CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Demandante: JUAN MANUEL ÁLVAREZ VILLEGAS Demandado: JOSÉ FREDY ARIAS HERRERA - REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR EL DEPARTAMENTO DE RISARALDA (2026-2030) Tema: Reforma de la demanda AUTO El despacho procede a estudiar los escritos de reforma de la demanda presentados por el demandante, teniendo en cuenta los siguientes: 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda y su trámite El ciudadano Juan Manuel Álvarez Villegas, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda tendiente a obtener la nulidad del formulario E-26 CAM del 16 de marzo de 2026, en cuanto declaró la elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, periodo 2026-2030, por considerar que se encuentra inmerso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 179.2 de la Constitución Política1.
Así mismo, pretende que se declare la nulidad de la credencial y de manera subsidiaria que, en caso de prosperar la nulidad del acto acusado, se ordene la asignación de la curul al candidato que, según el orden de inscripción o de votación dentro de la lista del Partido Liberal Colombiano, tenga derecho a ocuparla de conformidad con el régimen electoral vigente.
Esta corporación ha emitido las siguientes providencias: i) auto del 16 de abril de 2026, en el que se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto acusado al demandado, al presidente del Consejo Nacional Electoral y al agente del Ministerio Público, ii) auto del 7 de mayo de 2026, mediante el cual la sala electoral admitió la demanda y negó la medida cautelar solicitada. 1 «Artículo 179.
No podrán ser congresistas: (…) 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección». Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2.
Reforma de la demanda La parte actora presentó dos memoriales para reformar el medio de control de la referencia, así: 1.2.1. Escrito del 15 de abril de 20262: (…) dentro del escrito de demanda inicial fue aportado como prueba un video contentivo de una entrevista concedida por el demandado a un medio de comunicación televisivo local.
(Prueba número 35 página 40) del libelo demandatorio. No obstante, no se desarrolló en debida forma su alcance probatorio ni su relevancia jurídica, razón por la cual, mediante el presente escrito, se procede a efectuar su debida integración argumentativa dentro de la teoría del caso. i) Hechos: solicitó incluir como fundamento fáctico el siguiente: El señor Fredy Arias, en la entrevista concedida a un medio de comunicación televisivo local, manifestó de manera expresa que: “… lo hice en forma responsable, diría yo, la verdad es que uno podría haberse quedado, yo no soy empleado público, no era empleado público, pero la verdad es que por responsabilidad salí, salí de una vez y hay un proyecto político, hay un proyecto personal pendiente, ya esto no daba marcha atrás, después de la consulta con la familia, la consulta con amigos, con el equipo político, se tomó la decisión de buscar un escaño en el Congreso de la República y por eso hoy determinó salir y NO ESTAR DESDE UN CARGO, QUE ES PÚBLICO, QUE SE MANEJAN RECURSOS PÚBLICOS, SE MANEJA UN PODER PÚBLICO, HACIENDO UNA ASPIRACIÓN, eso es un tema también de responsabilidad conmigo y con el pueblo Risaraldense…”, además que no resultaba conveniente para la ciudadanía del departamento de Risaralda continuar en dicha posición, en tanto tenía la intención de aspirar a la cámara de representantes. ii) Concepto de la violación: explicó3 que la manifestación del propio demandado adquiere especial relevancia, en tanto: Reconoce expresamente el manejo de recursos, elemento típico del ejercicio de función administrativa con capacidad decisoria.
Admite el ejercicio del poder político, lo que evidencia una capacidad de incidencia en la ciudadanía. Evidencia la finalidad electoral de su actuación, al señalar que su permanencia en el cargo no resultaba conveniente dedicar a su aspiración a la cámara de representantes. Éstas afirmaciones no pueden ser entendidas como meras opiniones, sino como un reconocimiento directo de circunstancias fácticas que se Suzume en los supuestos de la inhabilidad alegada, lo que permite dotarlas de un valor probatorio reforzado en el Marco de la sana crítica. 2 Samai, índice 5. 3 Transcripción fiel, incluso con errores.
Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 iii) Alcance probatorio: precisó que el video aportado no constituye un elemento aislado, sino que debe ser valorado en conjunto con las demás pruebas allegadas, particularmente aquellas que dan cuenta de: - Las funciones ejercidas por el demandado. - Su rol de dirección y coordinación dentro del proyecto. - El manejo de recursos públicos. - La capacidad de incidencia en decisiones con impacto en la comunidad.
De esta manera, consideró que la declaración del demandado constituye un elemento de corroboración interna, que demuestra el ejercicio material de autoridad administrativa y política, núcleo de la causal de inhabilidad invocada. 1.2.2. Escrito radicado el 27 de abril de 20264: i) Concepto de la violación: reforzó los argumentos inicialmente planteados y trajo a colación las siguientes sentencias: Corte Constitucional: C-181 de 2002, que señala que «El servidor público de facto es aquella persona que, sin investidura formal, ejerce funciones públicas con apariencia de legalidad».
C-614 de 2009, la cual indica que «Los contratistas del Estado no son servidores públicos, sino particulares que colaboran con la administración». C-490 de 2011, que explica que «Las inhabilidades buscan evitar ventajas indebidas derivadas del ejercicio del poder público». T-566 de 2011, en cuanto precisa que «La realidad del ejercicio de funciones públicas prevalece sobre las formas jurídicas».
Consejo de Estado: Sección Quinta, radicados 11001-03-28-000-2014-00054-00 y 11001-03-28-000- 2018-00080-00. Cómo síntesis del cargo, explicó lo siguiente: Formalmente: Contratista Materialmente: Ejerció función pública Jurídicamente: Servidor público de facto Consecuencia: Configuración de la inhabilidad del artículo 179.2 superior. 4 Samai, índice 16.
Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En ese orden, insistió en que el señor José Fredy Arias Herrera «en el tiempo de la inhabilidad constitucional aquí alegada 8 de marzo de 2025 al 2 de abril de 2025 ejerció en la dirección y/o coordinación del mega proyecto más importante en salud del departamento de Risaralda funciones de autoridad administrativa que lo catalogan como un servidor público de facto y por ende incurso en las inhabilidades contempladas en el numeral segundo del artículo 179 de la Constitución política de Colombia». 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para resolver sobre la reforma a la demanda, según lo dispuesto en el artículo 125, numeral 3.º de la Ley 1437 de 20115, en concordancia con el artículo 278 del mismo estatuto. 2.2. Requisitos de la reforma de la demanda en el contencioso de nulidad electoral La legislación procesal vigente contempla la posibilidad de enmendar, aclarar, modificar o adicionar el libelo introductorio, como una garantía procesal de acceso a la justicia para que el demandante pueda subsanar los errores y falencias o suplir omisiones de su escrito introductorio a fin de lograr una sentencia de mérito fundada en todos los aspectos fácticos y jurídicos relevantes para la efectividad de los derechos subjetivos e intereses legítimos de las partes en el proceso.
En este sentido, esta corporación ha sostenido6: La reforma de la demanda es una figura del derecho procesal que permite modificar el escrito inicialmente presentado y se explica, según la doctrina, porque “la presentación de una demanda no vincula definitivamente al demandante respecto de los puntos anotados en ella, sino cuando han vencido ciertos términos precisamente determinados en la ley, porque esta ha querido permitirle a la parte actora, que con ciertas limitaciones, pueda reenfocar el alcance de su libelo”7.
Su regulación, está contenida en el artículo 2788 de la Ley 1437 de 2011, que se aplica de forma especial al contencioso de nulidad electoral, y en el artículo 173 5 «Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja». 6 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Auto del 28 de marzo de 2019, rad. 47001-23-33-000-2018-00242- 01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 7 López Blanco, Hernán Fabio. Código General del Proceso. Parte General Ed. Dupré Editores., Bogotá, 2016. p. 578. 8 «Artículo 278. Reforma de la demanda. La demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante y se resolverá dentro de los tres (3) días siguientes.
Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 del mismo estatuto, aplicable a este proceso especial por virtud de la cláusula remisoria contenida en el artículo 296 del citado compendio, el cual establece: «[e]n lo no regulado en este título [VIII] se aplicarán las disposiciones del proceso ordinario en tanto sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral».
Ahora bien, de la lectura sistemática de las mentadas disposiciones, se tiene que la facultad de reformar la demanda no es absoluta, en tanto está sujeta a requisitos de oportunidad, forma y contenido, conforme a los cuales se pretende salvaguardar el derecho de defensa y contradicción y el derecho de igualdad de las partes, tal como se explicará en las líneas subsiguientes.
En lo que tiene que ver con el límite temporal – requisito de oportunidad –, el legislador fue claro al establecer que la solicitud que haga el demandante, tendiente a enmendar, aclarar, modificar o adicionar el libelo introductorio, debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante (Art. 278, inc. 1.°).
En cuanto a los requisitos de forma, las normas procesales no traen consigo mayor rigor en dicho aspecto, en razón a que para el memorialista inicial resulta facultativo presentar la reforma, bien sea en escrito aparte e independiente del escrito primigenio o integrando en un nuevo y único documento la demanda con las correspondientes reformas.
Lo anterior, sin perjuicio de la potestad que tiene el juez de ordenar a la parte actora la presentación de un solo documento para mayor comprensión de ese extremo de la litis por parte de los demás sujetos procesales (Art. 173, inciso final). En punto al contenido del escrito, el estatuto procesal contencioso enseña que la reforma podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos o a las pruebas que fundamentan los supuestos fácticos (Art. 173, numeral 2.°), siendo claro el legislador que, al efectuarse tales modificaciones del libelo inicial, no se puede sustituir la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda (Art. 173, numeral 3.º).
De forma especial, el artículo 278 del CPACA permite que el accionante electoral adicione cargos contra el acto cuya nulidad se pretende, siempre y cuando aquellos se formulen dentro del término de caducidad del medio de control. Sobre la validez de esta última restricción, la Corte Constitucional, tuvo la oportunidad de pronunciarse en la Sentencia C-437 de 20139, en razón a la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la expresión subrayada: «Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos».
El aparte destacado fue declarado exequible, por con estos cargos. Contra el auto que resuelva sobre la admisión de la reforma de la demanda no procederá recurso.». 9 Corte Constitucional. Sentencia C-437 del 10 de julio de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 cuanto consideró que no quebrantaba los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y participación política, comoquiera que tal restricción tenía razón de ser en la celeridad con que debe adelantarse este trámite especial y los derechos que están en juego.
Al respecto señaló: (…) el término de caducidad establecido, no sólo para ejercer la acción sino para reformar la demanda adicionando nuevos cargos, tiene como propósito guardar coherencia con la finalidad de la ley, pues, como lo explicó el Consejo de Estado10, en reiterada jurisprudencia, no condicionar la formulación de nuevos cargos a la observancia de la caducidad de la acción electoral, significa en últimas quebrantar la misma normativa que regula esta figura, pues, se estaría permitiendo ampliar el marco de decisión de la autoridad competente por fuera del plazo permitido para el efecto, lo cual constituiría una paradoja11.
De otro lado, esta sección, de tiempo atrás y de forma pacífica12, precisó el alcance del término «cargo» empleado por el legislador en el artículo 173 ibidem, considerando que el mismo se refiere a «las razones de derecho por las cuales el accionante considera que el acto está viciado de nulidad o lo que es lo mismo, los motivos de impugnación del acto de elección o nombramiento», de modo tal que «abarca no solo las disposiciones normativas en las cuales se sustenta el reproche de ilegalidad, sino que además incluye el concepto de la violación, esto es, la explicación del por qué el acto acusado no se encuentra conforme al ordenamiento jurídico».
(Subrayado fuera del original). Así lo explicó esta corporación: En efecto, el cargo de nulidad se estructura principalmente con dos ejes, el primero de ellos relativo a las normas que se consideran vulneradas o violentadas (causales de nulidad) y el segundo relacionado con las razones por las cuales se afirma que se transgredió el ordenamiento jurídico.
Debe señalarse que estas dos figuras tienen una relación inescindible y que su unión conforma la categoría de “cargo de nulidad” en sentido estricto y que por la tanto la modificación de cualquiera de ellas, implicará necesariamente la trasformación del cargo de nulidad. (Subrayado fuera del original). Acorde con lo anterior, se concluye que, en el medio de control de nulidad electoral, existe un límite mixto de tipo material-temporal, consistente en que el accionante solo podrá adicionar cargos en su libelo introductorio, respecto de las causales de nulidad y las razones en que se fundamenten, bajo la condición de que el actor debe hacerlo dentro del término de caducidad señalado en el artículo 164, numeral 2.°, literal a) del CPACA13. 10 Antes de la expedición del CPACA la Sección Quinta del CE estableció una subregla en relación con la reforma de la demanda, en ese sentido precisó que: “(…) si la reforma a la demanda implicaba la formulación de nuevos cargos, ésta debería, necesariamente, presentarse observando el término de caducidad de la acción, lo cual se explicaba en el hecho de que si la demanda era el marco dentro del cual decidía el contencioso electoral y para ello se había fijado un término de caducidad, sería contradictorio extender dicho término vía corrección de la demanda cuando el artículo 136-12 establecía un término perentorio para el efecto, el cual era de 20 días (…)” –hoy 30 días con el CPACA. 11 Ibidem (7). 12 Como se ilustra incluso con decisión posterior a que se decantara la figura por la Sala, en la sentencia del 11 de diciembre de 2014, rad. 11001-03-28-000-2014-00111-00(S), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 13 «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.3.
Estudio de admisión de la reforma Con base en las anteriores consideraciones generales, el despacho examinará la reforma a la demanda, a fin de establecer si procede su admisión o rechazo, en todo o parte, tal como lo establece el estatuto procesal contencioso. En relación con el límite temporal, se constata que el auto admisorio de la demanda, proferido el 7 de mayo de 2026, fue notificado a la parte actora el 11 de mayo de 202614, luego, los tres (3) días establecidos en el artículo 278 ibidem para reformar la demanda vencieron el 14 de mayo y, comoquiera que, los escritos se presentaron el 15 y el 27 de abril de abril de 202615, se concluye que, se radicaron dentro del término fijado por el legislador.
En cuanto al contenido del escrito, se verifica que su vocación reformatoria no transgrede las disposiciones aquí estudiadas, habida cuenta que se incluyó un hecho, se reforzó el concepto de la violación y se explicó un medio probatorio, de manera que su contenido versa sobre las materias permitidas por el artículo 173, numerales 2.º y 3.º y 278 del CPACA.
En punto al requisito formal, se observa que la parte actora optó por mantener separados el escrito introductorio y el de su reforma, como lo dispone el inciso final del artículo 173 de dicha normativa. En mérito de lo expuesto, el despacho, 3.
RESUELVE
PRIMERO: ADMITIR la reforma de la demanda presentada por el señor Juan Manuel Álvarez Villegas.
SEGUNDO: CÓRRASE traslado a los sujetos procesales de la reforma de la demanda, acorde con lo establecido en el artículo 173, numeral 1.º del CPACA, es decir, por la mitad del término concedido para la contestación de la demanda, entiéndase por el lapso de ocho (8) días siguientes a la notificación de la presente decisión.
TERCERO: El presente auto no es susceptible de recursos, conforme se dispone en el artículo 278 del CPACA. a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.
En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación». 14 Samai, índice 21. 15 Samai, índices 5 y 16. Demandante: Juan Manuel Álvarez Villegas Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad.: 11001-03-28-000-2026-00081-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx