1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS (23) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP- Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 19 de diciembre de 2013, en el proceso con radicación No. 08001-23-33-000-2013-00054- 01.
I.
ANTECEDENTES Demanda inicial, su fundamento y trámite 1. El señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contencioso administrativa en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución No. 0001609 del 7 de noviembre de 2008, dictada por el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Pensional de Puertos de Colombia, por medio de la cual se le ordenó a pagar el valor de la cotización por servicios médicos1. 2.
Se explicó en la demanda inicial2 que el señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz prestó sus servicios a la empresa Puertos de Colombia - Terminal Marítimo y Fluvial de Barranquilla, durante 16 años, 11 meses y 29 días, hasta el 28 de noviembre de 1992, fecha en la cual se le reconoció y ordenó pagar pensión de 1 Sentencia del 19 de diciembre de 2013.
Visible en expediente digital, anexos de la demanda. SAMAI, índice No. 5. 2 Visible en el expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico. Cuaderno No. 1, primera parte. (SAMAI, índice No. 35) Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 Jubilación según Resolución No. 0204 de 16 de diciembre de 1992, la cual dispuso que durante el tiempo en que el señor Flórez de la Cruz disfrute de su pensión, gozaría de los servicios médicos asistenciales al igual que sus familiares inscritos. 3.
Mediante Resolución No. 001609 de fecha 7 de noviembre de 2008, se le ordenó al señor Flórez de la Cruz pagar el valor de la cotización para los servicios médicos y reintegrar lo que el Estado había pagado por ese concepto. 4. El señor Flórez de la Cruz solicitó la nulidad del anterior acto, soportado en la vulneración de las reglas dispuestas para la revocatoria de los actos administrativos de carácter particular; con ello solicitó a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de los servicios médicos asistenciales reconocidos en la Resolución 0204 de 1992, así como el reintegro de los descuentos efectuados en su mesada pensional por concepto de cotización para servicios, debidamente indexados, o en su defecto, con los intereses que establece el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 5.
Al contestar la demanda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público3 propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, afirmando que: (i) No fue empleador del señor Flórez de la Cruz, ni es la entidad que administra su pensión, de manera que, no teniendo vínculo jurídico alguno respecto de las obligaciones laborales, prestacionales o pensiónales que se discuten, mal puede endilgársele responsabilidad en relación con la presunta vulneración del derecho reclamado.
(ii) La condición de superior jerárquico de la UGPP derivada de su calidad de entidad adscrita al Ministerio, no supone la injerencia de este último en las decisiones que aquella debe adoptar en el marco de las funciones que le fueron atribuidas por la ley. (iii) El Ministerio no expidió la resolución cuya nulidad se pretende y a consecuencia de lo cual se procura el restablecimiento.
(iv) No existe una norma legal que le imponga al Ministerio la carga de asumir la eventual responsabilidad por la supuesta vulneración del derecho reclamado. 6. La UGPP en su contestación defendió la legalidad del acto administrativo demandado y, entre otras cosas, explicó que “…no expidió la Resolución 01609 de noviembre 7 de 2008 cuya nulidad se pretende … por lo que desconoce el proceder de la Entidad que emitió el acto cuestionado” 4. 3 Visible en el expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico (SAMAI, índice No. 35).
Cuaderno No. 1, segunda parte. Págs. 18 a 28. 4 Expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico (SAMAI, índice No. 35). Cuaderno No. 1, segunda parte. Págs. 40 a 53. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 7.
El 20 de septiembre de 2013 se llevó a cabo la audiencia inicial5 en la que el Tribunal Administrativo del Atlántico, entre otras definiciones: (i) Determinó que las excepciones propuestas por la UGPP debían resolverse en la sentencia (las que denominó: Deber de cotizar al sistema integral de salud; El acto acusado se ajusta a los lineamientos constitucionales y legales;
Inexistencia de derecho adquirido, y Prescripción). (ii) Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito público. 8. Las anteriores decisiones del a quo quedaron ejecutoriadas en audiencia en tanto no fueron recurridas por ninguna de las partes. Sentencia de primera instancia 9.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 19 de diciembre de 20136, accedió a las súplicas de la demanda. 10. Determinó el Tribunal que el Ministerio de la Protección Social, Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, revocó directamente el acto de carácter individual y concreto que había concedido inicialmente la pensión al señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz (Resolución No. 0204 de 1992), sin su consentimiento y sin darse las condiciones legales para ello, de manera que se imponía declarar la nulidad de la Resolución No. 001609 de 2008. 11.
A título de restablecimiento del derecho, el Tribunal condenó a la UGPP, a: (i) Seguir pagando al señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz los servicios médicos asistenciales reconocidos mediante la Resolución No. 0204 de 1992, desde la fecha que se abstuvo de continuar pagando ese beneficio, hasta tanto se produzca -en caso de así suceder- un fallo judicial que declare la nulidad de ese acto administrativo.
(ii) Reintegrar el valor de los descuentos efectuados en su mesada pensional por concepto de cotización para los servicios médicos, los cuales deberán ser reconocidos desde el 19 de junio de 2009, toda vez que las sumas anteriores a esa fecha se encuentran afectadas por el fenómeno de la prescripción trienal, tomándose como base para la determinación de ello, la fecha de presentación de la conciliación prejudicial (19 de junio de 2012). 12.
Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación7 indicando que, en tanto la resolución demandada tenía por finalidad ajustar una situación individual a la Constitución y a la Ley, no había necesidad de acudir para 5 Expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico (SAMAI, índice No. 35). Cuaderno No. 1, segunda parte.
Págs. 18 a 28. 6 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 5.). Págs. 28 a 42. 7 Expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico (SAMAI, índice No. 35). Cuaderno No. 3, segunda parte. Págs. 272 a 280. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 el efecto ante la autoridad judicial ni al procedimiento establecido en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, ello, atendiendo a las irregularidades advertidas en el reconocimiento de la pensión al señor Flórez de la Cruz y, especialmente. por cuanto “…las normas que sirvieron de sustento para la extensión del beneficio debatido en este proceso a favor del señor ABELARDO FLÓREZ y otros pensionados fueron declaradas inexequibles”. 13.
Señaló además que no es “…posible legalmente, que la Unidad Administrativa UGPP, que ha asumido el pasivo pensional a cargo de GIT [Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia], sea obligada a reintegrar las cotizaciones en salud, máxime cuando esta entidad no percibe ni administra estas cotizaciones, lo cual determina la imposibilidad por parte de esta entidad de devolver recursos que no administra”.
La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 14. Mediante providencia del 10 de diciembre de 20158, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, resolvió el recurso de apelación interpuesto y confirmó integralmente la sentencia del 19 de diciembre de 2013. Señaló principalmente que la decisión de revocatoria parcial del acto de reconocimiento pensional no obedeció a que el beneficiario de la pensión hubiese desarrollado conductas ilegales, engañosas o fraudulentas, sino que se fundamentó en una interpretación del régimen aplicable al caso, asunto que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003, debe ser dilucidado por el juez competente. 15.
En este sentido, explicó el ad quem que en el caso concreto los vicios alegados por la administración atacaban directamente la legalidad del acto, pero no hicieron alusión a aquellos contemplados bajo el concepto de ilicitud tipificado en la ley, de manera que la autoridad no tenía facultad legal para revocar o modificar unilateralmente el derecho pensional reconocido, como en efecto lo hizo. 16.
Sobre la alegación que introdujo la UGPP en el sentido de estar imposibilitada para reintegrar los valores por concepto de aportes en salud en tanto no percibe ni administra esas cotizaciones, el ad quem guardó silencio. El recurso extraordinario de revisión presentado y su trámite 17. A través de escrito presentado el 31 de julio de 20209, la UGPP, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la anterior sentencia, invocando las causales de revisión contempladas en el artículo 20, literales a y b, de la Ley 797 de 2003, esto es, “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” y “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 8 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 5.).
Págs. 2 a 26. 9 SAMAI, índice No. 5. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 18. Bajo el recurso interpuesto, la UGPP indicó que no es la entidad llamada a responder por los pagos impuestos en la condena, toda vez que los servicios médicos asistenciales del trabajador se encontraban a cargo del Fondo Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, y luego pasaron al Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a cargo del Ministerio de Salud.
En este sentido explicó lo siguiente: “Es clara la procedencia de la acción propuesta, por cuanto las sentencias objeto de revisión, ordenaron continuar pagando los servicios médicos asistenciales al señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz y devolver los valores descontados de la mesada por tal concepto, sin tener en cuenta que la UGPP no era la entidad llamada a responder por estos pagos como se narró en los hechos del recurso, teniendo en cuenta que los servicios médicos asistenciales de los trabajadores de la Empresa Puertos de Colombia que se beneficiaron de las convenciones colectivas se encontraban a cargo del Fondo Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 1689 de 1989, y que luego pasaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia-en cabeza del Ministerio de Salud”. 19.
Afirma que se configuraron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que se violó el debido proceso al no haberse ordenado la vinculación al proceso de la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, quienes asumieron las obligaciones de las prestaciones asistenciales de salud de los extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia.
En tal sentido, indicó que son esas Entidades quienes deben asumir las condenas impuestas, de manera que la decisión recurrida conllevó a que se generara una obligación económica que la UGPP no debe asumir, y en consecuencia, un empobrecimiento del erario en detrimento de los demás actores del sistema pensional. Lo anterior fue sustentado en los siguientes términos: “…el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por el señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social – UGPP (…) violó el debido proceso como quiera que conforme a lo señalado en el artículo 171 numeral 3º del CPACA, y el artículo 61 del C.G.P., el juez (…) al momento de examinar la admisibilidad de la demanda, debió ordenar la vinculación de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, que eran y son las entidades legitimadas para concurrir a dicho proceso (…) dado que son las que asumieron las obligaciones de las prestaciones asistenciales de salud de los extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia, jamás la UGPP, a quien solo le compete las obligaciones pensionales.
En consecuencia, al ordenarse en las sentencias objeto de revisión el pago del servicio médico asistencial derivado de la Resolución No. 204 de 1992, por la Empresa Puertos de Colombia al señor Abelardo, junto con la continuidad en el pago, y además a reintegrarle los valores descontados de la mesada pensional por concepto de cotización desde el 19 de junio de Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 2009 en adelante, como quiera que le impone una carga a la UGPP que no le corresponde, ya que no es la competente, y no está legitimada legalmente para responder por los pagos periódicos ordenados, como quiera que éstos no están en cabeza de la UGPP, sino del Ministerio de Salud y la Protección Social y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia (…) Además, es importante resaltar que el Tribunal (…) debía haber efectuado por lo menos, el estudio y análisis de las normas (…) que determinan con claridad que entidad debía seguir asumiendo la obligación reconocida al demandado con relación a los servicios médicos asistenciales, como lo es el Ministerio de Salud y el mencionado Fondo, no la UGPP, pero el fallador ni siquiera tuvo en cuenta dicha normatividad o hizo alusión a la misma, lo que conlleva a una clara violación del debido proceso como se señaló precedentemente y además generó un obligación económica en cabeza de la UGPP, sin respaldo constitucional o legal alguno, que genera un empobrecimiento de las arcas públicas del erario público (sic) en detrimento de los actores del sistema pensional que administrada la Unidad”.
(resaltado fuera de texto) 20. Con fundamento en lo anterior, solicitó: (i) infirmar el fallo impugnado, (ii) declarar que la UGPP no es la competente y no está legitimada para cumplir la condena impuesta y (iii) declarar que la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, son las competentes y legitimadas para dar cumplimiento a la condena.
Trámite procesal e intervenciones 21. El 22 de octubre de 2020 se inadmitió la demanda para que la parte recurrente (i) allegara copia de la sentencia recurrida con su constancia de ejecutoria y (ii) acreditara haber enviado el recurso y sus anexos a la parte demandada; el 15 de diciembre de 2020 la UGPP subsanó la demanda y fue admitida a través de auto del 1º de marzo de 202110, donde se ordenó notificar y correr traslado de la demanda al señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz y al Ministerio Público. 22.
En auto del 2 de junio de 202111 se decretaron como pruebas los documentos allegados por la parte actora12, y se ordenó (i) al Tribunal Administrativo de Atlántico aportar el expediente con radicación No. 08001233100520130005400, actor: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz, demandado: UGPP, y (ii) al Ministerio del Trabajo y Protección Social aportar copia de la “Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la empresa Puertos de Colombia y los Sindicatos de los Terminales Marítimos de la Costa Atlántica y oficina de Conservación de Bocas de Ceniza, vigente para los años 1991 – 1993”.
Copia de la convención colectiva y del expediente judicial fueron 10 SAMAI, índice No. 13. 11 SAMAI, índice No. 24. 12 (i) Copia del expediente prestacional del señor Abelardo Enrique Flórez; (ii) La sentencia del 19 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico; y (iii) La sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado.
Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 allegados por las Entidades requeridas los días 22 de junio13 y 14 de julio de 202114 respectivamente. 23. El señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz contestó la demanda15 oponiéndose a las pretensiones; señaló, en síntesis, que durante todo el proceso judicial no se cometió ninguna irregularidad toda vez que la UGPP sí es la llamada a pagar el valor de la condena y reintegrar al pensionado los descuentos realizados conforme a la competencia que le fue asignada por el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. 24.
Indicó, además, que el Juez consideró innecesario llamar al proceso al Ministerio de Salud y a Ferrocarriles Nacionales por no tener estas entidades alguna relación legal o contractual con el pensionado, asunto que además afirmó resultaba “irrelevante e innecesario y no tendría ninguna repercusión en el normal transcurrir del proceso”, por cuanto el Consejo de Estado ha señalado que si bien los llamados a efectuar la devolución de los dineros pagados por aportes parafiscales al sistema de protección social, son las administradoras del sistema de protección social beneficiarias, “su vinculación en calidad de llamadas en garantía a los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se debate la legalidad de tales actos, es innecesaria, ya que en caso de declararse la (anulación), a órdenes de la UGPP las administradoras deberán devolver los dineros que recibieron indiferentemente de que hayan sido llamadas o no”. 25.
El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala 18. Conforme al artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos. 19. Frente a la competencia asignada al Consejo de Estado, el artículo 249 del CPACA dispone que la Sala Plena conocerá del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra las sentencias dictadas por sus secciones o subsecciones, sin exclusión de aquella que profirió la decisión que se cuestiona.
En armonía con lo anterior, se destaca que el artículo 10716 del CPACA creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos asignados por competencia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o aquellos que ésta les encomiende. 13 SAMAI, índice No. 30. 14 SAMAI, índice No. 35. 15 SAMAI, índice No. 22. 16 “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno […]” Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 20.
Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de los Acuerdos 321 de 2 de diciembre de 2014 y 080 de 2019, reglamentó la integración17 y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión y les asignó, entre otras, la competencia para resolver18 los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones de esta Corporación. Por tanto, la Sala es competente para resolver el presente asunto.
Oportunidad del recurso 18. El artículo 251 -inciso cuarto- del CPACA dispone que el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para los casos específicos de la Ley 797 de 200319 es de cinco años contados a partir de la ejecutoria de la correspondiente providencia judicial, o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 19.
En el caso que se analiza, el recurso extraordinario de revisión se interpuso contra una sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 3 de febrero de 2016 según la constancia emitida por el Secretario de esa Sección20, de modo que el recurso debía interponerse a más tardar el 4 de febrero del año 202121.
Como el recurso fue presentado el 31 de julio de 2020, se interpuso dentro de la oportunidad legal. Legitimación por activa para formular el recurso bajo las causales de la Ley 797 de 2003 20. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la 17 Artículo 28.
“Las Salas Especiales de Decisión creadas por el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 estarán integradas por un (1) magistrado de cada una de las Secciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La designación de un nuevo magistrado no modificará la integración de las Salas Especiales de Decisión. El nuevo Magistrado entrará a formar parte de la Sala a que pertenecía quien se retiró. La conformación o modificación de la integración de cada una de estas Salas será publicada en el sitio web del Consejo de Estado.
La Sala Plena podrá variar la conformación de las Salas Especiales de Decisión, previa publicación en el sitio web del Consejo de Estado…”. 18 Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado…” 19 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales” 20 Anexos de la demanda (SAMAI, índice No. 5).
Pág. 1. 21 Sin perjuicio de lo anterior, se precisa, que mediante Decreto 564 del 2020 dispuso que “Los términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de control o presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días, meses o años, se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020 hasta el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales” y que el acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de julio de 2020 ordenó levantar la suspensión de términos a partir del 1 de julio de 2020.
Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública22. 21. Por su parte, el Gobierno Nacional, con fundamento en el ordinal 6º del artículo 6º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200923, delegó expresamente como función de la UGPP la de adelantar o asumir las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, delegación reiterada bajo el mismo numeral y artículo del Decreto 575 de 201324. 22.
En consecuencia, atendiendo a la delegación indicada, se acredita la legitimación de la UGPP para promover el presente recurso de revisión conforme a la regla de legitimación por activa cualificada dispuesta por el artículo 20 de la Ley 797 de 2013. Problema jurídico 23. De conformidad con los argumentos que sustentan el recurso interpuesto, los cargos de revisión y la contestación de la parte demandada, el presente asunto se circunscribe a determinar si, por el hecho de no haberse vinculado al proceso judicial a la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, se configura alguna de las causales de revisión dispuestas por el artículo 20 de la Ley 797 de 2013, esto es, haber incurrido la providencia en una violación del debido proceso, o en el reconocimiento de una pensión en una cuantía que excede la dispuesta por la ley, las cuales fueron aducidas por la UGPP como demandante en sede de revisión. 24.
De esta forma y con el objetivo de verificar si resulta fundado el recurso, la Sala propone consignar algunas precisiones en relación con: (i) el recurso extraordinario de revisión, (ii) la revisión de sentencias que reconocen pensiones, (iii) las causales de revisión de los es literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; para, finalmente, (v) abordar el caso concreto y determinar la eventual procedencia de las causales de revisión invocadas.
El recurso extraordinario de revisión 12. Como reiteradamente lo ha explicado la jurisprudencia del Consejo de Estado25, el recurso extraordinario de revisión consiste en un medio de impugnación 22 La norma señala expresamente que, bajo tales causales, la decisión podrá ser revisada “…por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación”. 23 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias”. 24 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”. 25 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.
REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 excepcional que permite cuestionar las sentencias ejecutoriadas y en firme de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con miras a procurar el restablecimiento de la justicia material, cuando quiera que se acredite de manera inequívoca la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas en la Ley26, las que, por su gravedad, permiten romper el principio de cosa juzgada de las decisiones ejecutoriadas27. 13.
De esta forma, el recurso de revisión posee una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a desestimar la intangibilidad e irreversibilidad de las sentencias ejecutoriadas y amparadas por la cosa juzgada material, sino también, por cuanto solo es procedente en la medida en que se configure alguna de las causales definidas por la ley, lo cual implica, que: (i) Las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se circunscriben al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente.
(ii) El recurrente debe sustentar el recurso con argumentos dirigidos a la construcción del supuesto que permita determinar la configuración de la causal que se aduce28. 14. De ahí que la competencia del juez de la revisión es excepcional, restrictiva y está sometida a las causales taxativamente listadas por la Ley. Así, a su cargo esta la tarea de verificar que se cumpla de manera estricta con la totalidad de los requisitos definidos para la configuración de la causal de revisión alegada29 bajo los supuestos de hecho aducidos por el recurrente para el efecto. 15.
Adicionalmente, se destaca que, atendiendo a su objeto y naturaleza, el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo trámite independiente y ajeno al proceso donde se dictó la decisión cuestionada, lo cual torna en improcedente su uso como un medio para plantear reproches sobre el fondo del asunto a modo de una instancia adicional, estando en consecuencia proscrita la posibilidad de: (i) Cuestionar bajo el recurso la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural, siendo objeto exclusivo de discusión, aquellos asuntos que refieran o se relacionen con las causales taxativas de procedencia establecidas en la ley30.
REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007- 00267. 26 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 1º de septiembre de 2020, Exp. 11001- 03-15-000-2020-00266-00 (REV); sentencia del 29 de abril de 2015, Exp. 26239. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 20 de octubre de 2009, expediente No. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV) y Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 29 de agosto de 2014, expediente No. 34016, 28 Artículo 252 del CPACA.
“Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: (…) 3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada.” 29 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018. Expediente No. 1998-153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 30 La taxatividad deviene de lo restrictivo y específico de su examen.
Al respecto la jurisprudencia destacó: “Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 (ii) Reabrir el debate objeto de análisis en las respectivas instancias para subsanar posibles errores en que pudieron incurrir las partes en la demanda, en su contestación o en su actividad probatoria31.
La revisión de sentencias que reconocen pensiones o prestaciones periódicas 16. La Ley 797 de 2003 instituyó en su artículo 20 la revisión especial de aquellas sentencias que decreten el reconocimiento de sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público -o fondos de naturaleza pública-, en los siguientes términos: “… Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables…”.
(negrillas propias) 17. Como se observa, si bien esta revisión especial tiene también por finalidad que se infirme una sentencia ejecutoriada, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia en relación con su interposición, objeto y tramite, siendo calificada por la jurisprudencia como una acción sui generis32, toda vez que: 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza […]” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 1° de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). 31 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias del 28 de abril de 2009, Exp. REV-00116, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón; 20 de octubre de 2009, Exp. Rev-00133, C.P. Enrique Gil Botero y de 2 de marzo de 2010, Exp. REV-00091, C.P. Mauricio Torres Cuervo, entre otras. 32 Corte Constitucional.
Sentencia C-835 de 2003. MP Jaime Araújo Rentería. Respecto de sus particularidades, puede verse también: Consejo de Estado, Sección Segunda. Auto de 27 de marzo de 2014 Rad. 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12) M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 (i) La legitimación por activa es exclusiva de aquellas entidades públicas cualificadas que identifica la norma, y que, como se ha definido33, en el presente caso se predica favorablemente respecto de la UGPP como entidad recurrente.
(ii) Su objetivo es la salvaguarda del erario, y por ende, se centra “… en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”34, de manera que procede cuando se excede la cuantía del derecho reconocido o éste se obtiene con violación al debido proceso.
(iii) La reclamación está vinculada con la posibilidad de cuestionar, únicamente, los fallos judiciales que decreten el pago de sumas periódicas de dinero, o pensiones de cualquier naturaleza, pagadas con cargo al tesoro público. 18. Respecto del último punto anotado y con fundamento en la exposición de motivos de la Ley 797 de 2003, el Consejo de Estado ha explicado que la finalidad de esta especial revisión tiene por objeto dotar a las entidades públicas pagadoras y a los entes de control de una herramienta judicial para solicitar la corrección de “las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.
Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación” 35. (Subrayas propias). 19. En consecuencia, el Consejo de Estado ha explicado que atendiendo al propósito de la norma y los requisitos generales que la misma define, el recurso extraordinario especial de revisión, bajo los supuestos de la Ley 797 de 2003, resulta improcedente respecto de aquellas providencias judiciales que decreten cualquier reconocimiento económico a favor del administrado distinto a una suma periódica de dinero o pensión, o que teniendo tal naturaleza, no deban pagarse con cargo a los recursos del tesoro público o de fondos de naturaleza pública36. 20.
Sobre el concepto de sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, el Consejo de Estado ha explicado que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes y habituales que le corresponden al beneficiario, normalmente originados en una relación laboral o con ocasión de ella, y que se componen tanto por prestaciones sociales como no sociales, de manera que dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos todos aquellos que reconocen prestaciones de cualquier naturaleza que periódicamente 33 Numerales 20 a 22. 34 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002 -Senado, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, según se refiere en Consejo de Estado.
Sala Especial de Decisión. No. 4, sentencia del 1º de agosto de 2017. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación. 11001-03-15-000- 2016-02022-00 (REV). 35 Consejo de Estado. Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Exp. 2017-01529 (REV). 36 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 sufragará el beneficiario, como pensiones, salarios u otros beneficios, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente37.
La causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 21. Esta causal habilita a la entidad recurrente para que cuestione la sentencia que reconoce, reajusta o reliquida una pensión o prestación periódica con cargo al tesoro público -o fondos de naturaleza pública- con violación al derecho constitucional al debido proceso -artículo 29 de la Carta-, el cual ha explicado esta Corporación y la Corte Constitucional, comprende fundamentalmente tres elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y, iii) Las garantías de audiencia y defensa que incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”38. 22.
De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera39 que para la configuración de esta causal de revisión, el recurrente debe acreditar de forma inequívoca que la pensión o prestación periódica fue expedida con ocasión del desconocimiento o trasgresión de alguno de los núcleos fundamentales que componen el derecho al debido proceso, sin que sea procedente proponer argumentos de derecho sustancial o que 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008.
Exp. 0932-07, en el mismo sentido se había pronunciado la misma Subsección en sentencias del 12 de octubre de 2006, Exp. 4145- 05 P3, y del 28 de junio de 2012, Exp. 1352-10. También puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, Exp. 66001233100020110011701 (0798-2013). 38 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22.
Sentencia del 5 de febrero de 2019. Exp. 2018-01884-00 C.P. Alberto Yepes Barreiro. Ver también: Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-341 de 4 de junio de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. En este último se explica: “(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas…” (negrillas fuera del texto). 39 Consejo de Estado.
Sala Segunda Especial de Decisión. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. C.P. César Palomino Cortés. Exp. 11001-03-15-000-2018-01426-00 (REV). Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 tengan por finalidad subsanar actuaciones de las partes propias de las instancias ordinarias del proceso judicial.
La causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 23. Las pensiones reconocidas con cargo al erario pueden ser revisadas “Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”40, causal respecto de la cual el Consejo de Estado41 ha explicado, que: (i) Tiene como propósito fortalecer el principio de moralidad del que debe estar precedido el reconocimiento de una pensión, el cual debe sustentarse en un examen exigente y riguroso frente a los montos autorizados pues, de lo contrario, un exceso en tales sumas que contraríe lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema pensional.
(ii) Aun cuando la revisión de una decisión judicial colisiona con los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, éstos deben ceder excepcionalmente ante el fin legítimo de identificar y ajustar la pensión cuya cuantía exceda aquella derivada del derecho reconocido conforme a la ley42. (iii) El juez extraordinario debe propender por el equilibrio que debe existir entre la prestación y la legalidad de la misma, de manera que, en cada caso, deberá analizar si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae efectivamente sobre una pensión otorgada en monto que legalmente no corresponde, o si por el contrario, constituye una mera discrepancia propia de las instancias ordinarias, cuya finalidad consiste en plantear discusiones de orden interpretativo, o relacionadas con el reconocimiento del derecho en sí mismo, las cuales son ajenas a la acreditación en su cuantía de una “…evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley”, finalidad que delimita la procedencia del recurso.
El caso concreto 24. A riesgo de ser repetitivos, la UGPP interpone acción de revisión solicitando la infirmación de la sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia del 19 de diciembre de 2012 del Tribunal Administrativo del Atlántico, cuya parte resolutiva declaró la nulidad de la Resolución No. 001609 de 2008, a través de la cual se le ordenó al señor Flórez de la Cruz pagar el valor de la cotización para los servicios médicos y reintegrar lo que el Estado había pagado por ese concepto, modificando con ello la Resolución No. 40 Este artículo fue analizado por la Corte Constitucional con ocasión de la acción pública de inconstitucionalidad que formuló el ciudadano Jorge Miguel Pauker Gálvez contra los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y que declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En lo demás este artículo fue declarado exequible. 41 Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión 4. Sentencia del 1° de agosto de 2017. Exp. 11001-03-15-000- 2016-02022-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 42 Al respecto puede verse también: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2021. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Exp. 11001-03-25-000-2018-01568-00 (5123-18). Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 15 0204 de 1992 que había reconocido inicialmente su pensión con inclusión de la referida prestación adicional. 25.
Se advierte que la entidad recurrente no discute la nulidad del acto administrativo decretada por en la sentencia; la inconformidad y sustento del recurso extraordinario de revisión consiste en que la UGPP afirma no ser la llamada, en sede del restablecimiento del derecho, a responder por las condenas impuestas por el fallo impugnado.
Para ello alega una violación del proceso al no haberse integrado el contradictorio mediante la vinculación al Ministerio de Salud y el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, quienes, en su opinión y bajo la interpretación de la normatividad aplicable, son las obligadas a los pagos y reintegro de los descuentos por concepto de los servicios médicos asistenciales.
Con este cargo indica, además, se ha generado un pago que legalmente la UGPP no debe asumir, comprometiendo su patrimonio y el sistema pensional. 26. En el marco restricto de los argumentos del recurso, la Sala observa que la presente acción no está llamada a prosperar, como pasa a explicarse a continuación. 27. En la sentencia del 19 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a la par que se declaró la nulidad de la Resolución No. 001609 de fecha siete (7) de noviembre de 2008, la citada corporación judicial dispuso a título de restablecimiento del derecho, que la UGPP: (i) “…continúe pagando al señor ABELARDO ENRIQUE FLÓREZ DE LA CRUZ, los servicios médicos asistenciales reconocidos mediante la Resolución No. 0204 de fecha dieciséis (16) de diciembre de 1992, emitida por la Empresa Puertos de Colombia, desde la fecha que se abstuvo de continuar pagando el mencionado beneficio con ocasión de la expedición del acto acusado” (ii) “…reintegrarle al señor ABELARDO ENRIQUE FLÓREZ DE LA CRUZ, el valor de los descuentos efectuados en su mesada pensional, por concepto de cotización para los servicios médicos, los cuales deberán ser reconocidos desde día diecinueve (19) de junio de 2009 en adelante, como quiera que las sumas anteriores a la mencionada fecha se encuentran afectadas por el fenómeno de la prescripción trienal…” 28.
La anterior decisión fue confirmada integralmente por el Consejo de Estado en segunda instancia. 29. De esta forma, la decisión judicial objeto del recurso de anulación decretó la nulidad de la Resolución No. 001609 de 2008, que a su vez había revocado el beneficio a recibir los servicios médicos asistenciales otorgados al actor con el reconocimiento de su pensión, lo que conllevó a que la Resolución No. 0204 de 1992 tuviese plenos efectos sin solución de continuidad desde su expedición, y por ende, los servicios médicos asistenciales debían ser pagados como de hecho se venía haciendo con anterioridad a la expedición del acto anulado, incluyendo el reintegro de los descuentos efectuados con base en el acto anulado.
En consecuencia, respecto de la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 aducida por el recurrente, esto es, el reconocimiento de una pensión o Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 16 prestación periódica en cuantía que excede lo dispuesto por la ley, debe indicarse que: (i) Frente a la condena consistente en reintegrar “el valor de los descuentos efectuados en su mesada pensional, por concepto de cotización para los servicios médicos”, aunque se argumentara que el reintegro ordenado no corresponde a un efecto propio del acto administrativo que reconoció el derecho al demandado, lo cierto es que no se trata del reconocimiento y pago de una pensión -derecho que no fue discutido en el proceso- ni de una prestación periódica o habitual, sino de un pago único concreto al tratarse de un reembolso.
Por tanto, atendiendo a que la condena por este concepto corresponde a un reconocimiento económico a favor del administrado distinto a una suma periódica de dinero o pensión, resulta improcedente su estudio en sede de revisión bajo la causal alegada. (ii) En relación con la condena relativa a continuar “pagando al señor ABELARDO ENRIQUE FLÓREZ DE LA CRUZ, los servicios médicos asistenciales reconocidos mediante la Resolución No. 0204 de fecha dieciséis (16) de diciembre de 1992”, por cuanto corresponde a un beneficio que el demandado seguirá sufragando en la medida que continúe vigente su derecho sobre esa prestación, se trata de una prestación periódica.
No obstante, la Sala encuentra que aun cuando la decisión acusada condenó a la UGPP al pago de esas sumas de dinero, lo cierto es que no reconoció, reajustó o reliquidó la prestación periódica indicada a favor del demandado, que si fue el asunto que definió y decretó la Resolución No. 0204 de 1992, mediante la cual se reconoció al demandado el correspondiente derecho pensional incluyendo los servicios médicos asistenciales.
Dicho de otra manera, la sentencia cuestionada restableció un derecho preexistente, amparado en un acto administrativo. Es importante recordar que el proceso judicial decidido por la sentencia acusada no tuvo por objeto el examen ni la definición de los derechos prestacionales reconocidos al demandado; no, la finalidad del proceso judicial y lo decidido en la sentencia, se circunscribió a determinar si la UGPP estaba legitimada para revocar directamente el acto administrativo de contenido particular que reconoció la prestación al demandado sin consentimiento de este último.
Por tanto, en la medida que el proceso judicial no tuvo por objeto definir los aspectos cualitativos de la prestación reconocida por un acto administrativo al demandado, es forzoso concluir que la decisión acusada no reconoció, reajustó o reliquidó esa prestación, y mucho menos, determinó su cuantía o aspecto cuantitativo, de manera que no es viable afirmar que el fallo pudiere incurrir en un exceso sobre el particular, aspecto frente al cual se circunscribe la causal estudiada, y por ende, cuya configuración se descarta.
(iii) En la medida que el fallo judicial acusado no reconoció, reajustó o reliquidó los servicios médicos asistenciales, no es posible predicar que hubiese incurrido en un desequilibrio entre dicha prestación y su legalidad, por cuanto no fue objeto de decisión. 30. En relación con la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistente en una presunta violación al debido proceso, debe indicarse que la UGPP, conociendo las pretensiones de la demanda desde su notificación, nunca Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 17 negó que el pago de los servicios médicos asistenciales venía realizándose a favor del demandado, y mucho menos, que no estuviera legitimada para responder por esa prestación, la cual, se reitera, no fue reconocida, reajustada o reliquidada por el fallo judicial acusado. 31.
Igualmente, si bien el acto administrativo anulado (Resolución No. 001609 de 2008) fue expedido por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, oficina del Ministerio de la Protección Social, es palmario que de conformidad con el artículo 63 del Decreto Ley 4107 de 201143, el cual dispone que “A partir del 1° de diciembre de 2011, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, deberá asumir el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia”, y el artículo 1 del Decreto 1194 de 201244 conforme al cual el traslado de competencias efectuado a la UGPP “…comprende los procesos judiciales que estaban a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, relacionados con la liquidada Empresa Puertos de Colombia y/o Foncolpuertos”, la legitimación en la causa por pasiva de la UGPP no fue un asunto discutido en ninguna de las instancias del procedimiento ordinario. 32.
De hecho y como se ha explicado, la violación del derecho debido proceso argumentada por la UGPP no se fundamenta en una ausencia de legitimación en la causa, pues nunca discutió su posición como demandada ni su responsabilidad respecto del acto demandado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho; lo que argumenta es una presunta omisión frente a la integración del contradictorio, toda vez que estima era necesario vincular al proceso al Ministerio de Salud y el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, quienes deben asumir las reclamaciones por conceptos no pensionales como se predica de los servicios médicos asistenciales, bajo lo dispuesto en los decretos 1094 de 2013, 1194 de 2012, 4107 de 2011 y 1689 de 1997. 33.
Sobre el particular, se resalta que al contestar la demanda la UGPP no propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva ni de ausencia de integración del contradictorio; de hecho, obra en el expediente que solamente después de proferida la sentencia de segunda instancia por el Consejo de Estado, la UGPP impulsó un “INCIDENTE DE NULIDAD POR FALTA DE INTEGRACIÓN DEL LITISCONSORCIO NECESARIO”45, el cual fue declarado 43 Decreto 4107 de 2011, “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”.
Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1444 de 2011, que reorganizó la Administración Pública Nacional y escindió el Ministerio de la Protección Social en Ministerio de Trabajo y Ministerio de Salud y Protección Social. 44 Por el cual se reglamenta el artículo 63 del Decreto Ley 4107 de 2011. Conforme a sus consideraciones, la norma fue proferida ante la necesidad de “…determinar que conforme a lo previsto en el artículo 63 del Decreto Ley 4107 de 2011, a partir del 1 de diciembre de 2011, el traslado de las competencias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, comprende los procesos derivados de las actuaciones administrativas relativas a reconocimientos pensionales que estaban a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social Grupo interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, relacionadas con la liquidada Empresa Puertos de Colombia y/o Foncolpuertos así como, los procesos judiciales que estaban en curso a la fecha de entrada en vigencia del precitado decreto, con el fin de garantizar el ejercicio y la continuidad de la defensa judicial, técnica y material en dichos procesos”. 45 Visible en expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico (SAMAI, índice No. 35).
Cuaderno No. 3, cuarta parte. Págs. 191 a 197. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 18 improcedente por el Tribunal Administrativo del Atlántico en decisión del 28 de febrero de 201746. 34. En esa oportunidad, la UGPP manifestó al Tribunal que la decisión adoptada “dentro de este proceso contiene una obligación que configura una VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO, dado que se condenó a una entidad diferente, UGPP, a continuar pagando al demandante, el señor ABELARDO FLÓREZ DE LA CRUZ los servicios médicos asistenciales y cuya condena compromete los recursos del MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – FOSYGA entidad que no fue vinculada al proceso.
Así mismo, la obligación impuesta de cesar los descuentos por aportes en salud, compromete la competencia del FOPEP entidad que tampoco fue integrada a la litis”. 35. Así, la presunta violación al debido proceso y nulidad por falta de integración del contradictorio, fue negada por el Tribunal, explicando que tal circunstancia es un hecho exceptivo consagrado en el artículo 97 del CPC y 100 del CGP, el cual debió ser presentado y expuesto en la respectiva contestación de la demanda como lo ordena el numeral 3º del artículo 175 del CPACA, carga procesal y medio de defensa que no fue ejercido por la UGPP hasta después de proferirse el fallo, de manera que “…al existir en los Estatutos Procesales unas etapas específicas y concretas para proponer las nulidades y las excepciones, y al no haberlas formulado en su momento y exponerlas de forma extemporánea por quien ahora propone la nulidad, se impone, de conformidad con el artículo 284 del CPACA, rechazarla de plano y así se dispondrá en la parte resolutiva”47. 36.
De las pruebas recaudadas y de las distintas actuaciones procesales, se observa, además, que en ninguna de las dos instancias la UGPP alegó una indebida integración del contradictorio, argumento que solamente adujo al momento de presentar el incidente de nulidad anotado después de haberse proferido la sentencia de segunda instancia, y por ende de forma extemporánea.
La evidencia que ofrece el expediente así lo acredita, al punto que habiéndose definido la falta de legitimación en la causa propuesta por la citada cartera ministerial, la UGPP guardó silencio y no elevó protesta alguna. 37. Y es que si bien al sustentar el recurso de apelación la UGPP manifestó que “esta entidad no percibe ni administra estas cotizaciones, lo cual determina la imposibilidad por parte de esta entidad de devolver recursos que no administra”, lo cierto es que no afirmó la necesidad de vincular a un tercero ni hizo referencia alguna a las entidades que ahora afirma debían asumir la condena, pero además, de conformidad con el artículo 61 del CGP, el juez únicamente podrá citar a los eventuales litisconsortes “de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia”, lo que determina que la UGPP, al no haber alegado la falta de integración del contradictorio al contestar la demanda, como excepción previa, ni bajo reposición frente al auto admisorio de la demanda, ni bajo ninguna otra actuación durante el 46 Expediente del Tribunal Administrativo de Atlántico (SAMAI, índice No. 35).
Cuaderno No. 3, cuarta parte. Págs. 243 y ss. 47 Por su parte el artículo 207 del CPACA dispone que “Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes”. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 19 transcurso de la primera instancia, debe asumir las consecuencias derivadas del incumplimiento de sus cargas procesales. 38.
En consecuencia, considera la Sala que los argumentos de la Entidad demandante no se encuentran dirigidos a evidenciar una vulneración directa de alguna de las garantías que entraña el debido proceso, sino que tienen por finalidad exclusiva el estudio de una inconformidad que no fue alegada oportunamente por la UGPP pese a haber contado con la posibilidad de utilizar los mecanismos procesales que la legislación instituye para su discusión y definición por el juez ordinario. 39.
Así las cosas, en tanto y en cuanto el recurso extraordinario de revisión no puede ser instituido como una tercera instancia para subsanar las eventuales falencias de las partes en el ejercicio de sus derechos, sino que su finalidad se circunscribe exclusivamente a enmendar aquellos vicios que afectan sustancialmente el orden legal, no hay duda que, en la medida que los argumentos expuestos en sede de revisión se fundamentan en las omisiones del mismo recurrente, en tanto se limitan a afirmar, bajo la interpretación del régimen aplicable, una falta de integración del contradictorio que nunca alegó a su favor durante el proceso ordinario, tales argumentos se tornan insuficientes para efectos de afirmar una violación al debido proceso e infirmar los efectos de una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada. 40.
Todo lo anterior permite concluir a la Sala que el fallo judicial acusado no reconoció, reajustó o reliquidó los servicios médicos asistenciales, por lo que no es posible predicar que hubiese incurrido en un desequilibrio entre dicha prestación y su legalidad, como tampoco incurrió en la aludida violación al debido proceso, pues lo que se evidencia es una omisión por parte de la UGPP frente a las cargas que le correspondían como sujeto procesal y como responsable del acto demandado y declarado nulo, no siendo la sede de revisión un escenario para subsanar esas desatenciones. 41.
Por tanto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 19 de diciembre de 2013.
Así mismo, se negarán las demás pretensiones por ser consecuenciales de la prosperidad del recurso. Costas 42. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA -atendiendo a que el presente proceso inició con anterioridad a la reforma de la Ley 2080 de 2021-, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujeta a las reglas previstas en el procedimiento civil.
En este orden de ideas, el artículo 365 del CGP, numeral 1, dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso48, 48 El artículo 365 C.G.P.: “En los procesos y en las actuaciones posteriores aquellos en que haya controversia Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 20 las que serán liquidadas de manera concentrada por el juez que haya conocido del proceso en primera o única instancia. 43.
Además, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 201649. 44.
Debe señalarse que, bajo las reglas del CGP., la condena en costas se soporta en un criterio netamente objetivo; en este caso, frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”50. 45.
Con fundamento en lo expuesto, en el presente caso corresponde condenar en costas y perjuicios a la parte recurrente, no obstante, solo lo hará por concepto de agencias en derecho, por encontrarse acreditado que la parte pasiva tuvo que ejercer el derecho de defensa a través de apoderado judicial. 46. En consecuencia, la parte actora será condenada al pago de agencias en derecho, en atención a las reglas vigentes en la materia al momento de la interposición del recurso, de manera que, en los términos del numeral 9 del Acuerdo No. 10554 de 2016, se fija como agencias en derecho a cargo de la UGPP como parte recurrente, la suma equivalente de tres (3) salarios mínimos legales vigentes (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, a favor del señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz como parte demandada, teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión, que correspondió a la contestación de la demanda y el seguimiento a este trámite extraordinario.
No se incluirá suma alguna por concepto de gastos y expensas por no aparecer causadas. III. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…)”. 49 El Acuerdo 1887 de 2003 fue derogado por el Acuerdo 10554 de agosto 5 de 2016. 50 De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.
Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. Radicación: 11001-03-15-000-2020-03428-00 (5424) Demandante: UGPP Demandado: Abelardo Enrique Flórez de la Cruz Referencia: Recurso extraordinario de revisión 21 FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 19 de diciembre de 2013, en el proceso con radicación No. 08001- 23-33-000-2013-00054-01.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR en costas a la UGPP; FIJAR como agencias en derecho a su cargo y en favor del señor Abelardo Enrique Flórez de la Cruz, la suma equivalente de tres (3) salarios mínimos legales vigentes (SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL (aclaración de voto) (salvamento parcial de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUETER (salvamento parcial de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE51 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF 51 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.