Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante AURA MARÍA LEIVA RIVERA Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Presupuestos de procedibilidad. Defectos: fáctico y desconocimiento del precedente judicial. Medio de control de reparación directa. Responsabilidad del Estado por lesiones de erradicador de cultivos ilícitos. Régimen de responsabilidad y título de imputación. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Aura María Leiva Rivera, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 4 de junio de 20241, la señora Aura María Leiva Rivera interpuso acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por considerar que esa entidad vulneró su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y los principios de confianza legítima y buena fe, al proferir la sentencia del 19 de octubre de 2023, en el medio de control de reparación directa nro. 52001-23- 31-000-2010-00545-02 (54920).
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: «PRIMERO: Ordenar al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, dejar sin efecto su sentencia emitida el diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA RADICACIÓN: 52001-23-31-000-2010-00545-02 (54920) DEMANDANTES: JHON JADER MURILLO LEIVA Y OTROS DEMANDADOS: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL;
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA; EMPLEAMOS S.A. que denegó las demás pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Ordenar en consecuencia, a la accionada, que, en un término prudencial, emita una sentencia complementaria conforme a las pretensiones de la demanda.» 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 21 de septiembre de 2010, la señora Aura María Leiva Rivera y otros interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa 1 Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: SAMAI (índice 2).
En el soporte de radicación de la acción de tutela se evidencia que la señora Aura María Leiva radicó la acción vía correo electrónico en el buzón electrónico de la Oficina Judicial de Neiva, el domingo 2 de junio de 2024 a las 9:57 p. m., por lo que se entiende presentada el día hábil siguiente: martes 4 de junio de 2024. 2 Página 16 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, el Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE), Acción Social y la sociedad Empleamos SA. pretendiendo que se declarara la responsabilidad administrativa y patrimonial de las demandadas por las lesiones sufridas por Jhon Jader Murillo Leiva debido a la explosión de una mina antipersonal cuando desarrollaba la labor de erradicación de cultivos ilícitos.
Los hechos ocurrieron el 8 de agosto de 2008 en la zona rural del municipio de Valle del Guamuez, Putumayo. En los antecedentes del proceso se lee que la explosión de la mina causó en el señor Murillo Leiva trauma craneoencefálico y cuadriplejia, por lo que fue dictaminado con una pérdida de la capacidad laboral del 85,75%. 2.2. El conocimiento del proceso en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Escritural que, en sentencia del 20 de marzo de 2015, declaró la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional por las lesiones que padeció el señor Murillo Leiva.
En la sentencia de primera instancia, el Tribunal indicó que, «…la Fuerza Pública debió contar con protocolos específicos a fin de proteger a los GME [Grupos Móviles de Erradicación]; no obstante, de las medidas de seguridad adoptadas previo a ingresar al campo para erradicar cultivos ilícitos, no existe registro alguno y valga entonces decir, que si para la fecha en cuestión no se contaba con protocolos de seguridad para dicha actividad ejecutada por civiles, sería una omisión aún más reprochable, ello – se repite-, teniendo en cuenta los compromisos internacionales adquiridos por Colombia.
Así pues, en el plenario no se acreditó que la administración haya realizado en la zona de erradicación, actividades de desminado y no figura probanza alguna que indique que se hayan realizado labores de prevención y señalización para la fecha de los hechos. Es decir, que el daño ocasionado al demandante es atribuible a la Policía Nacional, entidad encargada de velar por la seguridad de los civiles erradicadores; pues al no indicar los procedimiento seguidos el 8 de agosto de 2008 para ingresar al campo donde yacían los cultivos ilícitos, se demostró su falta al deber de protección y seguridad (…)».
Como consecuencia de la anterior declaración, condenó a la entidad demandada a pagar a favor de los actores el daño moral y, además, respecto de la víctima directa el daño material por concepto de lucro cesante y el daño a la vida de relación. 2.3. La Policía Nacional recurrió en apelación la sentencia de primera instancia. Sostuvo que (i) sí efectuó labores de reconocimiento y desminado en la zona donde ocurrieron los hechos y en el mismo mes y año; y que (ii) no puede descartarse la responsabilidad de la Presidencia de la República debido a que era la encargada de la ejecución y coordinación del programa de erradicación de cultivos ilícitos ni de Acción Social ya que fue la entidad que vinculó a la víctima como erradicador manual. 2.4.
En sentencia del 19 de octubre de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia. En su lugar, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del DAPRE, de Acción Social y de la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Como fundamento de su determinación, explicó que la legitimada por pasiva era la empresa que contrató al señor Murillo Leiva para labores de erradicación y quien le pagó la indemnización por el accidente de trabajo.
Al respecto, la Sala de Decisión manifestó que: «Las lesiones sufridas por la víctima se produjeron como consecuencia de un accidente de trabajo. Este se presentó en el ámbito laboral y durante la ejecución de la labor para la cual se contrató al trabajador». Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que la Policía Nacional no estaba legitimada por pasiva y que, en todo caso, no se acreditó acción u omisión que permitiera imputarle el daño. 2.5.
La decisión registró salvamento de voto del magistrado Alberto Montaña Plata quien consideró que la sentencia acusada (i) desconoce el precedente horizontal sobre la materia sin justificación alguna; (ii) soslaya el problema estructural de involucrar a civiles en la «erradicación forzada» a la luz de estándares internacionales; y (iii) utiliza el concepto de culpa patronal para dar solución al problema jurídico, pero se trata de una posición exclusiva del ponente.
En conclusión, advirtió que «es inadmisible que la Administración se libere de responsabilidad mediante la tercerización de funciones (la erradicación) relacionadas con obligaciones (el desminado) que solo pueden ser asumidas por ella.» También se registró la aclaración de voto del magistrado Fredy Ibarra Martínez, quien manifestó que estaba de acuerdo con la decisión de revocar la condena, pero porque no se demostró la falla en el servicio ni el nexo de causalidad que permita el daño alegado a la Policía Nacional. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora estima que al proferir la sentencia del 19 de octubre de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de las pruebas y en defecto por desconocimiento del precedente judicial. 3.1. En relación con el defecto fáctico, manifestó que en el proceso se acreditó que la Policía Nacional faltó a su debida y mínima diligencia porque omitió llevar a cabo las actividades de detección o desactivación de minas antipersonal antes de que ingresaran los erradicadores al campo.
Luego, se concretó una «falla en el servicio policivo de vigilancia y prevención». Agregó que la Policía Nacional tenía la capacidad para contrarrestar el riesgo generado por la presencia de artefactos sin explotar, pues dispone de un cuerpo especializado para esa labor, pero, aunque conocía el riesgo al que se enfrentaban los erradicadores y contaba con las herramientas para contrarrestarlo «no hizo nada por prevenir cualquier accidente con la mina que aún se encontraba en el lugar de erradicación ese 8 de agosto de 2008».
Así las cosas, estima que en el caso concreto estaban probados todos los elementos consagrados en el artículo 90 de la Constitución Política para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado por los daños que padecieron los demandantes a raíz de las lesiones del señor Jhon Jader Murillo. Como argumento subsidiario, destacó que aún si no estuviera acreditada la falla en el servicio debía declararse la responsabilidad del Estado bajo el régimen objetivo debido a que se sometió a un erradicador de cultivos ilícitos a un riesgo excepcional que materializa un desequilibrio de las cargas públicas. 3.2.
También advirtió que, la sentencia acusada desconoce, sin justificación alguna, el precedente judicial horizontal de la misma Sección Tercera del Consejo de Estado desarrollado en casos con similitud fáctica al que ahora se analiza. Mencionó la sentencia del 10 de febrero de 2021, proferida dentro del proceso de reparación directa nro. 50001-23-31-000-2006-00937-01(54381), con ponencia del magistrado Ramiro Pazos Guerrero.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 7 de junio de 2023, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por Aura María Leiva Rivera, quien actúa de manera directa, contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Además, vinculó, en calidad de terceros con interés (i) al Ministerio de Defensa, Policía Nacional, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Departamento para la Prosperidad Social, al Fondo de Inversiones para la Paz y a la empresa Empleamos SA; (ii) a los señores Angie Julieth Murillo, Jhon Jader Murillo Leiva, Bellanid Leiva, Carlos Ariel Leiva, Héctor Jairo Murillo Leiva, Jairo Murillo, Jesús Antonio Murillo Leiva y Juan Fernando Leiva; y (iii) al Tribunal Administrativo de Nariño. Todos estos, sujetos procesales en el medio de control de reparación directa nro. 52001-23- 31-000-2010-00545-00/01.
Finalmente, se requirió a los jueces de instancia para que surtieran la notificación de los terceros que fueron demandantes en el proceso ordinario sub examine y para que remitieran la copia digitalizada del expediente. Asimismo, se ordenó a la Secretaría General y a la Oficina de Sistemas de esta Corporación que publicaran un aviso, tanto en físico como en el sitio web, donde se indique a todos los interesados la existencia de este proceso constitucional y la posibilidad de intervenir en él. 4.2.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente de la providencia acusada, dijo que se abstendría de participar en la acción de tutela, pero que acataría las disposiciones que se adopten en el fallo constitucional. De otro lado, informó que el expediente del proceso ordinario fue devuelto al Tribunal Administrativo de Nariño, el 21 de mayo de 2024. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Nariño, por conducto de la magistrada Beatriz Isabel Melodelgado Pabón, solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción de amparo porque en el proceso de reparación directa analizado no se vulneraron los derechos fundamentales de los que es titular la accionante. La magistrada precisó que el fallo de primera instancia fue proferido por un magistrado con funciones de descongestión, pero realizó algunas precisiones: (i) dijo que en el proceso no se demostró una falla en el servicio atribuible a la Policía Nacional;
(ii) las víctimas recibieron las sumas correspondientes a la póliza que amparaba a la empresa que contrató a los erradicadores; y (iii) las demás demandadas carecían de legitimación en la causa por pasiva para responder por los daños alegados en la demanda. En su consideración, el Consejo de Estado desentrañó la verdad procesal y decidió de conformidad, lo que no significa que el juez de la primera instancia errara, sino que el análisis del proceso se surtió bajo una nueva óptica que se enmarca en el ejercicio de la autonomía y libertad judicial. 4.4.
La Secretaría General de la Policía Nacional, por conducto del Grupo de Asuntos Legales, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora. Advirtió que en la acción de tutela no se expusieron los yerros que afectan la providencia judicial acusada por lo que es posible concluir que se utiliza el mecanismo constitucional para exponer argumentos de desacuerdo y con ello que se pervierte la naturaleza al permitir que el juez de tutela mediante un Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento informal y sumario entre a competir con la autoridad competente para emitir la decisión final.
En cuanto al fondo del asunto, dijo que en el proceso se probó que el señor Jhon Jader Murillo Leiva desempeñaba las funciones de erradicador bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que suscribió con la empresa Empleamos S.A. Esta sociedad reconoció y pagó a título de indemnización por accidente de trabajo una suma dineraria.
Además, quedó acreditado que la institución policial no participó en la materialización del hecho dañoso, por lo que se concretó la falta de legitimación en la causa por pasiva. Recordó que el comandante del Departamento de Policía de Putumayo en su informe dio a conocer que los escuadrones móviles de carabineros contaban con detectores de metales para cumplir fases de erradicación y allegó los instructivos, protocolos y demás documentos mediante los cuales se encuentran los lineamientos para la erradicación manual de cultivos ilícitos.
Establecido lo anterior, insistió en que la existencia de una relación contractual entre el lesionado y Empleamos SA da cuenta de que era la sociedad la que debía indemnizar el daño de acuerdo con el artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo. 4.5. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto de la coordinadora del Grupo Gerencia de Defensa Judicial, solicitó ser desvinculado de la acción de tutela por carecer de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de la demanda.
De manera subsidiaria, pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de una escenario de vulneración de derechos atribuible al DAPRE o que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela respecto de esa entidad porque no tiene ninguna injerencia en las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado en ejercicio de la función jurisdiccional. 4.6.
El despacho ponente profirió auto de trámite en el que solicitó a la parte accionante que brindara los datos de notificación de las demás personas que conformaron la parte activa en el proceso ordinario de reparación directa y que informara si continúa siendo la curadora del señor Jhon Jader Murillo Leiva. 4.7. La señora Aura María Leiva Rivera aportó constancia con su firma en la que aseguró que es la curadora legítima del señor Jhon Jader Murillo Leiva, conforme a la designación establecida en la sentencia del 11 de septiembre de 2012.
