Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: LUZ DARY PARDO VELÁSQUEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Luz Dary Pardo Velásquez, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, con ocasión de la sentencia proferida el 8 de noviembre de 2024 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado nro. 11001 33 42 046 2022 00451 00/01.

1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Luz Dary Pardo Velásquez, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en los índices 2 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1. Se tutele mi derecho fundamental al debido proceso, al mínimo vital, salud, seguridad social, derecho a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y la garantía de la confianza legítima, por la violación constitucional que comportan la sentencia accionada por defecto fáctico y por desconocimiento del precedente jurisprudencial de la sentencia SU-169/24. 2.

Se ordene a la accionada Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “E” MP Dra. Patricia Victoria Manjarrés bravo, DICTAR NUEVA SENTENCIA, QUE SUSTITUYA LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA, PROCEDIENDO A REVOCAR LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA y CONCEDER LA PRETENSIONES DE LA DEMANDA, sentencia que se debe dictar teniendo en cuenta la carencia de material probatorio para sustentar la decisión y el desconocimiento del precedente jurisprudencial tal como lo es la sentencia SU-169/24 […]”.

(Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela).

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que convivió en unión marital de hecho con el señor Cristóbal García desde el 15 de junio de 1988 hasta el día de su muerte, esto es, el 4 de febrero de 2021, y que de dicha unión nacieron sus hijos Yised Paola y Cristián Fabián García Pardo, y una bebé que falleció a las horas de haber nacido.

Manifestó que el señor García devengó en vida asignación de retiro por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR y afirmó que “(…) durante toda la unión dependí económicamente de mi compañero permanente CRISTÓBAL, prueba de esto son las trasferencias bancarias y los giros por Efecty que me enviaba continuamente en los últimos 2 o 3 años, ya que en los años anteriores él me entregaba el dinero en efectivo (…)”2.

Precisó que “(…) la convivencia entre nosotros SE DIO DE FORMA SIMULTÁNEA, con otra relación que tuvo CRISTÓBAL, con otra señora con la que estuvo casado, es decir, CRISTÓBAL tuvo dos hogares de forma simultánea, también que la esposa de CRISTÓBAL falleció en el año 2021, 2 Aparte del escrito de tutela. Visto en los índices 2 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apenas unos días después que CRISTÓBAL falleciera, razón por la cual la única reclamante de la sustitución de asignación de retiro soy yo (…)”3. Explicó que la precitada convivencia simultánea se desarrollaba de la siguiente forma: “(…) CRISTÓBAL convivía con la esposa en Villavicencio durante 3 o 4 semanas, y después viajaba a Bogotá a convivir conmigo y se quedaba 3 o 4 semanas en Bogotá, en los diferentes lugares donde convivimos; él viajaba especialmente para entregarme el dinero de los gastos mensuales de la casa y durante mucho tiempo lo relativo a los alimentos de los hijos, cuando CRISTÓBAL no podía viajar me enviaba el dinero con mi hermano JORGE ALFREDO PARDO VELÁSQUEZ o a través de consignación bancaria o giros de dinero (…)”4.

Señaló que, durante los últimos días de vida del causante, y por causa de la pandemia originada por el virus Covid-19, el señor García vivió más tiempo en la ciudad de Villavicencio donde finalmente falleció; sin embargo, aclaró que dicha situación no implicó que la relación que sostenían hubiese terminado, comoquiera que, según aseguró, se mantuvo el apoyo mutuo, el contacto, la dependencia económica, el afecto y, en general, todos los elementos propios de una convivencia de compañeros permanentes.

Relató que el 1 de diciembre de 2021 radicó petición ante CASUR solicitando el reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro en calidad de compañera permanente del causante, la cual fue negada a través del oficio nro. 202222000040481 ID 742569 del 3 de mayo de 2022. Indicó que, ante la respuesta negativa de su solicitud, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CASUR con el fin que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el precitado oficio. 3 Ibidem. 4 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que, como anexos de la demanda, allegó copias de las certificaciones de los giros de dinero que le enviaba el señor García a través de la empresa Efecty, así como las declaraciones extra juicio presentadas por los señores Edgar Navia y Jorge Alfredo Pardo Velásquez, y las señoras Luz Mary López Sánchez y Yaneth Rizo Quintero.

Agregó que “(…) con el fin de comprobar la unión Marital de hecho entre la suscrita y CRISTÓBAL GARCÍA (Q.E.P.D), me permití adjuntar ocho (8) Fotografías de los años 1992, 2003, 2008, 2009, 2016, 2018 Y 2020, con las cuales se corrobora la convivencia que existió entre nosotros (…)”5. Anotó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 1 de abril de 2024 negó las pretensiones.

Inconforme con la decisión anterior, interpuso recurso de apelación y la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia proferida el 8 de noviembre de 2024 la confirmó al considerar que “(…) realizado el análisis en conjunto de los medios de prueba aportados por las partes, no es posible concluir que entre febrero de 2016 y febrero de 2021 el señor Cristóbal García convivió de manera permanente, ininterrumpida, brindándose compañía, ayuda y apoyo mutuos y haciendo vida marital con la señora Luz Dary Pardo Velásquez como compañeros permanentes, razón por la cual, se impone a esta Sala de Decisión confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda (…)”6.

Alegó que el tribunal accionado incurrió en defecto procedimental absoluto, violación directa de la constitución, defecto fáctico y desconocimiento del precedente. Frente al defecto procedimental absoluto y la violación directa de la constitución, expuso que dichos yerros se evidencian es este caso “(…) por el ostensible desconocimiento de las prerrogativas constitucionales 5 Ibidem. 6 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especificadas por el artículo 29 de la Constitución Política, referentes al debido proceso y EL MÍNIMO VITAL, desconocidos arbitrariamente por el despacho accionado y ocasionando graves violaciones a las garantías fundamentales del accionante (…)”7.

A su turno, en cuanto al defecto fáctico y el desconocimiento del precedente, adujo que “(…) EL HECHO QUE LA ACCIONADA NO TUVIESE EL SUSTENTO PROBATORIO SUFICIENTE O SEA DUDOSO PARA LA DECICIÓN ADOPTADA, GENERA EL DEFECTO FÁCTICO Y EL DESCONOCIMIENTO DE LA SENTENCIA SU-169/24, GENERA EL DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE (…)”8. Argumentó que “(…) el Tribunal accionado, desconoció el precedente jurisprudencial aplicable en el presente caso, pues es evidente que aplicó una teoría restrictiva y exegética de la convivencia bajo el mismo techo durante los últimos 5 años anteriores al fallecimiento del causante, diferente a como lo expone el precedente jurisprudencial como lo es la Sentencia de Unificación 169 de 2024 (…)”9.

Al efecto, citó apartes de la precitada sentencia de unificación y aseveró que “(…) es posible que exista una Unión Marital de Hecho, INCLUSO SI NO SE CUMPLE A CABALIDAD EL REQUISITO DE LA COHABITACIÓN, lo anterior es el eje central de mi caso, pues nunca he pretendido engañar a la justicia diciendo que el causante vivía de forma exclusiva con la suscrita tutelante.

Dicho esto, veo un sesgo de ignorancia en las accionadas, pues de la lectura de las providencias atacadas se extrae que es imposible que haya una Unión Marital de Hecho sin cohabitación, lo que viola la sentencia de unificación arriba citada (…)”10. Resaltó que “(…) en la providencia atacada se d[a] por cierto que mi posible relación con el causante fue hasta el año 1997, esa manifestación es falsa y va en contra de todos los soportes probatorios que se arrimaron 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el proceso y que se reiteran en la presente acción constitucional, es decir, los despachos accionados LE DIERON UN ALCANCE A LAS PRUEBAS QUE NO CORRESPONDE A LA REALIDAD, Y QUE ME GENERA UN DAÑO ANTIJURIDICO Y UNA AFECTACIÓN A MIS DERECHOS FUNDAMENTALES IMPONIÉNDOME UNA CARGA PÚBLICA QUE NO DEBO NI MEREZCO SOPORTA, todo porque el despacho accionado no comprende que la cohabitación es un requisito flexible de acuerdo a una basta cantidad de jurisprudencia, tanto así, que existe sentencia de unificación, como la citada en el presente título (…)”11.

Subrayó que “(…) a mi edad de 70 años soy una persona de la tercera edad, que no he trabajado formalmente, ya que Cristóbal era quien me deba el dinero para poder cubrir mis necesidades básicas y también asumió los gastos escolares de nuestros dos hijos, los cuales ya son mayores de edad y ahora son quienes me apoyan en mi vejez, sin dejar de lado que soy la única persona con derecho de percibir la sustitución de pensión o pensión de sobreviviente solicitada a CASUR (…)”12.

Afirmó que la autoridad judicial accionada desestimó las pruebas aportadas, desde las fotos allegadas con el escrito de la demanda, hasta las declaraciones rendidas por los diferentes testigos, las cuales, según consideró, acreditaban la convivencia que mantuvo con el causante. Finalmente reprochó que “(…) si tantas dudas tenía el despacho frente a los testimonios rendidos en primera instancia o detecto inconsistencias, por qué razón no decretó las pruebas de oficio necesarias para aclarar todos sus interrogantes, le fue más fácil confirmar el fallo negado que garantizarle los derechos a una señora de la tercera edad que no cuenta con un sustento mínimo y que debe vivir de la caridad de mis hijos y familia, después de que estaba acostumbrada a que Cristóbal me brindara siempre ese apoyo económico para mis gastos (…)”13. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 31 de marzo de 202514 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 3 de abril de 202515 la admitió y dispuso notificar16 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, como parte accionada, así como vincular17 al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, como terceros interesados en el resultado del proceso.

De igual forma, requirió al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, para que allegaran copia digital del expediente identificado con el radicado nro. 11001 33 42 046 2022 00451 00/01, el cual fue remitido18. 3.2. El titular del Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá rindió informe19 en el que indicó que “(…) las providencias judiciales contra las que se dirige la acción de tutela no incurrieron en vicio alguno por el cual amerite la procedencia de la acción de tutela (…)”.

Sostuvo que “(…) en el fallo de primera instancia, contrario a lo afirmado por la accionante, se tuvo en cuenta todos los medios de prueba allegados al expediente tanto los favorables como los desfavorables, siendo valorados por el juez de acuerdo con las reglas de la sana crítica (…)”. 14 Visto en los índices 2 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. 15 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. 16 Esta orden se cumplió el 7 de abril de 2025.

Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. 17 Ibidem. 18 Visto en los índices 10 y 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. 19 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, señaló que “(…) la acción de tutela que se estudia se fundamenta en los hechos, pretensiones, causales de nulidad y cargos que fueron ampliamente debatido en el curso del proceso ordinario, infiriéndose de ello, que lo pretendido por la parte actora no es más que el agotamiento de una tercera instancia a manos del juez de tutela, lo que a todas luces resulta improcedente (…). 3.3.

La jefe de la oficina asesora jurídica de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR allegó escrito en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo, al no configurarse los defectos alegados por la parte accionante. Manifestó que la autoridad judicial accionada examinó todas y cada una de las pruebas aportadas al proceso y resolvió cada uno de los reparos expuestos en el recurso de apelación. Anotó que “(…) la sentencia proferida en segunda instancia estuvo ajustada a la legalidad, en tanto resolvió el litigio suscitado conforme a la normatividad aplicable al caso sin que el argumento de la accionante resulte suficiente para acreditar la vía de hecho que asegura existió, nótese que si se realizó una valoración de la totalidad del material probatorio que permitía desentrañar de manera objetiva el problema jurídico formulado, sin embargo, la accionante pretende que se reconozca una prestación en sustitución sin que se acreditara en debida forma su calidad de compañera permanente y la convivencia con el causante durante 5 años anteriores a la fecha del deceso del señor Agente Cristóbal García (…)”.

Finalmente, adujo que “(…) lo que se observa en la acción de tutela es la inconformidad de la accionante en las resultas del proceso y no la existencia de una vía de hecho como se arguye, es decir, pretende convertir el mecanismo de amparo de tutela en una tercera instancia donde se haga eco de sus imprecisas razones de defensa, pero ello es improcedente, pues esta acción constitucional no es fase adicional ni una etapa en la que se deba revivir la discusión de un proceso ordinario que Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está revestido de presunciones de acierto, legalidad y constitucionalidad (…)”. 3.4.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, guardó silencio. 3.5. El expediente ingresó al despacho para fallo el 22 de abril de 202520.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199121 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,22 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202123, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201924, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.

HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente25: 20 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. 21 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 22 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 23 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 24 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 25 Lo que se desprende del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 42 046 2022 00451 00/01.

Visto en los índices 10 y 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.1. La señora Luz Dary Pardo Velásquez, actuando por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, pretendiendo lo siguiente: “[…] 1.

Que es nula la Resolución u Oficio Nº 202222000040481 ID 742569 DEL 03 DE MAYO DE 2022, acto expedido por la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Y NOTIFICADO MEDIANTE CORREO ELECTRÓNICO EL DÍA 11 DE MAYO DE 2022, donde NIEGA el derecho a la sustitución pensional o de asignación de retiro a la señora LUZ DARY PARDO VELÁSQUEZ en calidad de COMPAÑERA PERMANENTE, en cuantía equivalente del 100% del total de la prestación del extinto AG (R) CRISTÓBAL GARCÍA (Q.E.P.D) (…). 2.

Que como consecuencia de la anterior Nulidad y a título de Restablecimiento del Derecho se condene a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL a reconocer y pagar la sustitución de asignación mensual de retiro, primas, aumentos y demás derechos que se hayan causado a la señora LUZ DARY PARDO VELÁSQUEZ en calidad de COMPAÑERA PERMANENTE, en cuantía equivalente del 100% del total de la del extinto AG (R) CRISTÓBAL GARCÍA (Q.E.P.D) (…), desde la fecha de muerte del causante, es decir desde el día 04 de febrero de 2021, hasta la fecha en que mediante sentencia ejecutoriada se ordene su reconocimiento y pago. 3.

Que se declare que no ha operado el fenómeno DE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS MESADAS DE MANERA CUATRIENAL, toda vez que la petición efectuada en vía gubernativa se ha formulado en términos, pero nunca fue atendida favorablemente. 4. Ordene a la accionada, de cumplimiento al fallo de fondo en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA. 5.

Condenar en costas y agencias en derecho a la accionada, en caso de oponerse a la presente demanda […]”. (Mayúsculas y negrillas originales del escrito de la demanda). 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá que, mediante sentencia del 1 de abril de 2024, negó las pretensiones al considerar, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] del material probatorio no es posible determinar que el señor Cristóbal García conviviera con la señora Luz Dary Pardo Velásquez durante los últimos cinco años anteriores a la fecha del deceso de aquel.

Se advierte que, aunque existió un vínculo sentimental entre el causante y la demandante, y que probablemente existió Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convivencia simultánea, cierto es que no se acreditó que la convivencia se diera en los últimos 5 años del causante, pues Cristóbal García vivió sus últimos años en Villavicencio, no en Bogotá. Se advierte que las pruebas allegadas por la parte actora no son suficientes para demostrar el vínculo marital, pues son imprecisas y contradictorias, (…), pues los testigos no precisan por qué el causante falleció en Villavicencio, y no en Bogotá donde tenía su domicilio marital con la señora Pardo Velásquez, aunque dicen que conocían a la pareja y de ser amigos cercanos del causante.

Justamente, es relevante el testimonio de la señora Carolina García Cárdenas (hija del causante) cuando sostiene que la pareja del señor Cristóbal García y Luz Myriam Cárdenas se trasladó a vivir de Bogotá a Villavicencio en 1997, año en el que el causante se pensionó de la Policía Nacional. Ello permite inferir, que sí eventualmente existió convivencia simultanea aquella se dio durante el periodo comprendido en el año 1988 hasta el año 1997, cuando el causante vivió en la ciudad de Bogotá. Además, la parte actora no acreditó la dependencia económica de la señora Luz Dary Pardo respecto del señor Cristóbal García, toda vez que los giros realizados por el causante a la demandante a través de la empresa de giros postales Efecty fueron ocasionales, y no permanentes. 7.1.

Decisión Acorde con lo aquí expuesto, el Despacho negará las suplicas de la demanda presentadas, por cuanto la parte actora no acreditó haber convivido con el causante durante el tiempo que exige la ley para ser beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro, esto es, dentro de los cinco años anteriores al deceso del causante.

En consecuencia, se evidencia que los actos administrativos acusado no incurrieron en las causales de nulidad alegadas por la parte accionante, por ello, la presunción de legalidad que sobre aquel recae permanecerá incólume […]”. 4.2.3. Inconforme con la decisión anterior, la señora Pardo Velásquez, hoy accionante, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en sentencia del 8 de noviembre de 2024 la confirmó.

4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional26 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”27.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta 26 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 27 Corte Constitucional.

Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional28.

A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades29: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia30. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca 28 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 29 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 30 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)”.

(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.

Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. (Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado.

Ello, debido a que, a través de la acción de tutela, la accionante pretende reabrir el debate resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho dado que sus inconformidades están encaminadas a cuestionar lo resuelto por el juez natural de la causa, en tanto que alega que la autoridad judicial accionada “(…) aplicó una teoría restrictiva y exegética de la convivencia bajo el mismo techo durante los últimos 5 años anteriores al fallecimiento del causante (…)”31.

En igual sentido, sostuvo que el tribunal accionado desestimó las pruebas aportadas al proceso ordinario, desde las fotos allegadas con el escrito de la demanda, hasta las declaraciones rendidas por los diferentes testigos, las cuales, según consideró, acreditaban la convivencia que mantuvo con el causante. Lo anterior, con el fin de insistir en que “(…) soy la única persona con derecho de percibir la sustitución de pensión o pensión de sobreviviente solicitada a CASUR (…)”32, lo cual ya fue objeto de debate en el proceso ordinario.

Al respecto, el tribunal accionado, en la sentencia acusada, adujo lo siguiente33: “[…] teniendo en cuenta que la parte actora manifiesta que convivió de manera simultánea con el causante, mientras éste hacía vida marital con su cónyuge, la Sala entrará a revisar los medios de prueba documentales y testimoniales que obran en el plenario para determinar que en efecto la señora Luz Dary Pardo acredita convivencia con el señor Cristóbal García durante los últimos cinco (5) años de vida de aquel.

Frente a la convivencia de la demandante se aportaron las declaraciones extrajuicio de la demandante, señora Luz Dary Pardo Velásquez en el que dijo convivió bajo el mismo techo, lecho y mesa, 31 Aparte del escrito de tutela. Visto en los índices 2 y 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00. 32 Ibidem. 33 Visto en los índices 10 y 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 01886 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde el año de 1988 en tres (3) diferentes lugares del sur de Bogotá (…). A su vez, la demandante declaró que tuvieron tres (3) hijos nacidos el 12 de marzo de 1989, 11 de mayo de 1990 y 13 de abril de 1992 y reconoció que el señor Cristóbal García tenía otra familia en Villavicencio y estaba casado con otra persona con la que tuvo otros hijos.

Se aportaron también las declaraciones de Luz Mary López Sánchez, Yaneth Rizo Quintero, Diana Mabel Quintero y Edgar Navia quienes en unísono manifestaron que la señora Luz Dary Pardo Velásquez vivió con el señor Cristóbal García desde el 15 de junio de 1988, tuvieron tres (3) hijos uno de ellos fallecido, que ella dependía económicamente de él. La pareja vivió los últimos cinco (5) años en el Barrio la Coruña, el causante falleció en Villavicencio donde estuvo viviendo los últimos meses con ocasión de la pandemia y allá tenía esposa e hijos, según les comento la propia demandante.

Frente a tales declaraciones debe indicarse que su valoración se realiza como documentos declarativos de terceros, en atención a lo previsto en el artículo 262 del CGP y no como testimonios. Sin perjuicio de aquellas declaraciones que fueron objeto de ratificación en la forma prevista en el artículo 22 del CGP, como es el caso de los señores Edgar Navia, Luz Mary López Sánchez y Yaneth Rizo Quintero.

(…) Adicionalmente, se aportaron fotografías tomadas presuntamente entre 1992 y 2018 que dan cuenta de eventos compartidos como familia por lo señores señores (sic) Luz Dary pardo Velásquez y Cristóbal García. Estas traen algunas anotaciones con los nombres o indicaciones de quienes aparentemente se encuentran retratados allí, el año y el momento o reunión que se celebra; sin embargo, no existe certeza, del lugar o la fecha en que fueron tomadas y de las personas que las tomaron o que allí se reflejan y tampoco se indagó a los testigos sobre su contenido, razón por la cual, no pueden ser consideradas como pruebas de la convivencia. (…) Ahora bien, paralelo a las pruebas antes analizadas, se advierte en el expediente pensional del fallecido ex Agente Cristóbal García que en la hoja de servicios expedida en 1997 se reporta como dirección la calle 75 bis N° 10-63 de la ciudad de Bogotá y únicamente los hijos del matrimonio con la señora Luz Miryam Cárdenas.

Tal dirección no concuerda con ninguna de las señaladas por la parte actora de los lugares en que convivió con el causante. Luego en 2006 obra petición para el reconocimiento de la bonificación por compensación en la cual registra como dirección la calle 44 N° 60-19 del barrio Rondinela en Villavicencio, información que coincide con la declaración extrajuicio de Blanca Mercedes Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Castillo realizada el 9 de marzo de 2021 y ratificado en audiencia de pruebas celebrada en agosto de 2023.

El mismo señor Cristóbal García declaró el 4 de abril de 2009 ante la Notaría 4 del Círculo de Villavicencio que vivía en esa ciudad en el Barrio Nuevo Horizonte y que su convivencia era en forma permanente y pacífica con su cónyuge la señora Luz Miryam Cárdenas. A su vez, en el poder conferido el 20 de febrero de 2014 al abogado José Domingo Ruíz para reclamar el reajuste de su asignación de retiro con el IPC entre 1997 y 2004 señaló que su domicilio era la ciudad de Villavicencio y es en esa misma ciudad se realizó la autenticación del poder.

De otro lado, en cuanto a la dependencia económica o el apoyo y ayuda mutua entre los compañeros, se indicó por la parte actora que el señor García le hacía transferencia y giros a la demandante, sin embargo, revisada la información aportada se advierte que los montos que éste enviaba no superaron nunca la suma de $ 200.000 y que se hicieron el 29 de mayo de 2020, 30 de diciembre de 2019 y el 3 de julio de 2019, es decir, que no solo no eran constantes y permanentes propios de una relación estable y continua, sino que además se constituían en un valor mínimo que no corresponde al pago total de los gastos de la demandante, como lo afirmaron los testigos.

Se advierte también que, el señor Edgar Navia dijo que el causante asumía el estudio de los niños y su sostenimiento, afirmaciones que según las fechas de nacimiento de Yised Paola García Pardo el 12 de marzo de 1989 y Cristian Fabián el 11 de mayo de 1990, son muy anteriores a los últimos cinco (5) años de vida del fallecido Agente García teniendo en cuenta que falleció el 4 de febrero de 2021.

(…) Todo lo anterior, permite advertir que en efecto existió una relación entre el señor Cristóbal García y la señora Luz Dary Pardo y una convivencia simultánea con la cónyuge Luz Miryam Cárdenas desde 1986 en adelante y hasta por lo menos 1997 cuando se retiró del servicio activo, sin embargo, esta culminó cuando se radic[ó] en forma definitiva y tomó como domicilio la ciudad de Villavicencio, según lo declarado por el mismo causante en más de una actuación. Adicionalmente y al margen de lo antes anotado en precedencia en relación con las fotografías, de tenerse en cuenta su contenido, estas reflejan presuntamente algunas celebraciones como cumpleaños y grados de los hijos en común de los señores Luz Dary Pardo Velásquez y Cristóbal García, en los que resulta normal la presencia de los padres, pero no denotan por si solas una relación de pareja, sentimental y vida marital entre los compañeros.

Por todo lo anterior y realizado el análisis en conjunto de los medios de prueba aportados por las partes, no es posible concluir que entre febrero de 2016 y febrero de 2021 el señor Cristóbal García convivió de manera permanente, ininterrumpida, brindándose compañía, ayuda y apoyo mutuos y haciendo vida marital con la señora Luz Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dary Pardo Velásquez como compañeros permanentes, razón por la cual, se impone a esta Sala de Decisión confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda […]”.

(Se destaca). Bajo dicho contexto, la Sala advierte que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa y la valoración probatoria realizada, con el fin de insistir en que tiene derecho a la sustitución de la asignación de retiro en calidad de compañera permanente del causante, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.

Ahora, en cuanto al presunto desconocimiento del precedente invocado en el escrito de tutela, por la no aplicación de la sentencia SU-169 de 2024, es preciso advertir que la parte actora no cumplió con la carga de identificar la regla de unificación dispuesta en dicha providencia que era aplicable a su caso, a lo que se agrega que tampoco identificó el problema jurídico resuelto en aquel caso, lo que implicaba señalar las pretensiones, así como los fundamentos de hecho y de derecho que guardaban identidad con el suyo.

En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero ese no es el supuesto en el caso que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Radicación: 11001 03 15 000 2025 01886 00 Accionante: Luz Dary Pardo Velásquez 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Luz Dary Pardo Velásquez, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.