Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 15001-23-33-000-2025-00259-01 Demandante: COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES FLOTAX DUITAMA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Tema: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, que negó las pretensiones de la acción de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento1 La Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama (en adelante Cooflotax), actuando a través de su representante legal2, promovió acción de cumplimiento en contra de la Superintendencia de Transporte, en la que persigue que acate lo establecido en el artículo 1° de la Resolución 2634 del 31 de mayo de 19933, expedida por el Instituto Nacional de Transporte (hoy, Ministerio de Transporte).
Conforme lo anterior, a título de pretensión solicitó: • Se solicita muy respetuosamente que se declare que la Super Intendencia de Transporte está incumpliendo el deber de hacer cumplir la Resolución 2634 de 1993 que regula la operación de la ruta Duitama – Tunja y viceversa. • Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Superintendencia de Transporte que adopte de manera inmediata las medidas necesarias para hacer cumplir la Resolución 2634 de mayo 31 de 1993 y garantice que las empresas de transporte AUTOBOY S.A. y COOTRACHICA, se ajusten a la capacidad transportadora otorgada para el cubrimiento de la misma. 1 Índice 03, cuaderno de primera instancia, Samai. 2 El señor Javier Alonso Silva Torres. 3 “Por la cual se reestructuran unas rutas y horarios a unas empresas de transporte en Boyacá”.
Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Que la Supertransporte ordene a las Terminales de pasajeros de Duitama y Tunja (Boyacá) hacer cumplir lo dispuesto en la Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993.4 1.2.
Hechos La parte actora relató que, a través de la resolución solicitada en cumplimiento, se reestructuró el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera en las rutas Tunja–Duitama y viceversa; Duitama–Sogamoso y viceversa; y Duitama–Santa Rosa y viceversa, asignando una capacidad transportadora específica a varias empresas, así: para la ruta Tunja–Duitama, se autorizó a Cooflotax con 40 vehículos, a Autoboy S.A. con 6 vehículos, y a Cootrachica LTDA. con 10 vehículos.
Sostiene la demandante que dicha resolución constituye una norma de obligatorio cumplimiento, no solo para las empresas habilitadas, sino también para las autoridades encargadas del control, inspección y vigilancia del transporte terrestre automotor, función que actualmente ejerce la Superintendencia de Transporte. Aduce que, pese a la vigencia de la Resolución 2634 de 1993, las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica LTDA. operan en la ruta Duitama–Tunja con un número de vehículos superior al autorizado, según información otorgada por la Terminal de Transportes de Duitama.
Dicha circunstancia que, en criterio de la actora, constituye un incumplimiento de la reglamentación vigente. Indicó que, tras conocer tal información, dirigió requerimiento a la Superintendencia de Transporte, a través de su Delegatura de Tránsito y Transporte, con el fin de que hiciera cumplir la Resolución 2634 de 1993 y ejerciera las funciones de control frente al exceso de vehículos en operación por parte de las empresas referidas, mediante escrito identificado con radicado No. 20255340791702, del 18 de julio de 2025.
En criterio de la actora, la autoridad que la accionada incurre en incumplimiento por no ejercer de manera efectiva sus funciones de control, inspección y vigilancia del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros, atribuidas por el Decreto 101 de 2000, particularmente en lo previsto en su artículo 40 y disposiciones concordantes, lo cual ha permitido la inobservancia prolongada de la capacidad transportadora autorizada en la Resolución 2634 de 1993, con afectación directa a sus derechos e intereses como empresa habilitada en la misma ruta. 1.3.
Admisión, notificación y contestación La parte accionante presentó la solicitud de cumplimiento el 26 de agosto de 2025, asignada por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Duitama. Mediante auto fechado el 27 de agosto de 2025, dicho despacho judicial 4 Transcripción literal del texto original que puede contener errores.
Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidió no avocar conocimiento del asunto por falta de competencia y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá. Por auto del 16 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Boyacá inadmitió la acción de cumplimiento.
Tras subsanarse la demanda, se e admitió con auto proferido el 26 de septiembre del presente año y se ordenó la notificación de la entidad demandada5. Realizadas las notificaciones correspondientes6, se recibió la siguiente contestación de la Superintendencia de Transporte: La demandada se opuso a las pretensiones al considerar que no se configura incumplimiento alguno de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos de carácter obligatorio.
Sostuvo que solo tuvo conocimiento de los presuntos incumplimientos en la operación de la ruta Duitama–Tunja y viceversa por parte de las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica LTDA., cuando la parte actora elevó los requerimientos radicados el 18 de julio de 2025, razón por la cual, con anterioridad a ello, no podía atribuírsele omisión alguna en sus funciones de control, inspección y vigilancia. Afirmó que, una vez tuvo noticia de los hechos, actuó de manera inmediata, requiriendo información adicional tanto a la empresa demandante como a las empresas presuntamente infractoras, con el fin de adelantar el análisis que le permita establecer si existe mérito para iniciar una investigación administrativa.
Indicó que, actualmente, la información remitida por las partes se encuentra en fase de estudio, y que únicamente a partir de ese análisis procederá a ejercer sus competencias legales, eventualmente, a través del inicio de procesos administrativos sancionatorios, si a ello hubiere lugar. Añadió que, conforme al artículo 52 del CPACA, la entidad cuenta con un término de 3 años desde la presunta comisión de la infracción para imponer la sanción correspondiente, por lo que no puede exigirse una actuación inmediata sin que medie la verificación de los hechos ni el agotamiento del procedimiento legal. 1.4.
Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, a través de sentencia del 16 de octubre de 2025, negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que los artículos invocados de la Resolución 2634 de 1993 no consagran un mandato perentorio, claro y expreso dirigido a la Superintendencia de Transporte para adoptar de manera inmediata una decisión específica frente a las empresas 5 Notificación enviada al correo electrónico notificajuridica@supertransporte.gov.co. 6 Índice 17 del cuaderno de primera instancia, Samai.
Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señaladas por la actora. En tal sentido, advirtió que la pretensión no se orienta a exigir la ejecución directa de una obligación concreta, sino a forzar la adopción de decisiones administrativas que requieren previamente el agotamiento de un procedimiento administrativo.
Resaltó que en el caso concreto se encuentra acreditado que la Superintendencia inició actuación administrativa, una vez recibió la petición presentada por la demandante el 18 de julio de 2025, mediante la cual se solicitó el cumplimiento de la Resolución 2634 de 1993 respecto de las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica, así como de las terminales de transporte de Tunja y Duitama.
La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido a las partes el 22 de octubre de 20257. 1.5. Impugnación8 La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia al considerar que desconoció el carácter obligatorio de la Resolución 2634 de 1993 y las competencias legales de la Superintendencia de Transporte.
Afirmó que, conforme al artículo 40 del Decreto 101 de 2000 y al artículo 189 de la Constitución Política, la Superintendencia tiene el deber de ejercer funciones de inspección, vigilancia y control del servicio de transporte, y que la Resolución 2634 de 1993 impone un mandato claro al ordenar a las autoridades velar por su estricto cumplimiento, en particular respecto de la capacidad transportadora asignada a las distintas empresas transportadoras para la ruta Duitama–Tunja.
Cuestionó la actuación administrativa de la entidad por considerarla tardía e ineficaz, pues pese a haber demostrado el exceso de vehículos desde julio de 2025, no se habría adoptado ninguna medida preventiva concreta. Además, rechazó que la Superintendencia solo hubiese conocido los hechos recientemente, al señalar que desde 2022 elevó quejas por la misma irregularidad.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por Cooflotax, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20119, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 7 Índice 28 del cuaderno de primera instancia, Samai. 8 Índice 29 del cuaderno de primera instancia, Samai. 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.
Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Superintendencia de Transporte de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento de la Resolución No. 2634 del 31 de mayo 1993 expedida por el Instituto Nacional de Transporte (hoy, Ministerio de Transporte)? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.
De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.
Como lo señaló la Corte Constitucional10: […] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1.º)11. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).
Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas 10 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.
De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Superintendencia de Transporte. En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12.
A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con ésta, se tiene que, el 18 de julio de 2025, Cooflotax requirió a la entidad demandada el cumplimiento de la Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993 a través de escrito identificado con el radicado 20255340791672. En particular, solicitó: Por lo anterior, y con base en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, solicito se sirva hacer cumplir lo dispuesto en la resolución 2634 del 31 de mayo de 1993, expedida por el Ministerio de Transporte con el deber legal contenido en la resolución mencionada, y se adopten las medidas administrativas necesarias para garantizar su cumplimiento, por parte de las terminales de Transporte y/o empresas involucradas.
La Sala considera necesario precisar que el requisito de procedibilidad de renuencia se entiende superado, aun cuando en el requerimiento dirigido a la Superintendencia de Transporte no se haya identificado de manera expresa el artículo específico de la Resolución 2634 de 1993 cuyo cumplimiento se reclamaba. En la medida que la Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993, se refiere específicamente a la autorización de la prestación del servicio en la ruta Duitama– Tunja y viceversa a las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica LTDA. con una capacidad transportadora de 6 y diez 10 vehículos, respectivamente. 12 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, a partir del contenido del requerimiento y de la estructura del acto administrativo, no existe duda sobre que la disposición normativa cuya observancia se reclamaba es el artículo primero, en tanto es el único que regula el aspecto concreto invocado por el accionante.
Tras la aclaración previa, se tiene que, si bien la superintendencia accionada respondió a lo requerido el 15 de agosto de 2025, indicando a la parte actora que estaba requiriendo la información pertinente para esclarecer los hechos denunciados, tal respuesta se efectuó después de agotado el término de 10 días de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997.
Conforme con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 2.3.4.
Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 1° de la Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993, expedida por el Instituto Nacional de Transporte (hoy, Ministerio de Transporte), que dispone: Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993 “por la cual se reestructuran unas rutas y horarios a unas empresas de transporte en Boyacá.”
ARTÍCULO PRIMERO: Reestructurar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros a las empresas COOFLOTAX LTDA, AUTOBOY S.A., COOTRACHICA LTDA, FLOTA SUGAMUXI S.A. y COOTRADELSOL LTDA, en las rutas Tunja – Duitama y viceversa, Duitama – Sogamoso y viceversa y Duitama – Santa Rosa y viceversa de la siguiente manera: a) Tunja – Duitama y viceversa Cooflotax: 40 vehículos Autoboy S.A.: 6 vehículos Cootrachica: 10 vehículos (…)
ARTÍCULO TERCERO: Las autoridades de transporte y tránsito serán las encargadas de velar por el estricto cumplimiento del presente acto administrativo. En el sub judice la parte actora pretende, mediante la acción de cumplimiento, que se ordene a la Superintendencia de Transporte hacer cumplir de manera efectiva la Resolución 2634 de 1993 del Ministerio de Transporte, particularmente en lo relativo Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al respeto de la capacidad transportadora asignada a las empresas Autoboy S.A. y Cootrachica LTDA. en la ruta Duitama–Tunja y viceversa, la cual, afirma, está siendo excedida de forma reiterada.
De conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento resulta improcedente cuando el actor dispone de otros mecanismos judiciales o administrativos idóneos para alcanzar el objeto de su pretensión. En el asunto de la referencia, tal requisito de procedencia se ve superado. En efecto, si bien la parte accionante puede acudir ante la Superintendencia de Transporte para denunciar presuntas irregularidades y solicitar la apertura de investigaciones administrativas sancionatorias, lo cierto es que la consecución de una sanción no corresponde a lo pretendido por la parte actora en el asunto de la referencia. Así, la mera existencia de dicho trámite administrativo no puede considerarse, en este asunto, como un mecanismo eficaz para alcanzar el resultado pretendido.
Así las cosas, el procedimiento sancionatorio no resulta idóneo para obtener el efecto perseguido por el accionante en la acción de cumplimiento, dado que su finalidad principal es imponer sanciones a los responsables de eventuales infracciones, pero no compeler de forma directa e inmediata al cumplimiento de un acto administrativo vigente.
Es decir, el procedimiento sancionatorio está concebido como una herramienta de reacción punitiva frente a una conducta consumada, mas no como un instrumento de ejecución normativa ni de acatamiento de disposiciones normativas. Asimismo, la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto no presupuestado para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales propios que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.
Análisis del caso concreto La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.
Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera13: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.
Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»14.
A partir de lo expuesto, la Sala concluye que no están dados los presupuestos para acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto no se acredita la existencia de un deber claro, expreso y exigible en cabeza de la Superintendencia de Transporte, susceptible de ser impuesto por vía judicial. Si bien la Resolución 2634 del 31 de mayo de 1993 tiene carácter vinculante y fuerza obligatoria, lo cierto es que las disposiciones en ella contenidas no imponen a la autoridad demandada una orden concreta, inmediata e incondicionada, encaminada a la adopción de una actuación específica frente a las empresas transporte y a las terminales de Duitama y Tunja, como pretende la parte actora.
Como se desprende de la lectura de la norma solicitada en cumplimiento, la obligación prevista frente a las autoridades de tránsito y transporte en el artículo 3° del referido acto administrativo, consistente en «velar por el estricto cumplimiento» de lo allí dispuesto. Así las cosas, la disposición en cita no manda actuaciones determinadas a la Superintendencia de Transporte que permitan concluir la imperatividad de su contenido.
Adicionalmente y atendiendo el marco competencial de la autoridad accionada, de lo expuesto en la contestación de la demanda, se advierte que la Superintendencia ha iniciado las averiguaciones requeridas para evaluar el mérito para iniciar un eventual trámite administrativo sancionatorio, en razón a lo denunciado por el accionante con fundamento en los informes allegados por la terminal de transportes.
En tal sentido, no puede afirmarse que la entidad se muestre pasiva en lo que atañe a velar por el cumplimiento de la Resolución 2634 de 1993. 13Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41- 000-2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 14 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125.
Demandante: Cooperativa de Transportadores Flotax Duitama Demandado: Superintendencia de Transporte Radicado: 15001-23-33-000-2025-00259-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, al no verificarse la existencia de un deber concreto, exigible y desatendido por la autoridad demandada, y al advertirse que lo pretendido por la actora supone la sustitución de la función administrativa por el juez constitucional, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Primera de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.