Radicado: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Fredy Ibarra Martínez Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros Demandados: Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional y Electricaribe S.A. ESP Referencia: Acción de reparación directa Tema: Responsabilidad del Estado por asonada.
Se debió confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, porque está acreditado que los manifestantes quemaron la vivienda del demandante en retaliación contra el Estado por la suspensión del servicio de energía en la zona. El demandante, como figura representativa del Estado en su condición de alcalde, no estaba en la obligación de soportar el daño. Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No comparto la decisión de revocar la condena contra la Policía Nacional.
Estimo que la sentencia debió confirmarse y se debió mantener el reconocimiento de los perjuicios ordenados por la primera instancia. En el proceso se acreditó que los manifestantes quemaron la vivienda del demandante en retaliación contra el Estado por la suspensión del servicio de energía en la zona. Y el demandante, como figura representativa del Estado en su condición de alcalde del Municipio de San Andrés de Sotavento, no estaba en la obligación de soportar este daño. 1.- En la sentencia de la que me aparto se afirma que la condena contra la entidad no es procedente porque (i) <<está plenamente acreditado que quienes incendiaron y destruyeron el inmueble de propiedad de los demandantes y hurtaron los objetos que se encontraban en su interior fueron personas indeterminadas que nada tenían que ver con la entidad demandada>>;
(ii) el hecho protagonizado por terceras personas fue la causa exclusiva y determinante del daño, pues fueron los manifestantes quienes incendiaron y saquearon el predio del demandante; (iii) el hecho fue imprevisible para las autoridades, pues sucedió de manera repentina y (iv) los manifestantes superaron en número la capacidad institucional de la Policía. De ahí que el daño fuera atribuido al hecho de un tercero. Radicado: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros 2 2.- En mi concepto, no cabe duda de que el incendio de la vivienda del demandante fue causada por un grupo de manifestantes inconformes con una medida administrativa y que el daño es atribuible al actuar de estas personas.
Tampoco cabe duda de que ese daño se le causó al demandante porque éste tenía la condición de alcalde del municipio. Eso fue exactamente lo que generó que los manifestantes destruyeran su casa, esa fue su causa jurídica o motivo determinante: su condición de servidor público. Y en los términos del artículo 90 de la C.P, el alcalde no estaba obligado a soportar en su patrimonio este grave detrimento patrimonial.
En los términos de dicha norma el Estado tenía el deber de restablecer el equilibrio de las cargas públicas porque no se le puede asignar a un ciudadano una carga particular y excepcional que sufre por el hecho de prestar un servicio público: esa carga debe ser soportada por todos los miembros de la comunidad. Eso es lo que justifica la obligación de indemnizar en este caso y por eso estimo que la sentencia desconoce la citada norma constitucional. 3.- Un análisis integral de las pruebas y de la condición del afectado como figura representativa del Estado, impone concluir que el Estado está en la obligación de reparar los daños que se causen a la víctima cuando estos se produzcan por ser una figura representativa del Estado y por el ejercicio de la función pública que presta. 3.1.- En el expediente está probado que los pobladores del municipio se agolparon en las calles para manifestar su descontento por la demora en la reconexión del servicio de energía. Como medidas coercitivas, los manifestantes acudieron en masa a los lugares representativos del municipio: está probado que los manifestantes hicieron presencia en el edificio de la alcaldía, después fueron a la empresa que prestaba el servicio de energía y, por último, acudieron a la casa del demandante, quien para la época de los hechos fungía como alcalde del Municipio de San Andrés de Sotavento.
Allí los manifestantes exigieron la reconexión inmediata del servicio y, ante el descontrol, causaron daños a la propiedad privada del demandante. 3.2.- En la sentencia se relacionan las pruebas que dan cuenta de lo anterior, así: <<a) Mediante oficio del 13 de noviembre de 2009, Electricaribe SA ESP le informó al alcalde que el 22 de noviembre de dicho año se presentaría una interrupción total del suministro del servicio de energía eléctrica desde las 5:30 am hasta las 5:30 pm con ocasión de unas obras de mantenimiento de una subestación, las cuales se realizarán en conjunto entre las empresas Transelca y Electricaribe SA ESP.
Radicado: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros 3 b) Ese día se presentó la suspensión programada del servicio de energía eléctrica, pero no fue restablecido en la hora anunciada, este hecho ocasionó que en la noche la población se manifestara exigiendo el restablecimiento del servicio, lo antedicho, según consta, entre otros documentos, en el acta del 23 de noviembre de 2009 del Comité Departamental de Orden Público de San Andrés de Sotavento. c) El municipio cuenta con una estación de policía y, para el 22 de noviembre de 2009, prestaban servicio en el lugar diez (10) uniformados, tal como quedó consignado en el libro de minuta de servicios. d) A las 7:15 de la noche los gendarmes tuvieron conocimiento acerca de que la población “quería alterarse” por la falta de fluido eléctrico, en el libro de población del 22 de noviembre de 2009 de la estación de policía sobre los hechos del 22 de noviembre de 2009 se registró lo ocurrido y cómo la policía dispuso del personal para atender los ataques a la electrificadora y al palacio municipal, lo mismo que a la vivienda de los demandantes, llamado que ocurrió a las 8:30pm e) En el informe de novedad no. 380/ ESSAN-DECOR-TRD-20.1 del 24 de noviembre de 2009, el comandante de la estación de policía explicó que: i) en las horas de la noche del 22 de noviembre de 2009 fueron informados sobre una aglomeración de personas gritando en inmediaciones de la empresa Electricaribe SA por la mala prestación del servicio de energía, por ende, acudió al lugar en compañía de otros uniformados y trató de mediar con los manifestantes; ii) el número de pobladores que protestaba aumentó de manera rápida y se encontraban armados con palos, piedras y picas; iii) las personas atacaron las instalaciones de Electricaribe SA ESP y lanzaron elementos contundentes contra la camioneta al servicio de la Policía Nacional Chevrolet D- Max de siglas 40-0210; iv) el conductor del vehículo, agente Apolinar Ospina Moreno, en una maniobra rápida retiró el automotor del lugar, mientras él continuó tratando de apaciguar a la numerosa turba, sin ningún éxito; v) cinco (5) policías portando armamento largo llegaron a pie para ayudarlo, no obstante, todos fueron atacados con piedras, palos y botellas de vidrio de modo que tuvieron que buscar refugio; vi) varios de los reclamantes, luego de atacar y destruir las instalaciones de Electricaribe SA ESP, acudieron a la alcaldía municipal, momento que aprovecharon para regresar a la estación de policía y esperar el apoyo que previamente solicitaron, además, se tenía la expectativa de que también la estación iba ser objeto de ataque por la multitud; vii) mientras lo anterior ocurría, el intendente Ricardo Martínez Hernández y el agente Tony Vergara Suárez acudieron a custodiar las instalaciones de la alcaldía municipal, empero, los manifestantes al llegar a dicho sitio los agredieron con piedras, palos y objetos contundentes por lo cual debieron replegarse; viii) varias personas se ubicaron en la entrada del pueblo e incendiaron llantas y detuvieron a todo aquel que intentó cruzar la vía, asimismo, otro grupo de individuos se dirigió a la vivienda del alcalde a quien contactó por teléfono y le sugirió que se retirara del casco urbano; ix) la turba entró, saqueó e incendió la casa de habitación del burgomaestre, de igual manera, atacó las instalaciones de la notaría, la registraduría y la secretaría de educación; x) aproximadamente a las “21:50 horas” llegó el personal de apoyo proveniente de los municipios de Momil, Lorica, Montería y Sincelejo y la situación fue controlada; xi) por estos hechos tres (3) uniformados resultaron heridos y fueron valorados en el hospital del ente territorial, asimismo, tres (3) manifestantes fallecieron producto del incendio que provocaron en la casa del alcalde municipal y otro poblador más resultó con quemaduras en todo su cuerpo y fue remitido a la ciudad de Montería (Córdoba) Radicado: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros 4 y, xii) a las 11:57 de la noche se restableció el servicio público de energía eléctrica. f) El 23 de noviembre de 2009, a las 9:00 am, el Comité Departamental de Orden Público analizó la situación acaecida en horas de la noche del día anterior y rechazó “las medidas de hecho en la población”.
En el acta del comité se hizo énfasis en “la gran cantidad de población que se volcó a las calles superó la capacidad de personal de Policía e Infantería de Marina que se encontraban en la población. Esta turba fue manejada por actores externos los cuales el proceso investigativo de la Fiscalía y los organismos de seguridad del estado deben identificar y eso se evidencia de acuerdo con las autoridades municipales, por la presencia de un gran número de personas encapuchadas, que recibían e impartían instrucciones a través de teléfonos celulares” g) El señor Guido César Sibaja Alean rindió declaración juramentada ante la policía judicial en el trámite de la investigación penal no. 2009-20118 y en la cual explicó que, llegada la noche del 22 de noviembre de 2009 y dadas las manifestaciones, fue advertido por el secretario del interior de la gobernación de Córdoba de retirarse de su vivienda, aspecto que así realizó no sin antes pedir a integrantes de la Armada Nacional que resguardaran su vivienda>>. 3.3.- De lo expuesto, es evidente que el daño que sufrió el demandante se produjo con ocasión de sus funciones.
Las actuaciones de los manifestantes no son un riesgo que el demandante deba soportar por el ejercicio de su función. Cuando el alcalde asumió la función pública, aceptó los riesgos normales de su ejercicio, que no comprenden la afectación a sus bienes privados. El hecho de que el daño lo cause un tercero no exime de responsabilidad a la entidad demandada, porque ese tercero es la misma población a la que le presta una función administrativa, y la retaliación contra sus bienes se produjo como consecuencia de su condición de alcalde. 3.4.- En la sentencia se afirma que al no estar probada una falla del servicio por parte la Policía, dicha entidad no está obligada a responder por los perjuicios que reclama la parte demandante.
En mi concepto, en este caso la responsabilidad del Estado no solamente puede ser atribuida por una falla en el servicio. La decisión mayoritaria desconoce que esta corporación ha condenado al Estado aun no existiendo evidencia de la negligencia y omisión de la entidad demandada en el cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teoría del daño especial y con base en los principios de equidad, solidaridad social y de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas. 3.5.- Así, en sentencia proferida el 4 de julio de 1997, expediente 10098, esta corporación señaló que el Estado responde por los daños que se causen por ataques a bienes representativos del Estado, bajo el título de imputación objetiva por daño especial, para lo cual no se requiere que se pruebe una negligencia u omisión en el servicio.
En la citada providencia textualmente se estableció: Radicado: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros 5 <<No obstante la conclusión precedente, encuentra la Sala que podría declararse igualmente la responsabilidad administrativa del Estado aún si no existiera en el acervo probatorio evidencia de la negligencia y omisión de la entidad demandada en el cumplimiento de sus funciones, con fundamento en la teoría de la responsabilidad por daño especial.
“En efecto, aún si el obrar del centro jurídico de imputación demandado hubiese sido diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las órdenes acerca de las medidas de protección y seguridad impartidas por sus superiores, la entidad pública debe responder patrimonialmente con base en los principios de equidad, solidaridad social y el de igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas como fundamentos mediatos de responsabilidad, porque una persona o un grupo de ellas no tiene porque soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional frente a las fuerzas desestabilizadoras de ese orden.
“Tal como lo expresó la Sala en la sentencia del 23 de septiembre de 1994: ““…Si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que los medios de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado””.
“Si bien es cierto que en el presente caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un establecimiento militar del gobierno, sí lo fue contra el edificio en donde funcionaba el Departamento Administrativo de Seguridad del Estado. Y lo propio cabría decir cuando esos hechos se dirigen contra las instalaciones en donde funcione la fuerza pública, la cual está integrada no sólo por las Fuerzas Militares sino también por la Policía Nacional (artículo 216 Constitución Política).
“La teoría de la responsabilidad por daño especial se aplica en forma excepcional y subsidiaria, en aquellos eventos en los que el caso examinado no logre tipificarse dentro de los otros regímenes de responsabilidad y se aprecie por el juez administrativo que los hechos materia de análisis vulneran injustificadamente los principios de equidad, solidaridad y justicia social en los cuales se fundamenta el Estado Social de Derecho.
“Debe precisarse para evitar equívocos que tanto la responsabilidad que se declara con arreglo en la falla del servicio como aquella que tiene su fundamento en el daño especial, tienen un carácter objetivo en cuanto se encuentran desligadas de toda consideración subjetiva sobre la conducta del agente causante del daño como la culpa o el dolo, que sólo tiene importancia al momento de definir la responsabilidad personal de los agentes públicos (artículo 90 inciso segundo de la Constitución Política)>>. 3.6.- Así mismo, existe jurisprudencia reiterada en casos de manifestaciones o protestas en las que se ha condenado al Estado bajo el régimen de responsabilidad objetiva por daño especial y sin que se pruebe negligencia u omisión de la entidad demandada.
Basta con que se pruebe, como ocurre en Radicado: 23001-23-31-000-2011-00623-02 (66680) Demandantes: José Luis Márquez Osorio y otros 6 este caso, que el daño se causó contra el propio Estado representado en la figura representativa del alcalde y por el ejercicio de la función. En este caso, el alcalde no estaba obligado a soportar el daño, pues el mismo excede las cargas que debe soportar por el ejercicio de la función. 4.- En mi concepto, la imputación debió analizarse bajo el régimen de responsabilidad objetiva por daño especial, por lo que la entidad demandada debe responder patrimonialmente con base en los principios de equidad, solidaridad social y de igualdad ante las cargas públicas. 5.- El título de imputación aplicable también es el de una omisión de las entidades públicas, pues es evidente que no prestaron la protección necesaria para que la casa no fuera destruida.
Y el error que se comete en la sentencia, nuevamente se deriva de la exigencia de una falla en el servicio que no está prevista en la norma constitucional. Aquí lo cierto es que como consecuencia de la omisión de protección que le incumbía a la fuerza pública respecto de la casa del alcalde (por tener tal condición y tener que afrontar este tipo de riesgos) no se cumplió. Es indiferente que exista una falla relativa del servicio y es indiferente determinar si estaba o no en capacidad de hacerlo.
Lo cierto es que su omisión es determinante del daño: la casa fue destruida por una omisión de protección de las autoridades públicas y el daño es antijurídico porque es grave y particular y no hay ninguna justificación para que el alcalde deba soportarlo en su patrimonio. Esto es suficiente para condenar al Estado en los términos del artículo 90 de la C.P. Fecha ut supra, Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado