CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Proceso: Reparación Directa APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación art. 187 CPACA.
DAÑO DE LA OCUPACIÓN PERMANENTE- Exclusión definitiva, de facto, del derecho del propietario o poseedor, que ocurre en un único momento, determinable en el tiempo. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de dos años se contabiliza a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN PERMANENTE-Se computa desde la concreción del daño. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda2.
SÍNTESIS DEL CASO El Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué (en adelante INFIBAGUE) acudió a la jurisdicción para que se declare la responsabilidad patrimonial del Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS), por la ocupación del inmueble denominado CAM de la 60, identificado con número de matrícula inmobiliaria 350-26794.
Según la demanda, la mencionada ocupación implicó una afectación patrimonial.
ANTECEDENTES 1 F.64, C.2. 2 F.64, C.2. Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 2 La demanda El 23 de abril de 20193, INFIBAGUE, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra INVIAS, para que se hicieran las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal): «1.
Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS- es responsable administrativa y extracontractualmente, de los perjuicios causados al demandante por la actual ocupación del bien inmueble denominado CAM de la 60 ubicado en la carrera 5 con calle 60, identificado con número de matrícula inmobiliaria 350-26794, localizado en el municipio de Ibagué y comprendido dentro de los siguientes linderos: por el NORTE del punto 41 al punto once (11) en sentido occidente- oriente con la paralela costado sur de la carrera 5ª en 132.79 metros.
Por el ORIENTE: del punto once (11) al punto veintiséis (26) en sentido norte- sur costado occidente del barrio Jordán 1ª etapa en 293 metros. Por el Sur: del punto sesenta y nueve (69) en 80.94 metros con el costado norte de la carrera 2ª y por el OCCIDENTE del punto sesenta y nueve (69) al punto cuarenta y uno (41), punto de partida 311.12 metros con el costado oriental de la calle 60, con área de 26.363 metros cuadrados discriminados así: área construida 6.848.60 metros cuadrados y área libre 19.514 metros cuadrados. 2.
Que se declare que, el bien inmueble denominado CAM de la 60 ubicado en la carrera 5 con calle 60, identificado con No de matrícula inmobiliaria 350-26794, pertenece el dominio pleno y absoluto de INFIBAGUE. 3. Que se declare que INFIBAGUE no está obligado a indemnizar las expensas necesarias referidas en el artículo 965 del Código civil, por ser el poseedor de mala fe. 4.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones y una vez ejecutoriada esta sentencia, se condene al demandado a restituir a favor del demandante el bien inmueble descrito en la pretensión primera. 5. Que en la restitución del inmueble en cuestión, deben comprenderse las cosas que forman parte del predio, o que se reputen como inmueble, conforme a la conexión del mismo, tal como lo prescribe el Código Civil en su título primero del libro II 6.
Que se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS-, al pago de la indemnización de los perjuicios causados por valor de QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS MICTE ($547.538.459,76) por concepto del dinero dejado de percibir por INFIBAGUE como consecuencia de la ocupación de la parte del bien inmueble en CAM de la 60.
Valor que deberá ser indexado conforme lo establecido por el Consejo de Estado.» Como fundamento de las anteriores pretensiones, expuso como hechos de la demanda que, mediante escrituras No. 64 del 29 de enero de 1998 de la Notaría Sexta del Círculo de Ibagué, 1627 del 29 de abril de 1996 de la Notaría Cuarta del 3 F.64, C.2. Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 3 Círculo de Ibagué y Resolución No. 728 del 30 de julio de 2002 proferida por la Alcaldía Municipal, se hizo efectiva la transferencia de la totalidad del derecho de dominio sobre el inmueble denominado CAM de la 60, identificado con número de matrícula inmobiliaria 350-26794 a INFIBAGUE.
Afirmó que, a la fecha de radicación de la demanda, INVIAS ocupó parte del inmueble, en una extensión de 656.65 metros cuadrados, utilizados para el funcionamiento de oficinas y parqueaderos de la entidad - Regional Tolima. Indicó que, a pesar de solicitar la entrega de ese espacio del inmueble, la demandada se negó, justificando tener derecho a permanecer allí, por existir un contrato de compraventa con el Municipio de Ibagué. Relató que, por lo anterior, se solicitó intervención a la Procuraduría General de la Nación, quien recomendó a INVIAS realizar la entrega del inmueble, porque caducaron las acciones de controversias contractuales que procederían contra el Municipio de Ibagué. Señaló que, por lo anterior, se requirió a INVIAS para que reintegrara la parte del inmueble que estaba siendo ocupada.
