Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: José Ramón Cuao Fula Temas: Lesividad.
Reconocimiento pensional extralegal. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante1 y demandada2 contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de enero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda en contra del señor José Ramón Cuao Fula en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES3 Que se declare la nulidad de las Resoluciones 141331 de 27 de noviembre de 1991 y 000428 del 25 de marzo de 2009, actos que reconocieron la pensión de jubilación proporcional, conforme la convención colectiva de trabajo vigente en Colpuertos, a partir del 26 de noviembre de 1991 y que ordenaron al pensionado realizar las cotizaciones correspondientes al sistema general de seguridad social en salud.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado devolver todas 1 Folios 342 a 347. 2 Presentado de forma adhesiva folios 350 a 351. 3 Folio 1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) las sumas que recibió por concepto de pensión de vejez, reliquidaciones y retroactivo.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: Que nació el 2 de noviembre de 1946 y prestó sus servicios como médico al Estado entre el 1 de julio de 1975 y el 30 de junio de 1976, del 13 de septiembre de 1976 al 12 de septiembre de 1977, del 1 de noviembre de 1977 al 15 de marzo de 1978 y en la empresa Puertos de Colombia desde el 9 de agosto de 1978 hasta el 25 de noviembre de 1991.
Que mediante Resolución 141331 del 27 de noviembre de 1991, Puertos de Colombia le reconoció una pensión de jubilación proporcional, conforme la convención colectiva de trabajo vigente, con base en el 65.36% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicios, a partir del 26 de noviembre de 1991. Que mediante Resolución 000428 del 25 de marzo de 2009, el grupo interno para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia ordenó al pensionado realizar las cotizaciones correspondientes al sistema general de seguridad social en salud.
También ordenó iniciar actuación administrativa para revisar integralmente la pensión reconocida. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 1, 2, 6 y 209 de la Constitución Política y el Acto Legislativo 01 de 2005. Sostuvo que el cargo de médico en el terminal marítimo de Santa Marta que desempeñó el demandado al momento del retiro era de empleado público, por lo que si bien es cierto cumpliría con los requisitos para el reconocimiento de la prestación, también lo es que por su calidad de médico al servicio de Puertos de Colombia, no ostentó la calidad de trabajador oficial y no es beneficiario de la convención colectiva, normatividad aplicada al momento de realizar el estudio en la Resolución 141331 del 27 de noviembre de 1991, situación que evidencia que el reconocimiento fue contrario a derecho.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 13 de septiembre de 2016 y notificada al demandado, quien se opuso a las pretensiones4 para ello indicó que el demandante no probó 4 Folio 159. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) que hubiese sido nombrado como empleado público, pues lo que se dio fue una relación contractual de carácter laboral.
Que la pensión fue adquirida de buena fe, como trabajador oficial, cumpliendo todos los requisitos de la convención colectiva del trabajo y los beneficios que se dieron con motivo de la liquidación de Puertos de Colombia. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 El Tribunal Administrativo del Magdalena accedió parcialmente a las pretensiones.
Declaró la nulidad de la Resolución 141331 del 27 de noviembre de 1991 y negó la pretensión de restablecimiento del derecho. Respecto de la Resolución 000428 de 2009, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda. Según la providencia se configuró la inepta demanda frente a la Resolución 000428 de 2009 porque no produjo efectos jurídicos respecto de la pensión reconocida mediante Resolución 141331 de 27 de noviembre de 1991 y, porque el cargo de nulidad formulado se encaminó únicamente a demostrar la ilegalidad del reconocimiento pensional por ostentar la calidad de empleado público.
Que si bien el señor Cuao Fula se vinculó con Puertos de Colombia como trabajador oficial en agosto de 1978 en el cargo de médico general y mantuvo su vínculo hasta el 26 de noviembre de 1991 momento en que le fue aceptada su renuncia, a partir del Decreto 1043 de junio de 1987 el cargo de médico fue clasificado como empleado público, por lo que no le asistía derecho a beneficiarse de la convención colectiva del trabajo.
Que la Resolución 141331 de 27 de noviembre de 1991 es ilegal porque se sustentó en una disposición del gerente del terminal marítimo (Resolución 805 del 9 de octubre de 1991) con la que pretendía regular el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, sin tener competencia para ello, debiéndosele aplicar la Ley 33 de 1985, pero que, en todo caso, tampoco cumplía con los requisitos allí regulados.
Que el demandado no tiene un derecho adquirido en virtud de la convención colectiva del trabajo, porque este solo se estructura si está en armonía con el orden jurídico. Que no hay lugar a recuperar los dineros pagados al demandado, toda vez que este recibió las mesadas de buena fe, el reconocimiento partió de un error de la administración y la UGPP no desvirtuó esa presunción. RECURSOS DE APELACIÓN El demandado interpuso recurso de apelación insistiendo en que fue trabajador oficial de Puertos de Colombia y que si hubo cambio de naturaleza del empleo, esta 5 Folios 310 a 324. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) nunca le fue notificada, ni existe resolución de nombramiento o acta de posesión que permita demostrar que era empleado público.
Que el tribunal desconoció el artículo 2 del Decreto 287 de 1991, según el cual «las personas que están ocupando los cargos que según el presente Acuerdo se señalen para ser desempeñados por empleados públicos, conservaran los derechos adquiridos en materia salarial, asistencial y prestacional, hasta tanto subsista su actual vinculación laboral».
Que debieron tenerse en cuenta las características en que se liquidó Puertos de Colombia, así como su situación personal, pues fue pensionado desde 1991 y no siguió laborando o cotizando a pensión, lo que ocurrió porque en ese momento le fue reconocido su derecho y solo luego de 27 años le fue informado que no es merecedor de esa prestación económica, siendo la decisión del tribunal desproporcionada al dejar a una persona de la tercera edad sin pensión y sin posibilidad de trabajar.
Finalmente se suscribió a los argumentos expuestos por la magistrada María Victoria Quiñonez Triana en salvamento de voto frente a la sentencia apelada. La UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva, insistiendo en la procedencia de la pretensión de restablecimiento porque «se demuestra el detrimento económico que se le generó al tesoro público y del cual el señor José Ramón Cuao Fula tenía pleno conocimiento, pues dentro de las certificaciones salariales allegadas como prueba y las cuales ella aportó para solicitar la pensión gracia [sic], señalan que el tipo de vinculación era Nacional», añadiendo que «tenía pleno conocimiento de que no era titular del derecho a recibir dos pensiones por parte del Estado y […] la mala fe se confirma con el hecho de que si bien tenía conocimiento ejerció su derecho de defensa basado en argumentaciones fácticas que fueron desvirtuadas en su totalidad […]».
Que, en consecuencia, debe condenarse al demandado a la devolución de los dineros a él pagados y a las costas por haber hecho incurrir al Estado en más gastos. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 12 de julio de 2018 se admitió el recurso y el 3 de octubre del mismo año se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Las cuales, al igual que el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico.
Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:6 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.
Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».
(Negrillas para resaltar) 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20247 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.
No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.
Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19978. 7 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 8 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.
Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.
Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó por Resolución 141331 del 27 de noviembre de 1991, es decir la administración tenía hasta el 28 de noviembre de 1996 para presentar la demanda, y según consta a folio 10 fue presentada el 22 de agosto de 2016 y radicada en acta de reparto el día siguiente según se observa a folios 9-10, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024, luego de más de 30 años de haberse realizado el reconocimiento.
En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. Condena en costas: análisis en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2016-00344-01 (2941-2018) En el presente caso, pese a que se está revocando la sentencia de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CPG9 y observando los fundamentos planteados en la demanda y en los recursos, concluye que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, ambas partes, en sus escritos, expusieron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 23 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión 9 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.