en el que fungió como demandante Rita Cecilia Fernández en su condición de cesionaria, lo que vulneró su derecho fundamental a la igualdad. Cuestionó que el proceso 2000-02747-00 fuera archivado, pese a que en el numeral 5 del auto del 4 de diciembre de 2006 que aprobó la conciliación se estableció que este solo terminaba cuando se aportaran las constancias de pago de las sumas pactadas por cada uno de los favorecidos, y a que hubo prejudicialidad por el proceso penal iniciado en contra de Edgar Botero Henao.

En ese sentido, expresó: “La pretensión frente a cada uno de los radicados referidos consiste en que se proteja el derecho fundamental a la igualdad, oportuno y eficaz a la administración de justicia, teniendo en cuenta que son pretensiones conexas y las partes demandantes y demandado son los mismos y recíprocos, que se vayan por la misma cuerda y para ello, se acumulen los procesos ejecutivos conexos en el 05001-2331-000-2000-02747-00, para que se termine cuando se cumplan los presupuestos señalados en el auto aprobatorio de la conciliación del 4 de diciembre de 2006, que indicó: “5.

El proceso ejecutivo de la referencia (demandas acumuladas) terminar[á] definitivamente cuando se alleguen las constancias de pago total de las sumas conciliadas con todos y cada uno de los acreedores favorecidos en la conciliación”. Por último, indicó que su hermana Yiselle Del Pilar Manjarrez Fernández estaba llamada a integrar la parte activa como sucesora procesal de Rita Cecilia Fernández Ibáñez, para lo cual aportó sus datos de notificación. 1.4.8.

El abogado Luis Fernando Mejía Rivera presentó memorial como apoderado de las Sociedades CONIGRAVAS S.A., CONCRECONIC S.A.S., Botero Aguilar y CIA S.A. y UNIMEZCLAS S.A. Afirmó que sus representadas no otorgaron poder para iniciar el presente trámite constitucional, y aclaró que en el proceso 2010-00169-00 fue librado mandamiento de pago antes de que fuera suspendida la obligación por parte de la Fiscalía, que tuvo vigencia hasta el 30 de diciembre de 2014, fecha en que fue proferida resolución de acusación. Adujo que el expediente 2000-02747-00 cumplió con su debido trámite, y que las sociedades que representa iniciaron procesos ejecutivos en los años 2010 y 2011 para hacer efectiva las obligaciones de INVÍAS, motivo por el que, volver al proceso inicial, podría generar costos adicionales para el Estado. 1.4.9.

La Secretaría General del Consejo de Estado notificó a Yiselle Del Pilar Manjarrez Fernández mediante mensaje de datos enviado a la dirección electrónica aportada por Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, no obstante, guardó silencio. CONSIDERACIONES Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2.

Legitimación en la causa 2.2.1. Legitimación en la causa por activa En el presente asunto, Rita Cecilia Fernández Ibáñez presentó escrito de tutela en contra de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia y de INVÍAS, pues consideró que estas autoridades desconocieron el acta de audiencia de conciliación del 26 de octubre de 2006, el auto que aprobó la conciliación del 4 de diciembre del mismo año y el que corrigió el anterior del 7 de febrero de 2007.

En primera medida, es preciso aclarar, respecto de la legitimación en la causa por activa, que: i) Rita Cecilia Fernández Ibáñez solo actuó como demandante en su condición de cesionaria de los derechos de Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, en el proceso ejecutivo con radicado núm. 2023-00420-00; y, ii) que en los procesos con radicados núms. 2000-02747-00 y 2012-00123-00, actuó como demandante esta última, pues Rita Cecilia Fernández Ibáñez no solicitó reconocimiento alguno como cesionaria.

En ese orden, Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, como sucesora procesal de Rita Cecilia Fernández Ibáñez, estaría legitimada en la causa por activa en el trámite de esta acción de tutela en relación con el único proceso ejecutivo en el que esta última fue parte con radicado 2023-00420-00. Sin embargo, en atención a los principios de economía procesal y de prelación del derecho sustancial que rigen la acción de tutela, y a su naturaleza informal, esta Sala no desconoce que, por un lado, en los procesos con radicados núms. 2000-02747-00 y 2012-00123-00 Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández fue demandante, y que en el proceso con radicado núm. 2023-00420-00 fue ejecutante Rita Cecilia Fernández Ibáñez como cesionaria de aquella; y, por otro lado, que, en términos generales, el escrito de amparo cuestiona decisiones judiciales del Tribunal Administrativo de Antioquia emitidas en estos expedientes.

En ese orden, Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández tiene legitimación en la causa por activa en este trámite constitucional, como sucesora procesal y en nombre propio, en la medida en que, según adujo, en los procesos en los que obró como parte activa, ya sea como demandante directa o heredera de Rita Cecilia Fernández Ibáñez, fueron emitidas decisiones judiciales que vulneraron sus derechos fundamentales.

Es oportuno aclarar que Yiselle Del Pilar Manjarrez Fernández, pese a que fue notificada del auto admisorio de la tutela como heredera de Rita Cecilia Fernández Ibáñez, guardó silencio, motivo por el que se tendrá como vinculada. 2.2.2. Legitimación en la causa por pasiva En el presente asunto, el escrito de amparo fue interpuesto en contra de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Antioquia, no obstante, dicha Sección no emitió providencias dentro de los procesos ejecutivos relacionados por la parte accionante, motivo por el que, en principio, no habría legitimación en la causa por pasiva.

Ahora bien, la Sala denota que el Tribunal Administrativo de Antioquia fue notificado del auto admisorio del 14 de junio de 2023, y que sus Salas Primera y Cuarta presentaron escritos de contestación, las cuales sí emitieron algunas de las providencias objeto de la tutela. En particular, cabe destacar que la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del 10 de agosto de 2023, dirimió un conflicto negativo de competencias suscitado dentro del expediente con radicado núm. 2000-02747-00, en el sentido de asignar la competencia para que continuara con el conocimiento del mismo a su Sala Primera de Decisión. Además, que los expedientes con radicados núms. 2012-00123-00 y 2023-00420-00 fueron tramitados por la Sala Cuarta de esa Corporación. En consecuencia, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto fue la autoridad que, a través de sus distintas Salas, emitió decisiones judiciales que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales.

Por su parte, INVÍAS también está legitimado, por cuanto se le atribuye el incumplimiento de obligaciones contenidas en la conciliación del 26 de octubre de 2006, que fue aprobada en auto del 4 de diciembre siguiente. 2.3. Procedibilidad de la acción de tutela En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de legitimación en la causa de las partes, y luego de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.3.1.

Requisito de inmediatez En relación con el requisito de inmediatez, es preciso resaltar que, si bien la acción de tutela puede ser presentada en cualquier momento y lugar, su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales, de manera que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.

De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. Ahora, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez también se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia o auto que se cuestione, previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular.

Por esta razón, este tipo de solicitudes exige una mayor rigurosidad, al punto que la doctrina constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses. 2.3.2. Subsidiariedad Uno de los requisitos de procedibilidad es la subsidiariedad, que impide que la acción de tutela se use como un mecanismo principal, alternativo o supletorio de los mecanismos ordinarios que el legislador tiene previsto para controvertir las decisiones judiciales, con el fin de: (i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario;

(ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y (iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial.

En la sentencia T-396 del 2014, la Corte Constitucional delimitó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “(i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya).

Así, un riguroso estudio de este requisito evita que la tutela sea utilizada para controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas ante el juez natural. 2.4. Caso concreto En el presente asunto, los cargos de inconformidad y las pretensiones del escrito de tutela conciernen a tres asuntos concretos: i) la terminación del proceso ejecutivo con radicado núm. 2000-02747-00 y la decisión de no continuar con la ejecución del crédito; ii) el expediente con radicado núm. 2012-00123-00 en el que se negó el mandamiento ejecutivo por inexigibilidad del título y las actuaciones del expediente 2023-00420-00 que inició con un memorial en el que se solicitó continuar con el trámite procesal mencionado anteriormente; y iii) el incumplimiento de INVÍAS al acuerdo conciliatorio suscrito el 26 de octubre de 2006.

La Sala abordará cada uno de estos asuntos en el orden antes descrito para una mejor comprensión metodológica y verificará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela. En caso de que sean superados, se procederá a una decisión de fondo. 2.4.1. Cargos relacionados con el proceso núm. 05001-23-31-000-2000-02747-00 La parte accionante argumentó que, a pesar de que no se cumplió la condición contenida en el numeral 5 de la parte resolutiva del auto del 4 de diciembre de 2006 y de que la Fiscalía suspendió el pago de la obligación contenida en la conciliación del 26 de octubre de 2006, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la solicitud de que se continuara con la ejecución del crédito en el expediente de la referencia. Al respecto, es preciso tener en cuenta que CONIGRAVAS S.A. inició proceso ejecutivo en contra de INVÍAS, que fue radicado bajo el núm. 05001-23-31-000-2000-02747-00, en el que tuvo como título la obligación contenida en la conciliación aprobada en auto del 12 de noviembre de 1998.

El Tribunal Administrativo de Antioquia libró mandamiento de pago en providencia del 7 de junio de 2002, y, el 19 de noviembre de 2004, decidió acumular bajo esta misma cuerda procesal las demandas interpuestas por Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, Botero Aguilar y CIA S.A., CONIC S.A., Lucilla Henao de Botero, CONCRECONIC S.A., INCIVIAL S.A., Inversiones Kierans Ltda. y UNIMEZCLAS S.A. Posteriormente, las partes llevaron a cabo audiencia de conciliación, el 26 de octubre de 2006, en la que INVÍAS se comprometió con todos los acreedores al pago de la suma de 74 mil millones de pesos.

En atención a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Antioquia emitió auto, el 4 de diciembre del mismo año, en el que aprobó el acuerdo suscrito entre las partes, y, en el numeral 5 del acápite resolutivo, indicó que el proceso ejecutivo terminaba cuando fueran aportadas las constancias del desembolso de las sumas acordadas. Esta decisión fue corregida en proveído del 6 de febrero de 2007 por un error aritmético.

Ahora bien, el 19 de noviembre de 2007, la apoderada de Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández radicó memorial en el que solicitó que se continuara adelante con la ejecución dentro del expediente núm. 2000-02747-00, con fundamento en que, de un lado, INVÍAS no dio cumplimiento al acuerdo conciliatorio del 26 de octubre de 2006, y, de otro lado, que el auto del 4 de diciembre del mismo año dispuso que el proceso terminaba con el pago de la obligación pactada.

El Tribunal Administrativo de Antioquia expidió auto el 19 de febrero de 2010 en el que negó la petición radicada por la apoderada de la señora Manjarrez Fernández, en particular, porque la aprobación del acuerdo conciliatorio se asemejaba a una sentencia que ponía fin al proceso, y en la medida en que el numeral 5 de la parte resolutiva del auto del 4 de diciembre de 2006 correspondió a un yerro de la Sala al momento de proferir la decisión. Esta petición fue reiterada en varias oportunidades y resuelta en decisiones del 27 de mayo de 2011, 10 de mayo de 2019, 21 de julio de 2022 y el 14 de agosto de 2023.

Pues bien, la Sala observa que la primera decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que resolvió el argumento atinente al contenido del numeral 5 de la parte resolutiva de la providencia del 4 de diciembre de 2006, fue emitida el 19 de febrero de 2010 y reiterada el 27 de mayo de 2011. Es decir que, el argumento de tutela objeto de estudio, en verdad está dirigido en contra de estas providencias, ya que los autos posteriores se han limitado a estarse a lo resuelto en aquel primero. En consecuencia, no existe duda en que el reparo analizado no superó el requisito de procedibilidad de inmediatez, dado que el escrito de amparo fue interpuesto transcurrido más de 12 años, incluso, desde que el Tribunal Administrativo de Antioquia reiteró en el 2011 la negativa a la petición de continuar con la ejecución dentro del expediente con radicado núm. 2000-02747-00 fundamentada en lo previsto en el numeral 5 de la parte resolutiva del auto del 4 de diciembre de 2006.

En cuanto al argumento de tutela de que la obligación de pago contenida en la conciliación del 26 de octubre de 2006 fue suspendida por prejudicialidad penal, cabe denotar que, con el auto del 24 de abril de 2013 emitido dentro del proceso núm. 2012-00123-00, está probado que la señora Manjarrez Fernández tuvo conocimiento del oficio del 12 de mayo del 2012 de la Fiscalía que ordenó dicha suspensión. No obstante, la interesada solicitó hasta el 25 de noviembre de 2016 el desarchivo del expediente núm. 2000-02747-00 y la continuación del trámite ejecutivo, luego de que el mismo fuera archivado el 16 de marzo de 2015, petición resuelta por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 10 de mayo de 2019.

En ese orden, el cargo estudiado tampoco supera el requisito de procedibilidad de inmediatez, dado que la señora Manjarrez Fernández debió solicitar de manera oportuna la reapertura del proceso núm. 2000-02747-00, una vez conoció de la suspensión de pago dispuesta por la Fiscalía. Por ende, incluso desde el auto del 10 de mayo de 2019, transcurrieron más de 4 años antes de que el escrito de tutela fuera interpuesto, tiempo que no puede ser considerado como razonable. 2.4.2.

Actuaciones surtidas en los expedientes núms. 05001-2331-000-2012-00123-00 05001-2333-000-2023-00420-00 2.4.2.1. La parte tutelante adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia no debió archivar el proceso con radicado núm. 2012-00123-00 sino ordenar su suspensión provisional con ocasión de la prejudicialidad penal, para que fuera reanudado una vez la Fiscalía levantara la suspensión de pago.

Sobre este punto, es necesario indicar que la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia emitió auto en el expediente con radicado núm. 2012-00123-00, el 17 de enero de 2014, en el que negó el mandamiento de pago en contra de INVÍAS, porque consideró que el título ejecutivo no era exigible debido a que la obligación estaba suspendida por la Fiscalía. En contra de la anterior decisión judicial fue interpuesto un recurso extraordinario de unificación que fue rechazado por improcedente en providencia del 13 de febrero de 2014, que fue objeto del recurso de reposición, que, a su vez, fue negado en proveído del 17 de marzo del mismo año. Por lo tanto, la Sala concluye que, como el argumento de la accionante está dirigido en contra de la decisión proferida dentro del expediente con radicado núm. 2012-00123-00 que resolvió negar el mandamiento de pago solicitado, y esta fue asumida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto del 17 de enero de 2014, no fue superado el requisito de procedibilidad de inmediatez, en la medida en que transcurrió más de 9 años hasta que fue formulado el escrito de amparo. 2.4.2.2.

El siguiente reparo consiste en que Rita Cecilia Fernández Ibáñez presentó, el 13 de abril de 2023, solicitud de desarchivo del expediente núm. 2012-00123-00 y la continuación del trámite ejecutivo, pero que su escrito fue gestionado como un nuevo proceso judicial bajo el radicado núm. 2023-00420-00. Además, que pidió la corrección de dicho error, empero, no ha obtenido respuesta.

Para lo anterior, la Subsección revisó en la plataforma Samai las actuaciones judiciales surtidas dentro del expediente 2023-00420-00 y encontró que la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia emitió auto, el 19 de septiembre de 2023, en el que ordenó remitir la solicitud del 13 de abril de 2023 al despacho 12 de esa Corporación, para lo de su competencia, porque fue la autoridad que, por redistribución de proceso, quedó a cargo de aquel en el que se emitió el título objeto de ejecución. De lo expuesto, es preciso advertir que el cargo de inconformidad no supera el requisito de subsidiariedad de procedibilidad, en tanto que la petición del 13 de abril de 2023 se encuentra en curso y no ha sido resuelta de fondo.

En tal sentido, en la actualidad, corresponde al despacho 12 del Tribunal Administrativo de Antioquia decidir si dicho escrito debe ser gestionado dentro del expediente núm. 2012-00123-00, como desde un principio lo indicó la señora Fernández Ibáñez, y, de ser así, si procede el desarchivo y la continuación de ese trámite ejecutivo. 2.4.3.

Cumplimiento de INVÍAS de las obligaciones contenidas en el acta de conciliación del 26 de octubre de 2006 Finalmente, la tutelante requirió, en las pretensiones de la acción constitucional, que se ordenara a INVÍAS continuar con el trámite de pago de las obligaciones previstas en el auto del 4 de diciembre de 2006 que aprobó la conciliación del 26 de octubre del mismo año. Esta pretensión resulta improcedente, debido a que, por un lado, el marco jurídico colombiano estableció el proceso ejecutivo como el mecanismo judicial para exigir el cumplimiento de obligaciones contenidas en títulos ejecutivos; y, por otro lado, la acción de tutela tiene la finalidad de salvaguardar derechos fundamentales y no resolver controversias económicas, motivo por el que resulta improcedente.

Así las cosas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, como sucesora procesal de Rita Cecilia Fernández Ibáñez, porque no fueron superados los requisitos de inmediatez y subsidiariedad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por Yelitza del Carmen Manjarrez Fernández, como sucesora procesal de Rita Cecilia Fernández Ibáñez, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia y del Instituto Nacional de Vías, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MENDEZ Magistrado DACJ