En respuesta a esa solicitud, la demandada reiteró que tenía razones jurídicas para permanecer en esa área, sin indicar cuáles. Sostuvo que, para el caso particular, no operó término de caducidad de la acción, porque se trata de una controversia con fundamento en un bien de uso público. Adicionalmente, la parte afirmó que la ocupación del inmueble implicó perjuicios por $15.209.401,66 mensuales, equivalentes al canon de arrendamiento correspondiente al 1% del avalúo del área ocupada, durante el plazo de 36 meses, lo que equivaldría a un total de $547.538.459,76.
El 12 de agosto de 20194, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y se ordenó su notificación. Contestación de la demanda INVIAS se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Disputó la transferencia del dominio del inmueble por parte del Municipio de Ibagué a INFIBAGUE, pues consideró que no es adquirente de buena fe del inmueble.
Indicó que el Municipio de Ibagué había adquirido los derechos de dominio de INVIAS mediante la Escritura Pública No. 4811 del 28 de diciembre de 1995 de la Notaría Primera de Ibagué, modificada por la Escritura Pública No. 2019 del 12 de junio de 4 F.87, C.2. Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 4 1997 de la Notaría Primera de Ibagué, y no pagó la totalidad del valor pactado.
Afirmó que esa situación fue advertida en la respuesta al requerimiento que hizo el alcalde para la entrega del bien. Agregó que el Municipio de Ibagué adelantó procedimientos administrativos tendientes al reintegro de los derechos de dominio a la demandada, lo que la indujo a no ejercer acciones legales en el término legal para esos efectos.
Por ese motivo, aunque radicó demanda de acción contractual, fue rechazada por el Tribunal Administrativo de Tolima, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. Además, propuso la excepción de contrato no cumplido, pues INFIBAGUE no es adquirente de buena fe del inmueble y es una entidad adscrita a la Alcaldía Municipal, por lo cual el incumplimiento de esta de pagar la totalidad del bien implica que INVIAS no está obligado a hacer entrega de este.
También planteó como excepción la caducidad de la acción. Afirmó que el 30 de abril de 1996 inició el conteo, pues fue la fecha en la cual se debió hacer la entrega material del bien, según se pactó en la Escritura Pública de Compraventa No. 4811 del 28 de diciembre de 1995. Por ese motivo, afirmó que no existe un soporte jurídico que obligue a INVIAS a hacer entrega del inmueble.
Igualmente, aseveró que se está ante la culpa de un tercero —el incumplimiento de pago del Municipio de Ibagué— y de la víctima, como entidad adscrita a este. Sustentó lo anterior en la falta que también tuvo el Municipio de sanear el inmueble al momento de transferírselo a INFIBAGUE. En ese sentido, citó jurisprudencia de la Corte Suprema sobre la condición resolutoria tácita, para indicar que tiene que existir un contratante cumplido que pueda hacer exigible el cumplimiento de un acuerdo por parte del incumplido.
Sin embargo, indicó que el Municipio o INFIBAGUE no cumplieron las obligaciones adquiridas, que los legitime para solicitar la contraprestación de la entrega del bien. Sentencia de primera instancia5 El 18 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Tolima profirió una sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda.
Fundamentó la decisión en que se demostró que INVIAS es responsable por la ocupación parcial y 5 F.244-254, C.Principal. Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 5 permanente del inmueble de propiedad de INFIBAGUE.
Ordenó la restitución a favor de INFIBAGUE y condenó en abstracto por concepto de los perjuicios causados a título de lucro cesante. Concluyó que no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, pues, según la jurisprudencia aplicable al caso y el artículo 164 del CPACA, el hecho dañoso se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, lo que no ha ocurrido.
Además, consideró que se trata de un inmueble de carácter fiscal. Agregó que es aplicable el régimen objetivo de responsabilidad, por lo cual resulta irrelevante el análisis subjetivo de la conducta desplegada por la demandada. Señaló que quedó probado que el inmueble es propiedad de INFIBAGUE y descartó los argumentos de INVIAS para justificar la ocupación por un incumplimiento contractual del Municipio de Ibagué, pues este estaba legitimado para interponer las acciones judiciales pertinentes.
Asimismo, indicó que INVIAS no demostró que la parte actora fuera adquirente de mala fe, pues se hizo la transferencia del dominio por medio de escrituras públicas debidamente registradas ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, sin que se hubiera controvertido la legalidad de esos actos. Por lo demás, afirmó que se trata de un tercero que no tuvo relación contractual alguna con la demandada, por contar con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, patrimonio propio e independiente y autosuficiencia para realizar los negocios jurídicos sin sujetarse a las decisiones del Municipio de Ibagué. Recurso de apelación6 Contra la sentencia, la parte demandada interpuso un recurso de apelación, solicitando al Consejo de Estado inhibirse de fallar o revocar el fallo.
Argumentó que hubo una indebida escogencia de la acción, ya que las pretensiones de la demanda son propias de un proceso reivindicatorio, que debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria. Indicó que se debían agotar las acciones judiciales necesarias para aclarar las controversias sobre la propiedad del inmueble antes de acudir a la acción de reparación directa.
Añadió que la cesión de la propiedad por el Municipio de Ibagué a INFIBAGUE no legaliza la falsa tradición. Sostuvo que no es posible referirse a la ocupación de un bien inmueble, ya que la 6 F.264-270, C.Principal. Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 6 parte actora nunca se apropió del área ocupada por INVIAS.
Alegó que el Municipio hizo cesión de un bien del cual no era propietario y nunca obtuvo la entrega material. Afirmó que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad, que comienza a correr desde el hecho dañoso. Sostuvo que validar la tesis del Tribunal implicaría dejar suspendido el término de la caducidad indefinidamente. Además, por tratarse de un bien fiscal, sí opera el término de caducidad de la acción. Aseveró que INFIBAGUE no puede ser tratado como un tercero de buena fe exento de culpa, ya que no es ajeno al ente territorial que le cedió los derechos sobre el inmueble.
Citó el Decreto Municipal 183 para demostrar que el Municipio de Ibagué ejerce control sobre la parte actora. Por último, presentó reparos por falta de integración de litisconsorcios necesarios, indicando que se debía conformar el litisconsorcio con el Municipio de Ibagué y el Ministerio de Transporte. Trámite de segunda instancia El 24 de febrero de 20227, el Tribunal concedió el recurso de apelación y el 17 de junio siguiente8, el Despacho admitió el recurso y ordenó ingresar el expediente para fallo, a menos que alguna de las partes solicitara pruebas durante la ejecutoria de esa providencia, de conformidad con el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Como eso no ocurrió, el expediente ingresó para fallo el 27 de julio de 20229. Concepto del Ministerio Público10 El Ministerio Público conceptuó que se debe revocar el fallo de primera instancia, por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la forma de contabilizar el término para ejercer la acción, ilustrando que no es posible que por la ocupación permanente de un inmueble se suspenda el plazo; en su lugar, se debe comenzar a contar desde el momento en 7 F.271, C.Principal. 8 Cfr. SAMAI, índice 3. 9 Cfr. SAMAI, índice 11. 10 Cfr. SAMAI, índice 10.
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 7 que se materializó el daño o la ocupación. Afirmó que existen pruebas que demuestran que, desde que el demandante recibió la cesión de derechos por parte del Municipio de Ibagué, pudo tener conocimiento de la ocupación por INVIAS.
Sin embargo, también hay pruebas posteriores que demuestran el conocimiento que tenía INFIBAGUE de ese hecho, como el acta de reunión del 25 de julio de 2007, en la que funcionarios de ambas partes se reunieron para tratar «la devolución del predio donde funciona la dirección territorial del Ministerio de Transporte». CONSIDERACIONES Presupuestos procesales 1.
Como la demanda se presentó el 23 de abril de 201911, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Conforme al artículo 308 del CPACA, éste empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia, sin perjuicio de las precisiones que más adelante se aborden en punto al presupuesto procesal de la caducidad.
Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este Código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso (CGP) en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contencioso administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en los que estén involucradas entidades públicas, según el artículo 104 del CPACA.
El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión 11 F.64, C.2.
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 8 material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $368.858.50012. Medio de control procedente 3.
La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo13. En este caso, el daño que se reclama proviene de actos de ocupación permanente de un inmueble, propiedad de la parte demandante, por INVIAS.
Demanda en tiempo 4. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. Problema jurídico 5. Corresponde a la Sala determinar si operó el fenómeno preclusivo de la caducidad del término para demandar. Análisis de la Sala 6. Según el recurso de apelación y por tratarse de un presupuesto procesal, la Sala se detiene en el análisis del fenómeno preclusivo de la caducidad de la acción de reparación directa interpuesta. 7.
El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, retomado en esencia por el artículo 624 del CGP, establece que los términos que hubieren comenzado a correr se rigen por las leyes vigentes al momento en el que inició su cómputo, sin perjuicio del tránsito legislativo que en materia procesal le suceda. Así lo concluyó esta Sección con 12 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2019 ($828.116) por 500.
La pretensión mayor (artículo157 CPACA) fue estimada en la suma de $547.538.459,76, por concepto de lucro cesante (F.4, C.2). 13 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos cuya legalidad no se cuestiona. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3].
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 9 respecto al conteo del término de caducidad: «Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal, pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción, por consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la inactividad del administrado, por el período determinado en la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887.»”14 (Negrillas fuera del texto original).
En este orden de ideas, debe determinarse el momento en el que ocurrieron los hechos que fundamentan la demanda —ocupación del inmueble—, para determinar si operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó: «cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”, el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma.
(…) Así las cosas, cualquier ocupación del predio que tenga la virtud suficiente para limitar las atribuciones del titular del derecho de dominio sobre el bien inmueble, y que además tenga vocación de permanencia en el tiempo aun cuando no se busque la realización de una obra por parte de la administración, debe considerarse como ocupación permanente en los términos del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, y merece ser reparada en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, pero con las limitaciones que para el ejercicio de la acción indemnizatoria establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.
(…) Por el contrario, la ocupación permanente de un inmueble implica un daño de ejecución instantánea, que se produce en un único momento claramente determinable en el tiempo, y que establece un punto de referencia para computar el término de caducidad de la acción de reparación directa.»15 Según la demanda, el daño alegado provino de la ocupación parcial permanente del inmueble por parte de INVIAS, que no hizo entrega material del bien, en virtud de 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de octubre de 2013.
Exp: 25440. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; reiterada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de julio de 2015. Exp: 40325. M.P. Hernán Andrade Rincón (e). 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 9 de febrero de 2011, Rad. 30.271 [fundamentos jurídicos 32, 35 y 43].
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 10 un contrato de compraventa suscrito por la entidad con el Municipio de Ibagué, quien posteriormente cedió el derecho de dominio a favor de la demandante.
Lo anterior, toda vez que el Municipio de Ibagué había suscrito un contrato de compraventa con INVIAS, pero por el incumplimiento en los pagos, la parte demandada no hizo la entrega física del predio. Es decir, el daño se configuró por la ocupación del inmueble de propiedad de INFIBAGUE desde antes de que esta fuera titular del derecho de dominio, lo cual ocurrió con la Resolución 728 del 30 de julio de 2002, registrada el 13 de agosto siguiente.
Por lo anterior, la parte demandante debía tener conocimiento del acto perturbador que genera el daño alegado desde el momento en el cual se hizo dueña de la totalidad del predio. En efecto, del Certificado de Libertad y Tradición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 350-26794, expedido por la Oficina de Instrumentos Públicos de Ibagué el 3 de abril de 2019 y aportado con la demanda, se demostró que el predio fue vendido por INVIAS al Municipio de Ibagué por medio de la escritura pública No. 4811 de 28 de diciembre de 1995, reformada por escritura No. 2019 de 12 de junio de 1997.
Luego, el 29 de abril de 1996 y 29 de enero de 1998, el Municipio transfirió derechos de cuota por 23.94% y 25.73%, respectivamente, a la Empresa de Servicios Públicos de Ibagué E.S.P, hoy INFIBAGUE16, y el restante 50.33% le fue transferido mediante Resolución 728 de 30 de julio de 200217. A pesar de eso, se tiene del material probatorio aportado por la demandada con la contestación de la demanda que, de manera previa a la cesión de los derechos de propiedad a INFIBAGUE, esto es, desde el 9 de agosto de 1996, INVIAS continuaba ocupando el espacio.
Prueba de ello es que la demandada hizo solicitudes al alcalde del Municipio para que remitiera comprobantes del pago total pactado, «con el fin de continuar con el trámite correspondiente a la entrega del predio objeto de negociación»18. Debido a eso, la demandada siempre se opuso a hacer una entrega material del bien, negando las solicitudes que al respecto hacía la Alcaldía municipal19.
No obstante, también se aportó un acta de entrega y recibo del inmueble por parte de INVIAS al Municipio de Ibagué, «con el objeto de efectuar la entrega y recibo parcial del inmueble», es decir: no hubo entrega total del mismo y en los planos anexados se discriminó el área entregada al Municipio y la que INVIAS 16 F. 21, C.2. 17 F. 34-36, C.2. 18 F.119-121, C.2. 19 F.122, C.2.
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 11 retendría20. Además, se cuenta con actas y oficios hasta 2003, en los que se propusieron fórmulas de renegociación para que la Alcaldía del Municipio hiciera el pago total e INVIAS hiciera la entrega de la zona restante o el ente territorial hiciera devolución de las áreas entregadas21.
Adicionalmente, hay registro del Acuerdo Municipal 13 de 2003, que facultó al alcalde para desenglobar el inmueble y ceder a INVIAS la zona utilizada para su funcionamiento, lo cual no se realizó22. Inclusive, se aportaron comunicaciones realizadas entre INVIAS e INFIBAGUE desde 2006, en las cuales se solicitó la entrega del bien por ambas partes23.
De manera particular, resulta relevante resaltar la comunicación G-1031 del 25 de agosto de 2006, por medio de la cual INFIBAGUE le informó a INVIAS que: «se trató el tema de la solicitud de INVIAS para que se realice la transferencia del derecho de dominio del lote de terreno en el cual se encuentran las instalaciones de dicha entidad.
Al respecto se dejó establecido que el Municipio de Ibagué deberá solicitar formalmente a INFIBAGUE la devolución del predio en que se encuentra interesado INVIAS y que hace parte de uno de mayor extensión de propiedad de esta entidad, para posteriormente hacer el desenglobe y efectuar el trámite correspondiente.»24 En la misma línea, hay constancia de reunión entre la demandante y el Municipio de Ibagué del 10 de agosto de 2006, en la cual se trató el «TEMA LOTE INVIAS» y donde se dejó la siguiente constancia: «A Continuación, el Gerente de INFIBAGUE, toma la palabra para sugerir que no obstante contemplarse la posibilidad de legalizarse la transferencia del inmueble a través del saneamiento contable, el señor Alcalde en su condición de Representante Legal del Municipio, entidad que en principio, es la obligada a·cancelar la obligación señalada en los numerales 2 y 3 del oficio, solicite formalmente la devolución del predio en que se encuentra interesado INVIAS que hace parte de uno de mayor extensión de propiedad de INFIBAGUE, para lo cual, continúa, se debe hacer el desenglobe correspondiente.
Finalmente, dice, es necesario convocar al Consejo Directivo de la Empresa, para poner a su consideración lo que se está tramitando, con los soportes que envíe el municipio y, sea esta instancia la que autorice el traslado del bien.»25 20 F. 124-128, C.2. 21 F. 129-176, C.2 22 F. 152, C.2. 23 F.155-157 y 161, C.2 24 F.158, C.2 25 F.159-160, C.2 Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 12 Igualmente, se aportó constancia de reunión entre las partes procesales para tratar sobre la devolución del inmueble el 25 de julio de 200726 y las comunicaciones subsiguientes sobre la materia que surtieron desde 200827.
Como queda demostrado, la demandada nunca hizo entrega total del bien y se mantuvieron comunicaciones entre esta y el Municipio de Ibagué, entre este y la parte demandante y entre las partes procesales para sanear los conflictos sobre la propiedad y entrega del inmueble desde antes, durante y después de la cesión de los derechos de propiedad a INFIBAGUE.
Por lo anterior, resulta evidente para la Sala que INFIBAGUE debió tener conocimiento de la presencia de INVIAS en su propiedad desde el momento en el que le fueron cedidos los derechos de dominio por el Municipio de Ibagué, esto es, desde el día siguiente a la fecha de registro de la Resolución 728 del 30 de julio de 2002, es decir, desde el 13 de agosto del mismo año28.
En ese sentido, el régimen aplicable para contabilizar el término de caducidad es el Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA–. Conforme al artículo 266 de ese código, los términos que comenzaron a correr se regían por la ley vigente al momento de esas actuaciones. Lo anterior, sin perjuicio de que la demanda haya sido interpuesta y se tramite conforme a las reglas del CPACA. 8.
El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que, como ha señalado la jurisprudencia, está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes.
El término para formular pretensiones, en proceso de reparación directa, según el artículo 136.8 del CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa. Este término de caducidad es una norma de orden público –y por 26 F.162-163, C.2. 27 F. 164-170, C.2. 28 Anotación 007 del Certificado de Tradición-Matrícula Inmobiliaria 350-26794.
F. 34-36, C.2. Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 13 consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 del CPC y art. 13 CGP)– de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general.
Al respecto, la Corte Constitucional resaltó que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus intereses29.
El artículo 136 del CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este30.
Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño31. 9. Por consiguiente, el término de dos años para interponer la acción de reparación directa por estos hechos comenzó a contabilizarse a partir del 14 de agosto de 200232 y venció el 17 de agosto de 200433.
Como la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 23 de noviembre de 201834, se hizo después de que había caducado el término para formular la demanda, de modo que no se suspendieron los términos para ejercer la acción35. Por demás, la demanda se instauró sólo hasta 29 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 31 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4]. 32 Día siguiente al registro de la Resolución 728 del 30 de julio de 2002, por medio de la cual el Municipio de Ibagué hizo la cesión del derecho de dominio a INFIBAGUÉ. 33 El término de caducidad, en principio, venció el 14 de agosto de 2004.
Sin embargo, ese día era sábado. Además, el lunes 16 fue festivo. Por lo tanto, se corrió el plazo hasta el siguiente día hábil, que fue el martes 17 de agosto. 34 F.60-61, C.2. 35 Consultar, entre otras: Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera- Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020. Radicado n.º 66001-23-31-000-2010-00069-01(54599).
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 14 el 23 de abril de 201936, de ahí que no existe duda alguna para considerar que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se revocará la sentencia apelada.
Costas 10. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por el CGP. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.
A su vez, el artículo 361 establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 3 del mismo artículo establece que «en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda». Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere.
Como en el presente asunto se revocará la sentencia del Tribunal Administrativo de Tolima y no se comprobó la causación de expensas ni de agencias, pues las partes no actuaron en esta instancia37, la Sala se abstendrá de condenar en costas. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico [fundamento jurídico 2]; Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020.
Radicado n.º 73001-23- 31-000-2011-00049-02(47167). C.P. Nicolás Yepes Corrales [fundamento jurídico 3]; Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021. Radicado n.º 25000-23-26-000-2009-00810-01(50731). C.P. José Roberto Sáchica Méndez [fundamentos jurídicos 18.3 y 18.4] y Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección B, auto del 11 de octubre de 2021.
Radicado n.º 25000-23-36-000-2019-00208-01(66264). C.P. Fredy Ibarra Martínez 36 F.64, C.2. 37 Ninguna de las partes se pronunció sobre el recurso interpuesto (artículo 247.4 CPACA) ni alegatos de conclusión, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación: 73001-23-33-000-2019-00176-01 (68035) Actor: Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Ibagué - INFIBAGUE Demandado: Instituto Nacional de Vías - INVIAS Asunto Acción de reparación directa 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA: REVOCAR la sentencia del 18 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme este fallo DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF