Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad electoral / Defecto fáctico / Defecto procedimental / Defecto sustantivo / Error inducido / Se declara la improcedencia de la acción de tutela frente al defecto fáctico alegado y se niega el amparo en todo lo demás. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la acción de tutela presentada por Jhon Alexander Barahona Guerrero contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso de nulidad electoral adelantado contra el actor.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 12 de septiembre de 2024 Jhon Alexander Barahona Guerrero presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, seguridad social y acceso a la administración de justicia. El accionante considera que esas garantías Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 2 fundamentales fueron vulneradas por la sentencia de única instancia del 7 de marzo de 2024 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral con radicado 85001-23-33-000- 2023-00098-00, adelantado por Germán Barrera Hernández contra el Hospital Regional de la Orinoquía – HORO ESE y el actor. 2.- El accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: << 1.

DECLARAR que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE vulneró mis de derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al TRABAJO, a la SEGURIDAD SOCIAL, a la CONFIANZA LEGÍTIMA y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA con las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad electoral radicado con el consecutivo 85001-23-33-000-2023-00098-00, en especial, con la sentencia de fecha 7 de marzo del año 2024 que declaró la nulidad de la Resolución No. 370 del 28 de junio de 2023 a través de la que me nombraron en provisionalidad en el cargo de profesional universitario código 219 grado 05 perteneciente a la planta de personal del HOSPITAL REGIONAL DE LA ORINOQUIA “HORO E. S. E”. 2.

Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la decisión de tutela, emita sentencia sustitutiva en donde analice de fondo nuevamente el proceso y realicé la valoración probatoria y jurídica adecuada>>. B. Hechos 3.- Mediante Resolución 469 de 2020, el gerente del Hospital Regional de la Orinoquía ESE – HORO ESE dispuso actualizar el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleados de planta de dicha entidad.

En la resolución se estableció que para acceder al empleo de profesional universitario, código 219, grado 5, se debía contar con un título profesional en las carreras de administración, contaduría pública, economía, ingeniería administrativa y afines. 3.1.- El 14 de febrero de 2023 el HORO ESE celebró un contrato de consultoría con la empresa Fundación Visión Salud con el objeto de <<realizar a todo costo estudio técnico, administrativo y financiero para determinar la capacidad instalada, la relación de oferta demanda y la viabilidad de la planta de personal para cada uno de los servicios ofertados por el Hospital Regional de la Orinoquía ESE>>. 3.2.- A través de Resolución 320 de 2023 el gerente del HORO ESE modificó el manual específico de funciones y estableció que, como requisito para acceder al Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 3 cargo anterior, se debía ser profesional en derecho. 3.3.- El 23 de junio de 2023 el gerente del HORO ESE expuso a la junta directiva las razones por las que debía modificarse el manual de funciones de la planta de personal.

Mediante Acuerdo 04 del 27 de junio de 2023, la junta directiva del HORO ESE aprobó la modificación. 3.4.- En Resolución 370 de 2023 la gerente del HORO ESE nombró, en provisionalidad, al accionante en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 05, por un periodo de tres meses. Este es un empleo de carrera. 3.5.- El señor Germán Barrera Hernández presentó una demanda de nulidad electoral contra el actor y el Hospital Regional de la Orinoquía, con el objeto de que (i) se declarara la nulidad de la Resolución 370 del 2023 a través de la cual se nombró al actor en el cargo de profesional universitario, código 219, grado 05 y (ii) se declarara la nulidad de las decisiones adoptadas por la junta directiva del HORO en la anterior resolución. 3.6.- Mediante sentencia del 7 de marzo de 2024 el Tribunal Administrativo de Casanare (i) declaró no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda; inexistencia de la causal de nulidad del acto administrativo; inexactitud, imprecisión y claridad en las pretensiones en los hechos e <<incongruencia entre los dos acápites>> y (ii) declaró la nulidad del acto administrativo demandado. 3.6.1.- El tribunal expuso que a través de la Resolución 320 del 27 de junio de 2023 se modificó el manual de funciones contenido en la Resolución 469 de 2020, pues se cambiaron los requisitos exigidos para el cargo de profesional universitario, código 219, grado 05 y se estableció que para desempeñarlo se requería ser profesional en derecho.

Añadió que, pese a que dentro de la motivación de dicho acto administrativo se indicó que las decisiones fueron adoptadas de conformidad con las conclusiones que arrojó el contrato de consultoría del 14 de febrero de 2023, el producto de este no se allegó al expediente de nulidad electoral y en el acto administrativo no se expusieron los motivos que justificaron la modificación del cargo. 3.6.2.- Indicó que el nombramiento del accionante solo se realizó una vez efectuadas las modificaciones al manual de funciones de la planta de personal del HORO, por lo que se encontraba viciado de la causal de nulidad contenida en el inciso 2º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, pues fue expedido con violación Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 4 a las normas en que debía fundarse. 3.6.3.- Agregó que se abstendría de analizar los demás argumentos de nulidad propuestos por el demandante, que negaría las excepciones de mérito propuestas por los demandados, y accedería a las pretensiones de la demanda.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante señala que: 4.1.- Se incurrió en desconocimiento del principio de congruencia, pues en las pretensiones de la demanda se solicitó <<declarar la nulidad de todo lo actuado, aprobado y de las decisiones adoptadas por la junta directiva del HORO, las cuales están estipuladas en la Resolución 370 de 2023>>.

Afirma que en la demanda hubo una deficiente identificación e individualización de las pretensiones, por lo que desde un principio debió ser inadmitida, para que el demandante individualizara de manera clara y expresa los actos administrativos proferidos por la junta directiva del HORO. 4.2.- <<La juez y magistrados que conocieron el proceso habilitaron sin razón y justificación alguna la jurisdicción de lo contencioso administrativo para que en el medio de control de nulidad electoral se discutiera la legalidad de actos abstractos y generales>>. 4.3.- La pretensión de la demanda de nulidad electoral era discutir la legalidad del acto administrativo de nombramiento; sin embargo, la sentencia cuestionada centró el análisis en la resolución mediante la cual se modificó el manual específico de funciones y competencias laborales de la entidad. 4.4.- La autoridad judicial accionada no se pronunció sobre las excepciones previas y de mérito formuladas en las contestaciones de la demanda.

Señala que presentó las excepciones de (i) falta de competencia para conocer del asunto; (ii) inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo y (iii) inexactitud, imprecisión y claridad en las pretensiones y en los hechos / incongruencia entre los dos acápites, las cuales debían resolverse antes de proferir sentencia. 4.5.- Se incurrió en un defecto fáctico, pues no se tuvieron en cuenta las pruebas obrantes en el expediente de nulidad electoral.

Indica que el tribunal accionado conocía que sí existía un estudio técnico que justificaba la decisión de la creación Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 5 del cargo; no obstante lo anterior, <<no ejerció actividad probatoria tendiente a recaudar prueba que efectivamente sí existe>>. 4.6.- Señala que allega el contrato de consultoría, la constancia de publicación y firma a través de SECOP II y el resultado del estudio contratado, para efectos de proferir sentencia de tutela. 4.7.- El tribunal accionado <<hace una cita inexacta de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y les da un trato de precedente, sin tener en cuenta que son simples antecedentes orientadores>>. 4.8.- Afirma que el demandante trató de inducir en error al tribunal accionado al indicar que no cumplía con los requisitos establecidos para el cargo.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Casanare (accionado) solicitó que se negara el amparo, pues no se cumplió con el requisito de inmediatez. Añadió que la sentencia cuestionada se fundamentó en las pruebas que reposan en el expediente, dentro de las que no se allegó el producto del estudio técnico cuyas conclusiones derivaron en la modificación del perfil del cargo de profesional universitario, código 219, grado 05. 6.- Germán Barrera Hernández y el Hospital Regional de la Orinoquía HORO ESE (terceros con interés), pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 7.- La sala (i) negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por el actor, pues la sentencia del 7 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare no incurrió en los defectos sustantivo, procedimental y error inducido y (ii) declarará la improcedencia frente al reproche relacionado con el defecto fáctico por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

E. La acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad en lo referente al defecto fáctico alegado 8.- El accionante afirma que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, pues <<no ahondó en la búsqueda de la verdad material y procesal propia Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 6 del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, ya que conocía que sí existía un estudio técnico que justificaba la decisión de creación del cargo y las razones se estableció ese perfil, sin embargo, no ejerció actividad probatoria tendiente a recaudar la prueba que definitivamente si existe>>. 8.1.- Frente a este punto, la sala advierte que el artículo 86 de la Constitución Política dispone que la tutela no puede ser interpuesta de manera directa cuando existan otros mecanismos ordinarios de defensa de los derechos fundamentales.

Pese a que el actor afirma que la autoridad judicial accionada debió haber decretado de oficio el producto del contrato de consultoría del 14 de febrero de 2023 que tenía por objeto <<realizar a todo costo estudio técnico, administrativo y financiero para determinar la capacidad instalada, la relación oferta demanda y la viabilidad de la planta de personal para cada uno de los servicios ofertados por el Hospital Regional de la Orinoquía E.S.E>>, lo cierto es que en el proceso de nulidad electoral no solicitó el decreto de dicha prueba. 8.2.- Además, si bien el juez de lo contencioso administrativo puede decretar pruebas de oficio según lo establecido en el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, ello no equivale a que deba suplir la carga de la prueba que está en cabeza de las partes. 8.3.- Lo anterior, toda vez que esta corporación ha precisado que es <<al interesado a quien le corresponde acreditar el supuesto de hecho que persigue, sin que ello resulte vulneratorio de sus derechos y garantías; el decreto de pruebas oficioso por parte de un juez tiene como propósito aclarar puntos oscuros de las controversias, no suplir la carga probatoria de las partes>>1. 8.4.- Así las cosas, teniendo en cuenta que el accionante no solicitó el decreto de la prueba que echó de menos la autoridad judicial accionada al resolver la demanda de nulidad electoral adelantada en su contra, la sala advierte que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad frente al defecto fáctico. 8.5.- Cabe agregar que esta no es la instancia procesal para aportar el resultado del estudio previo a la modificación del manual de funciones. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2021, expediente 53853.

C.P. Alberto Montaña Plata. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 7 F. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- Los requisitos generales se cumplen pues (i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, seguridad social y acceso a la administración de justicia y se identificaron los defectos en los que habría incurrido la providencia acusada (defecto sustantivo, defecto procedimental y error inducido);

(iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque el accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de única instancia se notificó el 8 de marzo de 2024 y la tutela se presentó el 12 de septiembre de 2024, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta corporación2 como por la Corte Constitucional3; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

G. No se configura el defecto procedimental alegado porque el tribunal accionado (i) no contrarió el principio de congruencia y (ii) resolvió las excepciones previas y de mérito formuladas 10.- De la revisión de la demanda de nulidad electoral adelantada por el señor Germán Barrera Hernández contra el actor y el HORO ESE, se evidencia que las pretensiones eran las siguientes: <<(i) declarar la nulidad del nombramiento realizado del profesional Jhon Alexander Barahona Guerrero mediante Resolución 370 de 2023 y (ii) como consecuencia de lo anterior, declarar la nulidad de todo lo actuado, aprobado y de las decisiones adoptadas por la junta directiva del HORO E.S.E. las cuales están estipuladas en la Resolución 370 de 2023>>. 10.1.- El actor afirma que se acudió al medio de control de nulidad electoral para <<estudiar la legalidad de actos administrativos, impersonales, abstractos y generales>> y para estudiar <<aquellos que son preparatorios y dan trámite a la luz de la redacción de la pretensión, lo que significa que tampoco eran enjuiciables por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo>>. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 8 10.2.- Además, indica que el tribunal accionado centró el debate en la legalidad de la Resolución 320 del 27 de junio de 2023, mediante la cual se modificó el manual específico de funciones y competencias laborales de la entidad. 10.3.- Sin embargo, la sala advierte que la autoridad judicial accionada precisó el problema jurídico de la siguiente manera: <<a) ¿Procede declarar la nulidad del acto administrativo a través del que se nombró provisionalmente a una persona, cuando presuntamente se modificaron los requisitos para ocuparlo sin que se hiciera el estudio previo correspondiente? b) ¿Debe anularse el acto administrativo mediante el que se efectuó un nombramiento provisional en un cargo de carrera sin supuestamente mediar una socialización previa que permitiera optar por un encargo a quienes cumplían los requisitos del empleo?>> 10.4.- El tribunal accionado indicó que, pese a que dentro de la motivación del acto administrativo mediante el cual se modificó el manual de funciones de la planta de personal del HORO ESE se expuso que las decisiones allí contenidas fueron adoptadas de conformidad con las conclusiones que arrojó el contrato de consultoría del 14 de febrero de 2023, este no se allegó al expediente de nulidad electoral y en el acto administrativo no se expusieron los motivos que justificaron la modificación en el perfil del cargo de profesional universitario código 2019, grado 05. 10.5.- De acuerdo con lo anterior, señaló que debido a que el nombramiento efectuado al actor mediante la Resolución 370 del 28 de junio de 2023 solo se realizó luego de efectuadas las modificaciones al manual de funciones de la planta de personal del HORO ESE, el acto administrativo se encontraba viciado de la causal de nulidad contenida en el inciso 2º del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, pues fue expedido con violación a las normas en que debía fundarse. 10.6.- De conformidad con lo expuesto, la sala evidencia que el pronunciamiento del tribunal accionado se adecuó a la correcta fijación del litigio, de manera que no se aprecia vulneración alguna al principio de congruencia y, en consecuencia, no se configura el defecto procedimental alegado. 11.- Por otra parte, el actor afirma que presentó las excepciones de falta de competencia para conocer del asunto; inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo; inexactitud, imprecisión y claridad en las pretensiones y en los hechos, las cuales debieron analizarse y resolverse antes de proferir la sentencia. Además, señala que la autoridad judicial accionada no resolvió dichas excepciones.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 9 11.1.- Contrario a lo expuesto por el actor, la sala observa que la autoridad judicial accionada resolvió las excepciones propuestas en el proceso de nulidad electoral. Por un lado, la excepción de falta de competencia fue resuelta el 19 de octubre de 2023 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, el cual inicialmente avocó conocimiento en el asunto. 11.2.- Mediante auto del 19 de octubre de 2023, el mencionado juzgado declaró probada la excepción de falta de competencia para conocer el asunto y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Casanare. 11.3.- Adicionalmente, mediante auto del 9 de noviembre de 2023 el tribunal accionado avocó conocimiento del asunto y resolvió <<diferir para la sentencia la decisión de las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda; inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo e inexactitud, imprecisión y claridad en las pretensiones y en los hechos>>, pues estas se dirigían a cuestionar la motivación jurídica presentada por el demandante para sustentar la demanda de nulidad electoral. 11.4.- Si bien en la sentencia de única instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare únicamente se negaron las excepciones de mérito propuestas por los demandados, se evidencia que ello obedeció a que se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad electoral y, en consecuencia, se declaró la nulidad de la Resolución 370 de 2023, mediante la cual se nombró en provisionalidad al accionante.

H. No se incurrió en el defecto sustantivo alegado, pues se dio aplicación a las sentencias con similares supuestos fácticos y jurídicos 12.- La autoridad judicial accionada indicó lo siguiente en relación con la necesidad de realizar estudios previos para modificar el manual de funciones de una entidad pública: <<(…) De manera previa a la expedición de los actos administrativos que creen o realicen cambios a estos manuales, ha de surtirse una etapa previa en la que las unidades de personal de las entidades públicas elaboren estudios que justifiquen el contenido de dichos actos y el cumplimiento de las normas que estos deben Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 10 observar.

Por esto, es plausible afirmar que la elaboración de estos estudios constituye un requisito de validez de los manuales específicos de funciones>>4. 12.1.- Añadió que, en el mismo sentido, esta corporación sostuvo que: <<Antes de la expedición de los actos administrativos que creen, actualicen, adicionen o modifiquen estos manuales, debe surtirse una etapa previa en la que las unidades de personal de las entidades públicas elaboren estudios que justifiquen el contenido de dichos actos y el cumplimiento de las normas que estos deben observar, por esto, es posible afirmar que la elaboración de tales estudios constituye un requisito de validez de los manuales específicos de funciones y que su pretermisión podría llegar a viciar la nulidad de dichos actos administrativos5 (…)>>. 12.2.- De lo anterior expuso que, al no presentarse el producto de los estudios previos para modificar el manual de funciones de una entidad pública en el proceso de nulidad electoral, se contrarió lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005 y la jurisprudencia señalada. 12.3.- Contrario a lo expuesto por el actor, la sala advierte que la jurisprudencia citada por la autoridad judicial accionada contiene supuestos fácticos y jurídicos similares al caso concreto, de manera que sí resultaba aplicable al mismo.

I. No se configuró el error inducido alegado, en tanto la autoridad judicial accionada resolvió los cargos presentados por el actor y el respectivo concepto de violación 13.- Por otra parte, el actor afirma que el demandante indujo en error al tribunal accionado, al indicar que no cumplía con los requisitos establecidos para el cargo.

No obstante, la sala evidencia que el concepto de violación presentado por el demandante en el proceso de nulidad electoral fue: <<i) La entidad accionada omitió socializar a sus empleados y sindicatos las modificaciones del manual de funciones de la E.S.E. así como los cargos vacantes, entre los que estaba el que fue provisto mediante la Resolución 370 de 2023 lo que impidió que los funcionarios de carrera administrativa que estuvieran interesados en ocuparlo mediante encargo accedieran al mismo. ii) El manual de funciones de la entidad fue modificado sin que se hubiese efectuado el estudio previo correspondiente, lo cual transgredió lo normado por el artículo 32 del Decreto Ley 735 de 2005>>. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 11001-03-25-000-2019-00084-00, C.P. William Hernández Gómez. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 11001-03-25-000-2021-00190-00, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04892-00 Accionante: Jhon Alexander Barahona Guerrero Se niega el amparo 11 14.- La autoridad judicial accionada indicó que, al evidenciar que el acto administrativo demandado fue expedido con violación a las normas en que debía fundarse, se abstendría de analizar los demás argumentos de nulidad propuestos por el demandante.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Jhon Alexander Barahona Guerrero respecto del defecto fáctico alegado.

SEGUNDO: NIÉGASE, en todo lo demás, el amparo de los derechos fundamentales invocados.

TERCERO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado