CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Consejera Ponente (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero Demandados: Sección Cuarta -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Herminio Castañeda Forero contra la Sección Cuarta -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación. I.ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sección Cuarta -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al haber proferido las providencias de 10 de marzo de 2022 y 11 de octubre de 2024, respectivamente, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y 2 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800632- 01.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Manifestó que “[…] El día veintiséis (26) de septiembre del año 2016 la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, profirió Requerimiento de Información No. M-1882, notificándolo en octubre del año 2016. […]”, al que dio respuesta el 21 de octubre de 2021, con el núm. de radicación 201650053545412. 4.
Señaló que el 30 de junio de 2017 la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP- expidió la Liquidación Oficial núm. RDO-2017-01950 que le fue notificada el 29 de agosto de 2017, a través de la cual se reconoció unas sumas de dinero por omisión en afiliación y/o vinculación y pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los subsistemas de Salud y Pensión por los períodos de enero a diciembre de 2014.
Además, le impuso sanción en su contra por la conducta de omisión por no declarar y una sanción por inexactitud. 5. Adujo que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la liquidación RDO-2017-01950 de junio 30 de 2017 expedida por la UGPP, proceso que fue identificado con el número de radicación 2018-00632-01 y le correspondió en primera instancia a la Sección Cuarta -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante sentencia de 10 de marzo de 2022, resolvió: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial RDO 2017- 01950 de 30 de junio de 2017, UNICAMENTE en lo que corresponde a los valores liquidados por concepto de aportes al régimen de pensión y fondo de solidaridad pensional, así como a la sanción por omisión; en todo lo demás se mantiene incólume.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARA que el señor HERMINIO CASTAÑEDA FORERO no debe pagar las sumas determinadas por la UGPP por concepto de aportes a pensión y 3 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero fondo de solidaridad pensional de $26.918.400 y $3.364.800, respectivamente, así como tampoco la sanción por omisión de $81.596.400, por lo cual solo persiste la obligación de pagar los aportes a salud liquidados como inexactos por $12.618.000 y la sanción por inexactitud de ese mismo subsistema por $7.570.800, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]”. 6.
Manifestó que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación el cual le correspondió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, mediante providencia de 11 de octubre de 2024, resolvió: “[…] 1. MODIFICAR los ordinales primero y segundo de la sentencia del 10 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, los cuales quedan así:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-01950 del 30 de junio de 2017, proferida por la UGPP en contra del señor Herminio Castañeda Forero.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP reliquidar los ajustes a salud y pensión por los periodos de enero a diciembre de 2014, tomando como IBC el calculado por la Sala en la parte considerativa de esta providencia y, si hay lugar a ello, se deben disminuir las sanciones impuestas. 2.
En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada. […]”. 7. Como fundamento, consideró que: “[…] • Por disposición legal, el cálculo del IBC para liquidar los aportes a salud quedó a cargo del Gobierno Nacional mediante reglamentación de un sistema de presunción de ingresos, que a su vez el ejecutivo le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud. • El citado órgano de vigilancia y control por medio de acto administrativo adoptó y estableció el diseño conceptual del sistema de presunción de ingresos. • La aplicación del mencionado sistema estaba sujeta a la afiliación voluntaria por parte del trabajador independiente, en cuyo caso, las entidades promotoras de salud debían procurar el diligenciamiento de los cuestionarios que permitieran establecer la base presunta mínima. • Cuando los ingresos reales del trabajador independiente superaban los que resultaban de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes debían hacerse a partir de los ingresos reales. • Las personas naturales declarantes de renta, IVA e ICA, y quienes tienen certificado de ingresos y retenciones que reflejan el ingreso mínimo para pertenecer al régimen contributivo, se presumen con capacidad de pago y deben afiliarse, so pena de ser inscritos oficiosamente. • El último inciso del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 encargó al Gobierno Nacional de la reglamentación de un sistema de presunción de ingresos.
Pero también estableció que, si existían diferencias entre los valores declarados ante la DIAN y los aportes al sistema, estos debían ajustarse. De esto último, es claro para la Sala que la presunción de ingresos para efectos de determinar la base de los aportes al subsistema de salud aplica siempre y cuando 4 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero el afiliado no se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 -personas naturales declarantes de renta, IVA e ICA, y quienes tienen certificado de ingresos y retenciones-, porque en esos eventos se cuenta con un indicador de ingreso que desplaza dicha presunción, cuestión que deberá ser analizada en cada caso.
En el recurso de apelación se indicó que, de llegar a conformarse el IBC por los ingresos reales, el ordenamiento jurídico no establece la forma de determinarlos. Al respecto, debe señalarse que aquellos se fijan siguiendo la metodología prevista en el parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto 510 de 2003, según el cual, «[s]e entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.
Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario». Aclarándose que, resulta aplicable la forma de fijar los «ingresos efectivamente percibidos» a los «ingresos reales», en atención a que se consideran como los que en definitiva recibirá para su beneficio personal el afiliado, y que se determinan detrayendo las erogaciones para desarrollar la actividad económica.
Además, no puede pasarse por alto que por disposición del artículo 3 del Decreto 510 de 2003, la base de cotización en salud y pensión es la misma. En el recurso de apelación también se indicó que el Gobierno Nacional se extralimitó en sus funciones al expedir el Decreto 510 de 2003, frente a lo cual, se precisa que la potestad reglamentaria en materia de seguridad social que ejerce el presidente de la República (art. 189, num. 11 de la CP) «permiten el desarrollo de la ley, siempre que al hacerlo no restrinja o exceda los límites previstos por el legislador». […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 8. El actor solicitó en su escrito de tutela1: “[…] 1. Sírvase señor Juez Constitucional, amparar los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, y propiedad privada en conexidad con los principios de equidad (no confiscatoriedad), legalidad y de seguridad jurídica. 2.
En consecuencia, se ordene la revocatoria de las providencias judiciales accionadas, con el fin de conceder la nulidad total de los actos administrativos demandados en contra de la UGPP, al comprobar la inexistencia del IBC en la determinación de aportes para los trabajadores independientes. […]”. Actuación 9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 13 de mayo de 2025: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y a los magistrados de la Sección Cuarta- Subsección B del 1 Transcripción literal del texto. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y iii) vinculó como tercero con interés legítimo a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, concediéndole el término de tres (3) días para que rindiera informe sobre el particular.
Intervención de la demandada y del tercero con interés legítimo 10. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente el amparo por no cumplirse los requisitos generales de inmediatez y relevancia constitucional o, en su defecto, denegar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, toda vez que la sentencia de segunda instancia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, objeto del presente estudio, no incurrió en los defectos fáctico ni sustantivo alegados por el actor, por cuanto se abordó con suficiencia lo relativo a la presunción de ingresos para los trabajadores independientes no vinculados mediante contrato de prestación de servicios para el período en discusión, esto es, el año 2014 y, además, se realizó el análisis relativo al IBC en el subsistema de salud, lo cual fue cuestionado en el recurso de apelación. 10.1 Para el efecto, indicó lo siguiente: “[…] En el escrito de tutela, el demandante respalda la relevancia constitucional en que la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado concluyó que para el año 2014 existía normatividad suficiente que reglamentaba el IBC del subsistema de salud para los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, incluidos los rentistas de capital, discusión que fue la misma que propuso en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia dictada por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual en síntesis se sustentó en, (i) la inexistencia de la base gravable del aporte al subsistema de salud para el trabajador independiente sin contrato de prestación de servicios y por fundamentarse en un periodo contable no causado, desconociendo el principio consistente en que nadie está obligado a lo imposible;
(ii) falta de competencia del funcionario de la UGPP porque se determinó con un ingreso mensual sin disposición legal que lo faculte y (iii) vulneración del principio de legalidad por inexistencia del hecho generador. […]”. 11. La Sección Cuarta -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no puede ser utilizada como una instancia adicional del proceso ordinario en el que se profirió la sentencia cuestionada, pues su finalidad es la protección de los derechos fundamentales. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero 11.1 Resaltó que después de analizar el régimen jurídico del sistema de seguridad social integral y la calidad de trabajador independiente del accionante, concluyó que por ser una persona con capacidad de pago, tenía el deber de afiliarse y cotizar al SSSI sobre una base gravable a partir de los ingresos efectivamente percibidos en el período fiscal analizado del año 2014, lo cual descartó que se hubiera vulnerado el principio de legalidad. 11.2 Indicó que para favorecer al actor dispuso que no debía cotizar a pensiones porque estaba excluido de la obligación por lo que se anularon parcialmente los actos acusados y se eliminaron los mayores valores determinados a ese sistema. 11.3 Adujo que lo que se evidencia en la presente acción de tutela es la inconformidad con los argumentos jurídicos y el análisis realizado en las providencias cuestionadas proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el actor cuestionó la falta de precisión de los elementos de la obligación tributaria y, por ende, la inexistencia del deber de cotizar. 12 La UGPP solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, porque, a su juicio, no es la entidad que presuntamente vulneró los derechos fundamentales del actor o, en su defecto, pidió denegar o declarar improcedente la acción constitucional. 12.1 Por último, solicitó ser exonerada de cualquier responsabilidad y que el proceso sea archivado.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 13 Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 7 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero 20213 y con el artículo 134 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 14 La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 15 La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 16 Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 17 De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: 3 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[7]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 18 En el presente caso, la UGPP solicitó su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 19 Al respecto, es preciso indicar que la UGPP fungió como parte demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 2018-00632-01, objeto del presente estudio, por lo que, como tercera, le asiste interés directo en las resultas de la acción de tutela de la referencia, razón por la que, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de 7 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero legitimación en la causa por pasiva, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Problema jurídico 20 Corresponde a la Sala establecer si, en el presente asunto, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente, el requisito general de relevancia constitucional. 21 Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia; v) el análisis del caso concreto y, finalmente, vi) las conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 22 Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero 23 Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 24 Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 25 De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho con radicado núm. 250002337000201800632-01: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 26 Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 27 El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 28 La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 29 Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201413, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.
Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [14]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [15]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [16].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 13 Ut supra página 6. [14] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [15] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [16] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 12 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [17].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [18].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [19]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [20]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el [17] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [18] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [19] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [20] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 13 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala). 30 De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado21: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”22 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aun haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”23 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Ibidem. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero 31 En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 32 La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202224 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 24 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular.
Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;
(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69. Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria.
Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 33 El artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 34 Atendiendo a que la Corte Constitucional25 ha definido el derecho al debido proceso como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se 25 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero logre la aplicación correcta de la justicia. […]”; y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 35 El artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece que: “[…]
ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 36 Atendiendo a que, la Corte Constitucional26 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 37 El artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991 establece que: 26 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 17 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 38 De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:27 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado28.
Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”29.
Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”30 […]”.
Análisis del caso concreto 39 El actor, en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Sección Cuarta -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, porque, a su juicio, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al haber proferido las 27 Corte Constitucional, sentencia T-281 de 23 de julio de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 28 Artículo 48.
“La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley”. 29 Sentencia T-173 de 2016. 30 Ibídem. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero providencias de 10 de marzo de 2022 y 11 de octubre de 2024, respectivamente, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800632- 01. 40 De acuerdo con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala realizará el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41 La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 42 Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1 Copia digital del expediente del proceso adelantado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000201800632- 01. 42.2 Informes de las autoridades judiciales demandadas.
Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 43 La Sala evidencia que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. El actor en su escrito de tutela indicó lo siguiente31: 31 Transcripción literal del texto. 19 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero “[…]
QUINTO: RESPECTO DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE Claramente se avizora un perjuicio irremediable dado que una vez se generen las medidas de embargo por parte de la UGPP se afectará para el año 2024 y subsiguientes el patrimonio a disposición de la señora HERMINIO CASTAÑEDA FORERO, quien como trabajadora independiente subsiste de éste. La concreción de un perjuicio irremediable se materializaría por una parte con el embargo del patrimonio de la contribuyente, así como un posible pago de lo no debido a los sistemas de pensión y salud, quienes en ultimas, en el evento de un cambio en la providencia judicial por el veredicto constitucional, muy probablemente negarían la devolución de aportes: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.” No obstante, lo anterior, recordamos que bajo este requisito subsidiario, prevalecen los demás requisitos que demuestran de forma directa la violación de derechos fundamentales en el accionante.
SEXTO: QUE SE CUMPLA EL REQUISITO DE LA INMEDIATEZ, ES DECIR, QUE LA TUTELA SE HUBIERE INTERPUESTO EN UN TÉRMINO RAZONABLE Y PROPORCIONADO A PARTIR DEL HECHO QUE ORIGINÓ LA VULNERACIÓN. La sentencia de segunda instancia emitida el diecisiete (17) de octubre de 2024, y notificada Debido a la complejidad del asunto, a que no han pasado más de seis meses desde la notificación de la sentencia de segunda instancia, aunado a que jurisprudencialmente se ha avalado este término, conforme con el radicado 11001031500020150148001 del 18 de junio de 2016 proferido por el mismo Consejo de Estado Sección Cuarta, consideramos que se cumple a cabalidad con el requisito de inmediatez.
Es decir, la presente acción de tutela contra providencia judicial es oportuna.
SÉPTIMO: QUE NO SE TRATE DE SENTENCIAS DE TUTELA, PORQUE LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES NO PUEDE PROLONGARSE DE MANERA INDEFINIDA. Tal cual se relacionaron en los hechos de esta acción de tutela, como en el acápite de relevancia constitucional, la presente acción contra providencia judicial va en contra de dos sentencias ordinarias de primera y segunda instancia proferidas dentro de la jurisdicción contencioso administrativa.
OCTAVO. DEFECTO FÁCTICO: Si bien los errores principales alegados en contra de las sentencias de primera y segunda instancias son normativos no podemos dejar de pasar por alto que durante el proceso se alegó, en especial en el recurso de apelación, las acciones de cumplimiento en contra del Gobierno dirigidas al cumplimiento del parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, y cuyo resultado fue la sentencia del mismo Consejo de Estado – Sección Quinta del 5 de mayo de 2022, que ordenó mediante radicado 25000-23-41-000-2022-00033-01, la reglamentación de una presunción de ingresos.
Es decir si era el Consejo de Estado Sección Quinta, emitió dicho fallo el 5 de mayo de 2022, siendo de público conocimiento desde entonces, y la sentencia de segunda instancia para nuestro caso fue emitida el 5 de octubre de 2023, le era posible incluir dentro de su veredicto, el reconocimiento de la inexistencia de la presunción de ingresos, error factico, que refuerza la ausencia de argumentación al respecto, ya que 20 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero en ultimas se omitiría la vigencia tanto del decreto 3085 de 2007 como el artículo 1122 de 2007.
NOVENO. DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO. Este requisito fue explicado ampliamente en el acápite de relevancia constitucional, pero en concreto se resumen en que el juzgador de segunda instancia, como tampoco el de primera reconocieron ninguna de los siguientes hechos: 1.Que el IBC, para el año 2014 no se encontraba debidamente reglamentado, ni era coherente legislativamente, como para el trabajador independiente por cuenta propia o sin contrato de prestación de servicios. 2.
Lo anterior dado que el IBC para el subsistema de salud no fue reglamentado por el Gobierno entre el año 2007 y 2015, derivando en el incumplimiento del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007. 3. Que el Decreto 3085 de 2007, que reglamentó parcialmente la ley 1122 de 2007, en especial su artículo 44, colocó, en su artículo primero, al contribuyente trabajador independiente la absurda e imposible tarea de predecir de forma anual y anticipada sus ingresos, violando el principio de nadie está obligado a lo imposible, aunado la limitación de no variar sus ingresos por el periodo de tres meses según lo dispuesto en el artículo 3 de la misma norma. 4.
Que el IBC del sistema de pensión para los trabajadores independientes, dispuesto en el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, contiene dos yerros: 1) Incluir de forma ambigua tanto los ingresos extraordinarios como ordinarios dentro de la base gravable ya que no especifica que se entienden por ingresos efectivamente percibidos, en completa desigualdad con el trabajador dependiente y 2) Indicar como principio de cotización la posibilidad del pagar de forma anticipada aportes sin que ello sea posible para los trabajadores independientes, quienes debido a su estacionalidad de ingreso, les era necesaria dicha posibilidad. 5.
Que bajo el Decreto 510 de 2003, confirmaba la inconstitucionalidad del artículo 3 de la Ley 797 de 2003, al considerar como ingresos percibidos, todos aquellos ingresos extraordinarios u ordinarios que recibiera el contribuyente para su beneficio personal. 6. Que la resolución 9 de 1996, desarrollada por la superintendencia de salud, nunca fue publicada y dada a conocer, razón por la cual le era imposible al contribuyente trabajador independiente, hacer uso de ella. […]”. 44 Para la Sala el asunto controvertido por el actor ya fue objeto de estudio por las autoridades judiciales accionadas y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales. 45 Además de lo anterior, para la Sala, el actor plantea la afectación de los derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal, probatorio y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de 21 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una tercera instancia. 46 Asimismo, cabe resaltar que cuando se trata de interponer una acción de tutela contra providencias proferidas por una Alta Corte como lo es el Consejo de Estado, el juez constitucional debe efectuar un análisis de procedencia de los requisitos generales de manera más rigurosa y exigente.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional frente al tema ha considerado lo siguiente32: “[…] Dado que “la garantía de que cada órgano goce de autonomía, en el sentido que debe poder desenvolverse y desplegar su actividad por sí mismo, y autogobernarse, son actividades que resultan básicas para definir el equilibrio en el ejercicio del poder público”33, los órganos judiciales de cierre “tienen entre sus competencias ‘la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”34.
Por tanto, en el evento en que se cuestione una sentencia dictada por una Alta Corte, el examen de la relevancia constitucional debe ser más estricto que el que pudiera hacerse en los demás eventos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tales términos, la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]”. 47 De igual manera, sobre el tema, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-451 de 202435, dispuso: “[…] Por lo expuesto, la Corte Constitucional ha considerado que la tutela contra providencias del Consejo de Estado o de la Corte Suprema de Justicia, conlleva un grado de deferencia mayor por parte del juez constitucional, pues se trata de una decisión proferida por el órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la ordinaria y que, en principio, está cobijada por una garantía de estabilidad mayor que aquellas proferidas por otros jueces.
En consecuencia, cuando la tutela se dirige contra una decisión expedida por una alta corte, “además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela y con los especiales de procedibilidad contra providencias judiciales, se debe acreditar una irregularidad que contraríe abiertamente los mandatos constitucionales, de tal manera que amerite la intervención urgente del juez de tutela”.36 […]”.
(Resaltado por la Sala). 48 Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración 32 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 33 Sentencia SU-050 de 2018. 34 Sentencia SU-354 de 2017. 35 M.P. Jorge Enrique Ibañez Najar. 36 Corte Constitucional, Sentencia SU-149 de 2021. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 49 Al respecto, la Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales, probatorios y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez natural. 50 Asimismo, la controversia planteada por el actor es de naturaleza puramente legal, probatoria y económica y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 51 En ese orden de ideas, la Sala advierte que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de las autoridades judiciales accionadas, es decir, el actor acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual escapa de la órbita de competencia del juez constitucional, pues, si bien es cierto que se alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional no se determina con su mera enunciación, sino mediante la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 52 En efecto, el supuesto de vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, enunciados por el actor, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se adelantó ante el juez competente respetando las formas propias del proceso.
Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación 23 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero del juez constitucional ni se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 53 Así las cosas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal, probatorio y económico, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 54 De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida en que, si bien el actor enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales indicados supra, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal, probatorio y económico.
Conclusiones de la Sala 55 Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela presentada por el actor contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202502352-00 Actor: Herminio Castañeda Forero TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia, conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado (E2) GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.