También aportó documento en el que relacionó los buzones de notificación de los terceros vinculados a esta acción de tutela, pero algunos de los datos eran ilegibles por lo que la Secretaría General de esta Corporación realizó un segundo requerimiento para obtener la integridad de los datos solicitados. 4.8. Después de varias actuaciones adelantadas por la Secretaría General del Consejo de Estado, fue posible surtir las notificaciones pendientes.
Gestión que se adelantó los días 26 de julio (Samai, 25), 31 de julio (Samai, 28) y 5 de agosto de 2024 (Samai, 30). El proceso finalmente regresó a despacho para fallo el 13 de agosto de 2024 (Samai, 31). Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Por lo anterior, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional. 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;
(ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3. Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, de manera preliminar, corresponde a la Sala corroborar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad.
De superar este análisis, se determinará si al proferir la sentencia del 19 de octubre de 2023, en el medio de control de reparación directa nro. 52001-23-31-000-2010- 00545-02 (54920), la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial alegados por la parte actora. 4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, dadas las siguientes razones: (i) El escrito de tutela fue radicado el 4 de junio de 20247 y la sentencia acusada se notificó en edicto electrónico que se registró el 1° de diciembre de 20238, es decir que atendió al plazo razonable desarrollado en la jurisprudencia para ese efecto.
Se precisa que, aunque los seis meses de cumplían el domingo 2 de junio de 2024, al tratarse de un día festivo, el plazo se extendió al día hábil siguiente (CGP art. 118), para este caso: el martes 4 de junio de 2024; (ii) El asunto supera el requisito de relevancia constitucional en tanto acusa la configuración de un defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial en una sentencia de una alta Corporación y en el escrito de tutela se hizo una narración clara de los hechos y las pretensiones.
Además, la sentencia de primera instancia declaró la responsabilidad del Estado por las lesiones que padeció el señor Jhon Jader Murillo Leiva con ocasión de la explosión de una mina antipersonal cuando erradicaba cultivos ilícitos, por lo que la apelación contra esta decisión fue incoada por la Policía Nacional, no así por los demandantes.
En consecuencia, este caso no denota que se tome la acción de tutela para reiterar los argumentos de instancia. Por el contrario, la inconformidad se basó exclusivamente en los fundamentos fácticos y jurídicos que se expusieron el ad quem en la sentencia de segunda instancia; (iii) El caso satisface el requisito de subsidiariedad, porque contra la providencia acusada no proceden recursos ordinarios y los alegatos de la acción de tutela no se acompasan con las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión; y (iv) No se discute una sentencia de tutela. 7 Óp. cit.
Nro. 1 8 Índices 95 y 96, Samai nro. 52001-23-31-000-2010-00545-02 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. De los fundamentos de la sentencia del 19 de octubre de 2023 que revocó la decisión inicial de condena para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado conoció del recurso de apelación que interpuso la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional contra la sentencia del 20 de marzo de 2015, proferida por una Sala en Descongestión del Tribunal Administrativo de Nariño. La autoridad judicial de primera instancia declaró la responsabilidad de la Policía Nacional por las lesiones que padeció la víctima directa Jhon Jader Murillo Leiva, porque no acreditó que el día de los hechos hubiera brindado la seguridad necesaria a los erradicadores de cultivos ilícitos con las actividades de desminado y el despliegue de las actividades de seguridad que le correspondían.
En el recurso, la entidad pública condenada manifestó que sí adelantó labores de desminado en la zona para el mes de agosto del año 2008 por lo que no le era imputable la responsabilidad por el hecho dañoso. Asimismo, advirtió que no podía excluirse del análisis de responsabilidad a las demás demandadas, comoquiera que la Presidencia era la responsable de la ejecución y coordinación del programa de erradicación de cultivos ilícitos junto con Acción Social.
En la segunda instancia, la autoridad accionada revocó la decisión del a quo con fundamento en dos consideraciones principales: la primera, es que la única legitimada en la causa por pasiva era la empresa que contrató al señor Jhon Jader como erradicador manual y quien lo indemnizó por el accidente de trabajo; la segunda, como consecuencia de lo anterior, es que la Policía Nacional no tiene legitimación en la causa por pasiva y que, en todo caso, el daño no le es atribuible ni por acción ni por omisión. Agregó que, la sociedad Empleamos S.A. era la única llamada a responder frente al hecho dañoso porque tenía una relación laboral con la víctima directa; y esta sociedad acreditó haber indemnizado los perjuicios derivados del accidente de trabajo en el que terminó lesionado el señor Jhon Jader Murillo Leiva.
Como fundamento de lo anterior, relacionó el objeto del contrato de trabajo suscrito entre la víctima directa y Empleamos S.A.; el dictamen de pérdida de capacidad laboral que catalogó el hecho como un accidente de trabajo; el acta de pago de la indemnización por accidente de trabajo suscrito por la madre de la víctima directa por la suma de $45.000.000.
Finalmente, manifestó que no se acreditó que el daño fuera imputable a la Policía Nacional porque no hay en el expediente pruebas de cómo ocurrieron los hechos ni que evidencien acción u omisión atribuible a esa entidad que permita declarar su responsabilidad por las lesiones de la víctima directa. 6. La sentencia del 19 de octubre de 2023 incurrió en desconocimiento del precedente judicial sobre los daños sufridos por erradicadores manuales de cultivos ilícitos por minas antipersonal 6.1.
El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos debido a que refiere se fundamenta en un problema jurídico basado en hechos similares. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso.
Para esta Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación; (ii) que tales decisiones sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente;
(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante; y (iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. La Corte Constitucional ha distinguido dos tipos de precedente: el horizontal y el vertical. El primero, refiere a las reglas de decisión fijadas por autoridad judicial de igual jerarquía. De otra parte, el vertical se relaciona con los lineamientos establecidos por instancias superiores, es decir, por los órganos de cierre de cada jurisdicción o por la Corte Constitucional9.
Entonces, por regla general, corresponde a las autoridades judiciales, en garantía del derecho a la igualdad, seguir el principio o reglas de decisión establecidas previamente en casos similares; no obstante, es posible que los jueces se aparten del precedente vigente siempre que cumplan con las cargas de transparencia y suficiencia para tal fin.
La carga de transparencia exige exponer de manera clara, precisa y detallada cual es y en qué consiste el precedente del que se aparta. De otra parte, la carga de suficiencia argumentativa supone que el operador judicial presente razones «especialmente poderosas», que no simples desacuerdos que justifiquen el apartamiento y la afectación de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia. Asimismo, la jurisprudencia constitucional exige que el juez justifique por qué la tesis disidente desarrolla de mejor manera el contenido de los derechos fundamentales en litigio.
Al respecto, en la sentencia SU149 de 2021, la Corte manifestó: «La existencia de este defecto no supone que la obligatoriedad del precedente sea absoluta, pues los jueces pueden apartarse del mismo siempre y cuando brinden razones suficientes. En este sentido, la jurisprudencia señala que cuando una autoridad judicial considere pertinente apartarse de algún criterio jurídico adoptado con anterioridad, tiene la obligación de motivar claramente su decisión, con la exposición de las razones que justifican su postura.
De ahí que a los jueces se les ha impuesto el cumplimiento de los requisitos de: (i) transparencia, el cual hace referencia al reconocimiento expreso del precedente respecto del cual el operador judicial pretende apartarse; y (ii) suficiencia de la carga argumentativa. Sobre este último requisito se ha dicho que no basta simplemente esbozar argumentos que sean contrarios a la posición de la que se aparta, sino que deben exponerse “de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía”.
También, deben “demostrar que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla y amplía, de mejor manera, el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección.» Es claro entonces, que la carga de argumentación para apartarse de un precedente horizontal de unificación no se agota en el hecho de exponer los meros desacuerdos con la providencia, sino que la autoridad judicial disidente debe exponer una carga robusta de argumentación que justifique la afectación de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y coherencia y por qué la tesis disidente desarrolla de mejor manera el contenido de los derechos en litigio. 6.2.
Esta Sala anticipa que, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en desconocimiento de su propio precedente (horizontal), el cual había sido desarrollado en, al menos, tres sentencias previas en las que analizó problemas jurídicos similares al que ahora se estudia. Asimismo, se evidencia desconocido el precedente constitucional porque la autoridad judicial omitió considerar, en el estudio del caso particular, la 9 Cfr. Corte Constitucional de Colombia.
SU113 de 2018; T-309 de 2015 y T-794 de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia T-041 de 202310 en la que se analizó la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de daños causados por minas antipersonal a civiles que adelantan actividades de erradicación manual de cultivos ilícitos.
En este punto se recuerda que la accionante alegó que la Sala de decisión accionada desconoció las reglas de decisión desarrolladas en casos con situación fáctica similar al analizado sin exponer las razones que justificaban su apartamiento o invocar de manera expresa y razonada el cambio de la jurisprudencia vigente. En específico alegó el desconocimiento de la sentencia del 10 de febrero de 2021, dictada por la misma Sala de decisión accionada, en el proceso nro. 50001-23-31-000-2006-00937-01(54381) con ponencia del magistrado Ramiro Pazos Guerrero y salvamento de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz (ponente de la decisión acusada vía tutela).
En esta última providencia, a su vez, se citó como precedente la sentencia del 21 de noviembre de 2018, proferida en el proceso de reparación directa nro. 50001-23-31-000-2007-00322-01(47628) con ponencia del magistrado Ramiro Pazos Guerrero relativa a la responsabilidad del Estado por daños sufridos por los erradicadores de cultivos ilícitos.
De otra parte, esta Sala observa que la Corte Constitucional, en la sentencia T-041 de 202311, analizó la acción de tutela contra una providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la que se negaron las pretensiones de reparación directa derivadas de la responsabilidad del Estado por las lesiones que sufrió un erradicador de cultivos ilícitos por la activación de una mina antipersonal.
En este caso, el Tribunal Constitucional dijo que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado había fijado un precedente aplicable a estos eventos dada la similitud en el escenario fáctico, el cual estaba contenido en las siguientes tres sentencias: a) La sentencia del 21 de noviembre de 2018 (47628) que estudió la demanda de reparación de los familiares de seis erradicadores voluntarios de cultivos ilícitos que fallecieron por la explosión de una mina antipersonal sembrada por un grupo guerrillero.
En el fallo se indicó que (i) «la labor de erradicación de cultivos ilícitos –en este evento, en zona de alto riesgo- recae, con todos sus peligros, en cabeza del Estado, razón por la cual se estima que en este caso el título de imputación debe ser el de riesgo excepcional»; que (ii) la instalación de minas antipersonal en el lugar donde ocurrieron los hechos buscaba afectar el plan nacional de erradicación de cultivos ilícitos y por ello el daño es imputable al Estado, pues se trata de la concreción de un riesgo derivado de una actividad peligrosa; y que (iii) aunque las víctimas recibían un incentivo económico por la labor de erradicación, «el colaborador benévolo no asume los riesgos en una actividad peligrosa a cargo del Estado». b) En la sentencia del 10 de febrero de 2021 (54381), la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación condenó al Estado por las lesiones que padeció un erradicador de cultivos ilícitos con ocasión de la explosión de una mina antipersonal y precisó que se probó que la Policía Nacional no adoptó las medidas de seguridad necesarias para el desarrollo de la función riesgosa (falla en el servicio).
Al respecto, precisó que aun si no se hubiere acreditado la falla, estaba comprometida la responsabilidad del Estado bajo el régimen objetivo de 10 Magistrada ponente Diana Constanza Fajardo Rivera. 11 La sentencia de tutela fue comunicada y enviada a la Relatoría de la Corte Constitucional el 28 de junio de 2023. Cfr. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta.php?campo=rad_codigo&date3=2019- 01-01&date4=2024-09-03&radi=Radicados&palabra=T8831477&radi=radicados&todos=%25 Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad porque «sometió a los erradicadores de cultivos ilícitos, y en este caso a la víctima concreta, a un riesgo de carácter excepcional».
En este caso el doctor Martín Bermúdez Muñoz registró salvamento de voto porque consideró que era el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social quien debía responder en el ámbito de la responsabilidad contractual en virtud del contrato de trabajo. Como consecuencia de lo anterior consideró que la Policía Nacional no estaba legitimada en la causa por pasiva. c) Finalmente, recordó la ratio de la sentencia del 10 de febrero de 2021 (53399), en donde la Sala de decisión accionada estudió el caso de un erradicador de cultivos ilícitos que sufrió lesiones por la explosión de una mina antipersonal y quien adelantó estas labores en el marco de un contrato de trabajo firmado con la empresa Empleamos SA.
La Subsección B consideró que el daño antijurídico era imputable a Acción Social y al Ministerio de Defensa a título de falla en el servicio porque envió a personas sin preparación a cumplir una función de alto riesgo que está en cabeza del Estado y porque no se inspeccionó el terreno para identificar la existencia de minas antipersonal.
Asimismo, recordó que, aún si no se hubiera acreditado la falla, estaría comprometida la responsabilidad de Acción Social y de la Fuerza Pública porque sometieron a la víctima a un riesgo excepcional. En esta providencia se hizo la siguiente precisión que es importante en el caso que ahora se analiza en tutela: «ii) pese a que la víctima se vinculó voluntariamente al programa de erradicadores no se puede afirmar que asumió de manera aislada los riesgos de la actividad, ya que se demostró que las demandadas incurrieron en un falla del servicio y, aun en su ausencia, sometieron a la víctima a un riesgo excepcional en la ejecución de la política de erradicación de cultivos ilícitos; iii) se demostró que la Policía y el Ejército Nacional estaban legitimados materialmente, ya que debían prestar seguridad a los erradicadores conforme a sus obligaciones constitucionales y legales y a los protocolos de seguridad; iv) si bien la obligación de seguridad es de carácter relativo, es decir, de medio y no de resultado; ello no es admisible frente a la infracción de obligaciones, protocolos o cuando se somete al administrado a un riesgo de carácter excepcional (…)».
Esta sentencia registró salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez en los mismos términos expuestos en el fallo anterior, solo agregó que la sociedad Empleamos SA debía ser condenada solidariamente con la Presidencia de la República. En esta sentencia (T-041 de 2023), la Corte Constitucional declaró que la autoridad accionada había incurrido en desconocimiento del precedente porque, a pesar de la similitud fáctica, el Tribunal accionado no tomó en consideración el precedente fijado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado antes mencionada.
En palabras de La Corte: «(…) dada la similitud fáctica, esa autoridad judicial debió seguir el precedente fijado por la Subsección B de esa misma Sección Tercera, específicamente respecto de los daños sufridos por los erradicadores manuales de cultivos ilícitos. Las tres sentencias de esa Subsección B, que además son posteriores a la sentencia de unificación de la Sección Tercera, son precedentes en tanto el problema jurídico es el mismo (si el Estado debe responder por los daños causados por minas antipersonal instaladas por las FARC y sufridos por personas que voluntariamente -tuvieran contrato laboral o no- se desempeñaban como erradicadores manuales de cultivos ilícitos) y su ratio decidendi es relevante para analizar el caso (aunque puede estudiarse el título de imputación de falla en el servicio, en todo caso la actividad de erradicación de cultivos ilícitos constituye un riesgo de carácter excepcional para quienes desempeñan esa labor).» Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.3.
De acuerdo con lo anterior, esta Sala reitera que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en desconocimiento del precedente (horizontal) al proferir la sentencia del 19 de octubre de 2023 dentro del medio de control de reparación directa nro. 520012331000-2010-00545-02, sin haberse pronunciado sobre las reglas de decisión establecidas en las providencias antes mencionadas que fueron creadas por esa misma Sala de Decisión. Es decir que, la accionada desatendió el precedente aplicable sin siquiera cumplir con los requisitos de transparencia y razón suficiente exigidos para los casos de apartamiento.
Como se vio en el apartado 6.2. Supra, que puede corroborarse con la lectura de la providencia acusada, los fundamentos de la decisión de negar las pretensiones de la demanda se desarrollaron al margen del precedente mencionado y sin exponer justificación alguna al respecto. La autoridad judicial concentró el análisis del caso en el concepto de la culpa patronal, tesis que había sido expuesta por el magistrado Martín Bermúdez Muñoz en sus salvamentos de voto a las sentencias con radicación interna 54381 y 53399, pero en su momento fue una postura disidente.
Entonces, si lo que pretendía la autoridad judicial con esta sentencia era cambiar el precedente que venía aplicándose por posición mayoritaria en esa Sala de decisión debió manifestarlo así de manera expresa en la sentencia y exponer la argumentación necesaria para tal fin, lo cual requiere al menos: cumplir con el requisito de transparencia invocando y explicando el precedente anterior, y con el de suficiencia exponiendo la argumentación que justifica el cambio de postura.
De acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que el cambio de postura no cumple con los requisitos de suficiencia y transparencia para apartarse del precedente vigente, reconocido en la sentencia T-041 de 2023. 6.4. A ese respecto, se estima importante citar un aparte de la Sentencia SU287 de 2024, relativa a la importancia de respetar el precedente judicial como garantía del derecho a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima: «130.
El precedente permite mantener y promover la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento y sus instituciones, pues hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos. En tal sentido, todo juez debe necesariamente considerar la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, son relevantes para guiar el razonamiento12.
Así, el respeto por el precedente encuentra fundamento en por lo menos cuatro principios de rango constitucional: (i) el principio de igualdad en la aplicación de la ley, que exige tratar de manera igual situaciones análogas; (ii) el principio de seguridad jurídica que brinda estabilidad al ordenamiento; (iii) los principios de buena fe y de confianza legítima, los cuales imponen el deber de respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales previas; y (iv) el rigor y la coherencia en el sistema jurídico, todos los cuales hacen posible el Estado de derecho.» Así las cosas, se reitera: la providencia judicial del 19 de octubre de 2023 proferida en el medio de control de reparación directa nro. 52001-23-31-000- 2010-00545-02 (54.920) incurrió en desconocimiento del precedente horizontal frente a las sentencias contenciosas relacionadas del Consejo de Estado y del precedente constitucional porque la autoridad judicial accionada omitió el análisis de la sentencia T-041 de 2023. 12 «Sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A.V. María Victoria Calle Correa. A.V. Jorge Iván Palacio Palacio. A.V. Luis Ernesto Vargas Silva.» Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Por último, y como consecuencia de la prosperidad del cargo por desconocimiento del precedente, la Sala se relevará del análisis del defecto fáctico, pues es claro que los supuestos de hecho en discusión, las exigencias probatorias y la aplicación de los efectos del eventual incumplimiento de la carga de la prueba dependen del marco jurídico y título de imputación bajo el cual se analice el caso.
Así las cosas, es necesario que la autoridad acusada estudie de nuevo el caso particular, tomando en consideración el precedente vigente ya sea para acogerlo o apartarse y definida esa premisa jurídica, le corresponde determinar si está o no probada la responsabilidad del Estado en consideración a los medios de convicción aportados y a la aplicación del fenómeno de la carga de la prueba. 8.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concederá el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad de la señora Aura María Leiva Rivera. En consecuencia, dejará sin efectos la sentencia del 19 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso nro. 52001-23-31-000-2010-00545-02 (54920) porque desconoció el precedente judicial sobre el asunto y se le ordenará a esa autoridad judicial que dicte una nueva decisión, en la que tenga en cuenta el precedente contencioso fijado en las sentencia del 21 de noviembre de 2018 con radicado interno nro. 47628 y en las del 10 de febrero de 2021, emitidas dentro de los expedientes 54381 y 53399.
También deberá considerar el precedente constitucional fijado en la sentencia T-041 de 2023. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Aura María Leiva Rivera, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2.
En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 19 de octubre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el medio de control de reparación directa nro. 52001-23-31-000-2010-00545-02 (54920); y ordenar a esa autoridad judicial que en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión en la que tenga en cuenta las precisiones sobre el precedente vigente y aplicable, expuestas en este fallo de tutela. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Radicado: 11001-03-15-000-2024-02811-00 Demandante: Aura María Leiva Rivera 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador