CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela1 presentada por la sociedad Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. en contra del Tribunal Administrativo de Caldas y del Juzgado Noveno Administrativo de Manizales.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 17 de julio de 20242 la sociedad Efigas Gas Natural S.A. E.S.P., a través de apoderado judicial3, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, prerrogativas que considera vulneradas con la providencia del 3 de mayo de 2024 en la que el Tribunal Administrativo de Caldas modificó la sentencia del 19 de diciembre de 2023 que había accedido a las pretensiones de la nulidad y restablecimiento del derecho que se identificó con el radicado 17001-33-33-001- 2019-00540-00. 2.

Hechos 2.1. La sociedad Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho4 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP con el fin de que se anulara la Resolución RDO-2018-01867 del 8 de junio de 2018 1 Obra en el certificado 721BD8C24C071347 EEC6679B41850CF7 4927B367D79BF1C9 9DCBAFFCDB2862CE, índice 2. 2 Según el correo que obra en el certificado 592BD2AF6AE8545F E0FDB245B42CA975 996C78CAEEF737AE 33B26B672B1EB496, índice 2. 3 Folio 1 del certificado 721BD8C24C071347 EEC6679B41850CF7 4927B367D79BF1C9 9DCBAFFCDB2862CE, índice 2. 4 Folios 44 – 91 del certificado 369CEC686ECD5C89 056461FAE639A15A 76222BDF03C5CD0D 7B8C1BB3227DF2AA, índice 7. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia y la Resolución RDC-2019-00997 del 18 de junio de 2019 que profirieron una liquidación oficial, dado que existieron inexactitudes y omisiones en los pagos al sistema de seguridad social de los empleados de la empresa y, en su lugar, se declarara la firmeza de las declaraciones que había presentado por concepto de aportes al sistema de protección social y aportes parafiscales correspondientes al año 2013. 2.2.

El 19 de diciembre de 20235 el Juzgado Noveno Administrativo de Manizales accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y modificó los montos de la sanción que se le impuso a la empresa. 2.3. Tanto la parte demandante6 como demandada7 presentaron sus respectivos recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Caldas que, en sentencia del 3 de mayo de 20248, modificó la decisión de primera instancia en lo relativo al valor de la Liquidación Oficial RDO-2018-01867 del 8 de junio de 2018, a la sanción por inexactitud impuesta a la empresa y, en lo demás, confirmó el fallo apelado. 2.4.

Inconforme, la accionante elevó una solicitud de adición9 respecto al fallo en mención, pues consideró que omitió pronunciarse sobre las razones por las cuales se apartó del criterio fijado en la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado al interior del radicado 05001- 23-33-000-2016-02496-01, según la cual, los pagos no salariales no se encuentran contemplados dentro del límite del 40% del que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. 2.5.

Mediante auto del 17 de mayo de 202410 se negó la solicitud de adición, toda vez que la parte demandante pretendió entrar a discutir los aspectos que ya habían sido resueltos en las sentencias de instancia, además de que señaló que justamente con base en la regla de unificación, se negaron los cargos planteados en contra del acto administrativo demandado. 5 Obra en el archivo 27Sentencia del link que aparece en el folio 624 del documento con certificado 369CEC686ECD5C89 056461FAE639A15A 76222BDF03C5CD0D 7B8C1BB3227DF2AA, índice 7. 6 Folios 667 – 729 del certificado 369CEC686ECD5C89 056461FAE639A15A 76222BDF03C5CD0D 7B8C1BB3227DF2AA, índice 7. 7 Folios 646 – 661, ibid. 8 Folios 773 – 814, ibid. 9 Folios 853 – 858, ibid. 10 Folios 863 – 867, ibid. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.

Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales por las siguientes razones: 3.1. La autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial porque no se tuvo en cuenta que la UGPP incluyó varios pagos realizados por Efigas a sus trabajadores que no eran constitutivos de salario, por lo que no les era aplicable el límite establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, de manera que se omitió darle aplicación a la posición adoptada en la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado identificada con el radicado 05001-23-33-000-2016-02496-01. 3.2.

En línea con lo anterior, también adujo que los jueces de conocimiento no realizaron un examen adecuado y encaminado a determinar si los pagos que fueron incluidos dentro del Ingreso Base de Cotización de la UGPP tenían o no una naturaleza salarial. 4. Pretensiones de la acción La actora textualmente solicitó: “6.1. QUE SE DECLARE que las autoridades judiciales accionadas, a través de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del expediente judicial No. 17001333300120190054000(1), se encuentran vulnerando los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de la accionante.

6.2. QUE SE TUTELEN los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, que se encuentran lesionados por parte de las autoridades judiciales accionadas, a través de la providencia judicial referenciada.

6.3. QUE SE ORDENE al Tribunal Contencioso Administrativo del Caldas proferir una nueva sentencia de segunda instancia mediante la cual se respeten los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, dejando sin efecto la decisión judicial controvertida, mediante la cual se separó del precedente judicial aplicable erigido desde la Sentencia de Unificación del 09 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado, dentro del radicado No. 05001- 23-33-000-2016-02496-01 (25185). 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia

6.4. QUE SE ADOPTEN las demás medidas que se estimen pertinentes para la protección de nuestros derechos fundamentales”11. 5. Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 19 de julio del 202412 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, al Tribunal Administrativo de Caldas y al Juzgado Noveno Administrativo de Manizales y vinculó a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP13. 5.2.

El Tribunal Administrativo de Caldas14 afirmó que resultaba evidente que a la parte accionante se le habían prestado todas las garantías procesales y constitucionales durante el trámite ordinario, que no se le vulneró ningún derecho fundamental, que la discusión que plantea tiene que ver con valoraciones probatorias y jurídicas que ya fueron resueltas en el medio de control y en realidad manifiesta un mero desacuerdo respecto a la aplicación de la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 5.3.

El Juzgado Noveno Administrativo de Manizales15 contestó que se acogía a los argumentos que fueron expuestos en la providencia de segunda instancia que resolvió el medio de control; también estimó que dicha providencia observó plenamente la regulación legal aplicable a la materia objeto de debate. 5.4. Los demás interesados guardaron silencio. 11 Folios 23 – 24 del certificado 721BD8C24C071347 EEC6679B41850CF7 4927B367D79BF1C9 9DCBAFFCDB2862CE, índice 2. 12 Obra en el certificado 60BEBF9DBF943040 4E698AB3A07C691F 3FF68E66AD729319 F1D6482C66D9F194, índice 4. 13 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 14 Obra en el certificado 16B7668EF41E9F4E DD566E715E08639B 1A96E479DBD0ECF6 6A980D9AF356072C, índice 9. 15 Obra en el certificado DD3F03A43D85622E 2D5CF624BF02558F 7F86B6C8E4518B41 15BA6156F47FFF57, índice 11. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. en contra del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Noveno Administrativo de Manizales de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia criticada vulneró los derechos fundamentales de la accionante. 3. Cuestión Previa A pesar de que la tutelante atacó tanto la sentencia de primera instancia del 19 de diciembre de 2023 como el fallo del 3 de mayo de 2024 que la modificó, la Sala analizará únicamente la providencia de segunda instancia, ya que se observa que esta fue la que, luego de que las partes interesadas hubieran ejercido sus respectivos recursos de apelación, concluyó de manera definitiva el proceso 17001- 33-33-001-2019-00540-00. 4.

La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad16 y de procedencia17 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 16 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 17 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.

El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1. La Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”18. En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber19: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202220, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 5.2.

Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir 18 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 19 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia el debate planteado ante el juez ordinario de la nulidad y restablecimiento del derecho 17001-33-33-001-2019-00540-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 5.3.

Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. alegó, en esencia, que la autoridad judicial desconoció el precedente establecido por la sentencia del 9 de diciembre de 2021 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lo que la llevó a dar una incorrecta interpretación y aplicación al artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y considerar que varios de los pagos que la empresa le otorgó a sus trabajadores constituían salario, sin serlo. 5.4.

Sin embargo, la Sala encuentra que la mencionada censura fue expuesta sistemáticamente por la actora durante el trámite ordinario, pues desde la demanda21 se hicieron consideraciones respecto de los pagos constitutivos y no constitutivos de salario y la interpretación que se estimó adecuada del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Posteriormente, el recurso de apelación se sustentó en los mismos términos e, incluso, incluyó un capítulo denominado “Sobre los pagos que constituyen salario e integran el ingreso base de cotización y la correcta interpretación del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

Aplicación de la Sentencia de Unificación”22. En esa misma línea, al verificar los fundamentos de la sentencia del 3 de mayo de 2024, se tiene que el Tribunal Administrativo de Caldas se pronunció en el siguiente sentido: “El artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 señala que: “Sin perjuicio de lo previsto para otros fines, para los efectos relacionados con los artículos 18 y 204 de la Ley 100 de 1993, los pagos laborales no constitutivos de salario de los trabajadores particulares no podrán ser superiores al 40% del total de la remuneración”.

El Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en relación con la interpretación y alcance de la norma citada, adoptando las siguientes reglas: (…) En el fallo de primera instancia descartó el estudio de estos cargos al considerar que no fue alegado en el proceso sancionatorio. La parte demandante en el recurso de apelación insistió en el cargo expuesto en la demanda y adujó que, 21 Obra en el archivo 01DemandaAnexos del link que aparece en el folio 624 del documento con certificado 369CEC686ECD5C89 056461FAE639A15A 76222BDF03C5CD0D 7B8C1BB3227DF2AA, índice 7. 22 Folio 679 del certificado 369CEC686ECD5C89 056461FAE639A15A 76222BDF03C5CD0D 7B8C1BB3227DF2AA, índice 7. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de acuerdo al artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, los pagos que ingresan al límite señalado en la norma, son los que aun remunerando directamente el servicio, las partes efectúan pacto expreso en el cual se excluye la naturaleza salarial, por lo que los factores como auxilio de transporte, auxilio de rodamiento, viático no permanentes, pagos de medicina prepagada y bonos de resultado de desempeño, no podía ser incluidos en el cálculo del 40% de la referida norma.

(…) De acuerdo con lo anterior, la UGPP en vía administrativa señaló que, los pagos registrados como: “Auxilio de transporte legal”, “Auxilio de movilidad, Auxilio rodamiento Efigias”, “Viáticos (EFIG)” “Medicina Prepagada” y "Bonificaciones por objetivos, resultados y/o desempeño" fueron considerados como “no constitutivos de salario” y por tanto, sujetos al estudio del excedente del 40% establecido en el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010.

No es de recibo el argumento de la demandante según el cual, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 debe ser interpretado en el sentido de que, los pagos que ingresan al límite del 40% son los que, aun remunerando directamente el servicio, las partes efectúan un pacto expresan en el cual excluyen la naturaleza salarial; pues “los aportes se calcularán sobre todos aquellos factores que constituyen salario, independientemente de la denominación que se les dé (art. 127 CST- contraprestación del servicio) y, además, los que las partes de la relación laboral pacten que no integrarán el IBC, en el monto que exceda el límite del 40% del total de la remuneración”, tal como lo señaló el Consejo de Estado en sentencia que unificó su jurisprudencia en relación con la interpretación y alcance de la norma citada. 7.3.

Conclusión Los factores: auxilio de transporte, auxilio de rodamiento, viáticos no permanentes, pagos de medicina prepagada y bonos de resultado de desempeño, deben ser incluidos en el cálculo del límite del 40% que señala el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 para establecer el Ingreso Base de Cotización de aportes al Sistema de Seguridad Social.

Así, los aportes se debían calculará sobre todos aquellos factores que constituyen salario, y, los factores no salariales, en el monto que exceda el límite del 40% del total de la remuneración. Por lo tanto, el cargo planteado por la parte demandante no prospera, y en este aspecto se confirmará la sentencia”23. Luego, la demandante elevó una solicitud de adición24 de la sentencia, porque consideró que no se había pronunciado sobre las razones por las cuales se apartó del precedente jurisprudencial varias veces citado.

Dicho asunto fue solucionado mediante auto del 17 de mayo de 202425, en el sentido de negar la adición, porque en el fallo del 3 de mayo de 2024 la regla de unificación que se estimó desconocida, en realidad, fue el fundamento para adoptar la decisión judicial. 23 Folios 804 – 810 del certificado 369CEC686ECD5C89 056461FAE639A15A 76222BDF03C5CD0D 7B8C1BB3227DF2AA, índice 7. 24 Folios 853 – 858, ibid. 25 Folios 863 – 867, ibid. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.5.

Una vez relatado lo que precede, se observa que en sede de tutela la parte accionante pretende que se analice nuevamente la aplicación que se le debe dar al artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 en concordancia con la sentencia de unificación del 9 de diciembre de 2021 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado identificada con el radicado 05001-23-33-000-2016-02496-01, a pesar de que es evidente que durante el trámite ordinario la autoridad judicial ya resolvió sobre el mismo debate. 5.6.

Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la del Tribunal Administrativo de Caldas.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.7.

Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada26, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario27. 6.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio. 26 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 27 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03692-00 Accionante: Efigas Gas Natural S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado