Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Demandante: Yineth Villanueva Bocanegra Demandadas: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP);
Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), María Cecilia González Cortés, Nubia Inés Galindo de Bermeo, y María Dolores Ramírez de Torres (-en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez. Temas: Sustituciones de pensión gracia y ordinaria de docente.
Nociones sobre la intervención de terceros en calidad de coadyuvantes, litisconsortes e intervinientes ad excludendum. No es viable un pronunciamiento de fondo sobre las situaciones jurídicas de las apelantes ante la falta de vinculación adecuada a la actuación. REVOCA Y CONFIRMA PARCIALMENTE SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las señoras María Cecilia González Cortés y Nubia Inés Galindo de Bermeo, contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Yineth Villanueva Bocanegra instauró demanda1 en contra de la UGPP, el FOMAG, y las señoras María Cecilia González Cortés, Nubia Inés Galindo de Bermeo, y María Dolores Ramírez de Torres; en ejercicio del medio de control de 1 Folios 403 a 413, C3. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad parcial de la Resolución UGM 019765 del 7 de diciembre de 2011, por medio de la cual Cajanal EICE – En Liquidación reconoció una “pensión de sobrevivientes” (en realidad una sustitución pensional), a favor de 4 de los hijos del causante titular de una pensión gracia, ello en un 50% repartido por cuotas de 12,5% para cada uno, pero a la vez dejó en suspenso el 50% restante reclamado por la actora y por la señora María Cecilia González Cortés en calidad de compañeras permanentes.
Que se declare la nulidad parcial de la Resolución 071-2738 del 14 de octubre de 2009 proferida por la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué en representación de la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, con la que se otorgó la sustitución de la pensión ordinaria de jubilación devengada en vida por el señor Julio César Bermeo Vargas, esto en nombre de 4 de sus hijos en proporción de un 12,5% (para un total del 50% del valor de la prestación), dejando igualmente en suspenso el otro porcentaje restante para quien acreditara su mejor derecho entre la accionante y las señoras Nubia Inés Galindo de Bermeo y Mariluz Torres Ramírez.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a las entidades demandadas a reconocer a favor de la señora Yineth Villanueva Bocanegra, en calidad de única compañera permanente supérstite, las respectivas sustituciones de la pensión gracia y de la ordinaria de jubilación que percibía el docente Bermeo Vargas, con efectividad desde el 16 de agosto de 2008 cuando falleció este último, y, además, con el pago actualizado del retroactivo de mesadas causadas por tales conceptos a partir de esa fecha hasta la inclusión en nómina de la beneficiaria.
Que se cancelen los intereses corrientes y moratorios sobre las cantidades líquidas de dinero objeto de la condena, y que asuma las costas a que haya lugar a título de agencias en derecho.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que al señor Julio César Bermeo Vargas, le fueron concedidas una pensión gracia y una ordinaria de jubilación por parte de Cajanal EICE -En Liquidación- a través de la Resolución 389 del 19 de enero de 2006, y por el FOMAG en virtud de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Resolución 0184 del 21 de diciembre de 2005 respectivamente, porque se desempeñó como docente oficial por más de 20 años.
Que falleció el 16 de agosto de 2008 en su hogar, estando acompañado de la actual demandante, la señora Yineth Villanueva Bocanegra, con quien había hecho vida marital como su compañera permanente desde el 3 de febrero de 2001, compartiendo techo, lecho y mesa a lo largo de este tiempo, y sin que hubiesen procreado hijos en el marco de dicha relación. Que, el 12 de mayo de 2009, la accionante formuló ante el FOMAG una solicitud de sustitución de la pensión ordinaria de jubilación que devengaba su causante.
Lo propio lo hizo el 5 de agosto de 2009 ante Cajanal EICE -En Liquidación-respecto de la pensión gracia de la que este era titular. Que la primera entidad en comento emitió la Resolución 71-2738 del 14 de octubre de 2009, con la que otorgó la pensión de jubilación sustitutiva en un 50% por partes iguales a favor de los hijos del educador fallecido, los señores Juan Carlos Bermeo Peralta, Angie Daniela Bermeo Cárdenas, Elsa Gineth Bermeo González y Andrés Felipe Bermeo Torres.
Sin embargo, se abstuvo de conceder lo propio en el porcentaje restante a la reclamante por encontrarse en discusión la convivencia entre esta y el causante, debido a la intervención de otras solicitantes que alegaban mejor derecho como lo eran las señoras Nubia Inés Galindo de Bermeo en calidad de cónyuge y Mariluz Torres Ramírez como compañera permanente.
Que dicha autoridad expidió la Resolución 71-3115 del 1.º de diciembre de 2009, por medio de la cual concedió un seguro por muerte a favor de 6 hijos del educador entre los que se encontraban: Juan Carlos Bermeo Peralta, Diana Marcela Bermeo Galindo, César Augusto Bermeo Galindo, Angie Daniela Bermeo Cárdenas, Elsa Gineth Bermeo González y Andrés Felipe Bermeo Torres.
Que Cajanal EICE, profirió la Resolución UGM 019765 del 7 de diciembre de 2011, mediante la cual ordenó la sustitución de la pensión gracia que percibía el referido maestro, también en un 50% repartido entre sus hijos Juan Carlos Bermeo Peralta, Angie Daniela Bermeo Cárdenas, Elsa Gineth Bermeo González y Fabio Alexander Bermeo González.
En este caso, también dejó en suspenso el valor restante de la prerrogativa por encontrarse en discusión el derecho entre la actora y la señora María Cecilia González Cortés. Que la señora Nubia Inés Galindo de Bermeo instauró una demanda de cesación de efectos civiles de su matrimonio con el señor Julio César Bermeo Vargas, la cual se adelantó en el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Ibagué, quien mediante sentencia del 6 de junio de 2006 accedió a estas pretensiones en el sentido de declarar disuelta la sociedad conyugal y condenar al fallecido a que asumiera un 20% de su salario mensual como cuota alimentaria para su exesposa.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 11, 13, 23, 29, 48 y 90 de la Constitución Política; 168, 157, 167 y 168 del CPACA; 3 de la Ley 71 de 1988; y 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Como sustento jurídico solo transcribió literalmente las referidas disposiciones normativas. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de diciembre de 2016 fue admitida la demanda2 contra la UGPP y las señoras Nubia Inés Galindo de Bermeo y Mariluz Torres Ramírez. El 26 de enero de 2017,3 se corrigió el auto admisorio en el sentido de incluir, como parte demandada a la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG, y a las señoras María Cecilia González Cortés, y María Dolores Ramírez Torres en representación de Andrés Felipe Bermeo Torres, excluyendo a la señora Mariluz Torres Ramírez, pues debido a su fallecimiento, la demanda se había dirigido expresamente contra su hijo menor de edad, quien la sucedió procesalmente.
Luego de notificados los mencionados sujetos procesales, se observan las siguientes contestaciones: La Nación – Ministerio de Educación - FOMAG4 manifestó que la carga de la prueba en este proceso recae única y exclusivamente en la demandante, quien debió haber allegado todos los medios necesarios que permitieran dar certeza de que al momento del fallecimiento del señor Julio César Bermeo Vargas, ambos mantenían una relación sentimental, pues ese hecho es incierto ante la concurrencia de varios hijos con distintas madres, debido a la presencia de varias compañeras permanentes e incluso de una cónyuge de la cual, solo hasta la presentación de la demanda se tuvo conocimiento de una sentencia de cesación de efectos civiles del matrimonio.
Que los hechos y pretensiones mencionadas en la demanda son en contra del FOMAG, por lo que el Ministerio de Educación desconoce si existe o no violación alguna al derecho sustantivo o procesal, por cuanto se advierte se trata de una 2 Folio 425, C3. Se destaca en este punto que la providencia de admisión fue proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, luego de que en actuaciones anteriores se hubiese surtido el trámite de un proceso ordinario ante el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué (folio 82, C1), quien hasta el 28 de septiembre de 2015 en desarrollo de la audiencia del artículo 77 del CPLSS (folios 343 a 345, C2), declaró la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción, remitiendo el proceso al Juzgado Séptimo Administrativo del mismo circuito, donde se declaró la falta de competencia por el factor cuantía el 2 de septiembre de 2016 (folio 416, C3), para que la actuación fuera asumida por el mencionado tribunal. 3 Folio 428, C3. 4 Folios 448 a 455, C3.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) controversia de terceros ajenos a la voluntad de esta cartera gubernamental, ya que es la Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del mencionado fondo quien tiene a su cargo junto con las secretarias de educación, el reconocimiento y pago de las obligaciones prestacionales de los docentes, incluyendo el reconocimiento y pago de fallos judiciales.
Por esa razón, es indispensable la integración de la parte pasiva con estas entidades. Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de integración del contradictorio – litisconsorcio necesario, (ii) falta de material probatorio que permita concluir la existencia y vigencia de la unión marital de hecho, (iii) inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante, (iv) buena fe, (v) prescripción de diferencias de las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de radicación de la demanda y/o reclamación, (vi) ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, e (vii) inexistencia del demandado por falta de competencia del Ministerio de Educación para expedir acto administrativo.
La UGPP5 señaló que, si bien es cierto que de los documentos allegados a la actuación administrativa se puede inferir un vínculo entre la actora y el causante, también lo es que no es procedente el reconocimiento de la sustitución pensional a su favor, pues la señora María Cecilia González Cortés también en calidad de compañera permanente, alegó convivencia marital con el docente durante los últimos años de su vida, y bajo estos términos no le fue posible a la extinta CAJANAL EICE definir a quien se le debía asignar la pensión o en qué proporción conforme al grado de convivencia que acreditara cada una de las solicitantes.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante, (ii) cobro de lo no debido, (iii) buena fe, (iv) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (v) prescripción de diferencias de las mensualidades causadas, y (vi) genérica. La señora Nubia Inés Galindo de Bermeo6 afirmó que no le asiste razón jurídica a la demandante ni a ninguna de las demás accionadas, excepto a ella misma, para tener el derecho de reclamar las sustituciones pensionales del señor Julio César Bermeo Vargas a partir del momento de su fallecimiento, porque ninguna de las anteriores reclamantes reunió los presupuestos legales que contempla la Ley 797 del año 2003, artículos 47 y 74 que modificaron el artículo 13 de la Ley 100 del año 1993, ya que es a la señora Galindo de Bermeo en calidad de cónyuge supérstite a la que le asiste el mejor derecho sobre los derechos en litigio.
Que si bien en la reclamación de la pensión de sobreviviente ante la hoy UGPP no aparece como reclamante, en esta causa judicial solicita su intervención por tener 5 Folios 464 a 469, C3. 6 Folios 624 a 630, C4. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) interés directo en el asunto, además porque de manera independiente formuló la respectiva petición en dicha entidad, la cual fue resuelta mediante Resolución RDP 036536 del 22 de septiembre de 2017 con la que se ajustó la Resolución UGM 019765 del 7 de diciembre de 2011, pero igualmente dejando en suspenso el 50% restante de la pensión. Que, por tal motivo, a título de pretensiones busca que se decrete la nulidad de los actos administrativos demandados, a fin de que se le reconozca el mejor derecho como única beneficiaria de las 2 sustituciones pensionales.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) ausencia total de causa legítima y cobro de lo no debido, y (ii) genérica. La señora María Cecilia González Cortés7 indicó “en respuesta a las excepciones de la señora Nubia Galindo” que, en el presente proceso está probada la cesación de efectos civiles del matrimonio entre esta última y el señor Julio César Bermeo, tanto así que desde entonces lo demandó por alimentos, al margen de haber asegurado que sostuvo relaciones “clandestinas con aquel”, pese a que durante este tiempo el causante ya convivía de manera definitiva y singular con la señora González Cortés en calidad de compañera permanente, quien siempre estuvo presente hasta el día de su muerte, sin que se conociera de la existencia de las señoras Mariluz Torres Ramírez y Yineth Villanueva Bocanegra.
Que, en virtud de lo anterior, solicitó que se declare no probada la excepción formulada por la señora Nubia González, y, en su lugar, se reconozca que la señora María Cecilia González Cortés fue la única compañera permanente del docente fallecido entre el 1.º de junio de 2002 y el 16 de agosto de 2008, por lo que es la beneficiaria de la sustitución pensional en litigio en un 50%.
El 2 de mayo de 20188 se celebró la audiencia inicial, en la cual el tribunal de origen declaró infundadas las excepciones de falta de integración del contradictorio, prescripción y falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por la Nación – Ministerio de Educación – FOMAG. Seguidamente fijó el litigio, declaró fracasada la conciliación y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes.
El 3, 4 y 5 de julio de 2018 se llevó a cabo la audiencia de pruebas en la que se practicaron los testimonios y demás elementos de prueba decretados, y, una vez terminada, se corrió traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que conceptuara. 7 Folios 654 a 658, C4. 8 Folios 676 a 684, C4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia del 26 de septiembre de 2019 negó las pretensiones de la demandante e hizo lo propio respecto de la situación jurídica de las intervinientes, pues negó sus solicitudes de ser consideradas beneficiarias de la sustitución de la pensión gracia y ordinaria de jubilación del causante.
Que según la sentencia emitida el 4 de junio de 2006 por el Juzgado Cuarto de Familia del Circuito de Ibagué, desde esa fecha cesaron los efectos civiles del matrimonio católico contraído por el señor Julio César Bermeo Vargas y la señora Nubia Inés Galindo. Que, de acuerdo con la declaración rendida por esta última, la convivencia permanente y bajo el mismo techo que sostuvo con el causante finalizó a mediados del año 2005 cuando aquel decidió irse, situación que fue corroborada por los testigos Diana Marcela Galindo, María Fabiola Galindo Moncaleano, César Augusto Bermeo, Luis Alberto Bermeo Vargas y Roger Andrés Botero Ramírez.
Que la mencionada exesposa del docente afirmó que, luego de este hecho, lo cierto es que entre semana seguía haciendo vida marital con él hasta el día de su muerte, sin embargo, esto no fue comprobado por ninguno de los testimonios practicados, quienes solo hablaron de indicios para creer lo propio, sin asegurarlo. Que, según la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2015 por la Corte Suprema de Justicia, la señora María Cecilia González Cortés pidió que se le reconociera unión marital de hecho con el señor Bermeo Vargas durante el periodo comprendido entre el 6 de junio de 2006 y el 16 de agosto de 2008, a lo cual dicha corporación accedió, luego de determinar que existía material probatorio que convalidaba este hecho.
Que, pese a lo anterior, aquella cambió su versión en medio de la declaración que realizó dentro de este proceso, aduciendo que la convivencia con el maestro fallecido ocurrió desde el año 2002. Que, al revisar los dichos de los testigos Luis Alberto Bermeo Vargas y Roger Andrés Botero, se pudo establecer que efectivamente aquellos sostuvieron una relación permanente, pero desde 2006 hasta el día de la muerte del causante.
Que la señora Yineth Villanueva Bocanegra manifestó que convivió con el señor Julio Cesar Bermeo Vargas desde inicios del año 2003 hasta el 16 de agosto del año 2008, periodos que no coinciden con las declaraciones rendidas por los testigos traídos al proceso, quienes aseguraron que la convivencia inicio desde los años 2000, 2001, o en cualquiera de estos años.
Que los señores Luis Alberto Bermeo Vargas y Roger Andrés Botero aseguraron 9 Folios 773 a 779, C4. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) que entre el señor Julio Cesar Bermeo y la señora Yineth Villanueva Bocanegra hubo una relación de pareja, pero de manera clandestina y ocasional, puesto que se desarrolló mientras aquel hacia vida marital con su entonces esposa y luego con la señora María Cecilia González Cortés (compañera permanente), lo cual confirmó la propia demandante en su declaración. Que en virtud de los testimonios se pudo establecer que el causante siempre tuvo sus pertenencias en el inmueble donde vivía con la señora Nubia Inés Galindo, y que solo llevaba ropa o medicamentos a la casa de la accionante a quien le dio respaldo económico para alimentación y el pago de algunas cuentas.
Que, en relación con la señora Mariluz Torres Ramírez (fallecida el 21 de diciembre de 2014), se encontró que mediante sentencia del 22 de abril de 2016 dictada por el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Ibagué le fue negada la existencia de una unión marital de hecho con el señor Bermeo Vargas desde 1986 hasta su deceso. Que lo anterior demuestra que, ni la demandante, ni las demás solicitantes acreditaron la convivencia permanente y singular con el docente fallecido titular de las pensiones, por lo menos durante 5 años anteriores a su muerte, por lo que resulta necesario negar la sustitución de dichas prerrogativas.
RECURSOS DE APELACIÓN La señora María Cecilia González Cortés10 interpuso recurso de apelación, solicitando le sea concedido el derecho a las sustituciones pensionales, afirmando que, si bien solicitó mediante la demanda de casación el reconocimiento de la unión marital de hecho desde el 6 de junio de 2006 hasta el 16 de agosto de 2008, lo cierto es que lo hizo porque de conformidad con el numeral 2.° de la Ley 54 de 1990, antes de la primera fecha no era procedente el surgimiento de sociedad patrimonial, o con ninguna otra persona, pues existía un impedimento legal como era el matrimonio católico vigente contraído entre Julio César Bermeo Vargas con la señora Nubia Inés Galindo de Bermeo.
Que, esto no significa que no hubiese existido una convivencia en común como compañeros permanentes desde el año 2002 hasta la fecha de la muerte del causante, pues, afirma fue la única compañera permanente que por más de 6 años lo acompañó y apoyó emocionalmente con fines de conformar una familia, tal como manifestaron con precisión los testigos Luis Alberto Bermeo Vargas (hermano del causante), Roger Andrés Botero Ramírez, Luz Alida Contreras Gómez y Fanny González Cortés. 10 Folios 788 a 804, C4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Que, a partir de dichas declaraciones, se pudo demostrar que tanto familiares, amigos como compañeros de trabajo del docente fallecido pudieron dar fe con contundencia y detalle de que entre Julio César Bermeo Vargas y María Cecilia González Cortés existió una relación de convivencia bajo el mismo techo, lecho y mesa, con un soporte y apoyo mutuo exclusivo entre los dos desde 2002 hasta el 16 de agosto de 2008, lo cual no fue debidamente valorado en primera instancia, al solo asumir que la compañera supérstite había cambiado su afirmación en el proceso de casación respecto de la fecha de inicio del vínculo.
Que de las demás pruebas practicadas se logró evidenciar que la demandante solo tuvo una relación esporádica y clandestina con el causante, y, con la señora Nubia Galindo solo convivió hasta el día de la cesación de los efectos civiles del matrimonio ocurrida el 6 de junio de 2006, pues en adelante no hay ninguna declaración que permita establecer el hecho de la unión entre los dos.
La señora Nubia Inés Galindo de Bermeo11 interpuso recurso de apelación adhesiva contra el mencionado fallo, a fin de que este sea revocado para que se le conceda el goce de las sustituciones de la pensión ordinaria de jubilación y gracia de las que era titular su exesposo. Que, tal como se demostró en el proceso, convivió con el señor Bermeo Vargas por más de 40 años y procreó dos hijos con él, esto a pesar de que hubiese prosperado la disolución de la sociedad conyugal el 4 de junio de 2006, pues, en realidad, siguieron conviviendo hasta el momento del deceso del educador.
Que está demostrado a través del interrogatorio que, a pesar de que el docente fallecido se hubiese ido de la casa, este entre semana seguía haciendo vida marital con su exesposa hasta el día de la muerte, lo que indica que solo se ausentaba los fines de semana, manifestación que, contrario a lo asegurado por el juez de primera instancia, fue corroborada por los señores Diana Marcela Bermeo Galindo (hija), María Fabiola Galindo Moncaleano, César Augusto Bermeo, Luis Alberto Bermeo Vargas y Roger Andrés Botero Ramírez.
Que, en este caso, la necesidad del divorcio se dio por insistencia de los hijos de la pareja, mas no por voluntad propia de la señora Nubia Galindo, quien, a pesar de saber de la existencia de más relaciones de su esposo durante la vigencia de su relación matrimonial, dado su amor, su responsabilidad de madre, no fue su intención ni interés finiquitar esa relación legal de esta manera, razón por la cual no existió obstáculo para la disolución de la sociedad conyugal, pues en realidad siempre continuó su vínculo marital hasta el último momento, tanto así que la testigo e hija Diana Marcela Bermeo explicó que fue ella quien insistió en la cesación de los efectos civiles del matrimonio solo para proteger los bienes, pero no por causar daño al sentimiento de amor y solidaridad entre la pareja. 11 Folios 810 a 816, C4.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Que, en la eventualidad de que se hubiese demostrado una convivencia simultánea entre la cónyuge y una compañera permanente en los últimos 5 años antes del fallecimiento, la pensión de sobreviviente le correspondería a la primera, pero, en virtud de la sentencia de constitucionalidad C-1035 del 2008, la Corte Constitucional determinó la exequibilidad de la norma acusada, bajo el entendido de que, en esa eventualidad, ambas tendrán derecho a la sustitución pensional, dividiéndose la prestación entre estas en proporción al tiempo de convivencia, de manera que, aun en el entendido de que no se hizo referencia a la situación de una exesposa con sociedad conyugal liquidada, tal situación personal no puede impedir el acceso a una prerrogativa como la reclamada, pues se generaría una inequidad, desigualdad, y una vulneración al principio fundamental de la unidad de familia.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 9 de marzo de 202012 se admitieron los recursos de apelación. El 29 de octubre de 202013 se prescindió de la celebración de la audiencia de juzgamiento, por lo cual se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar. La señora María Cecilia González Cortés14 presentó alegaciones finales en el sentido de solicitar que se revoque el fallo apelado, para lo cual reprodujo los argumentos de su recurso de apelación. La Nación – Ministerio de Educación - FOMAG15 allegó sus alegatos en los que extrañamente planteó una argumentación relativa a la pensión gracia post mortem al indicar que, en razón a la afiliación del docente y momento de la causación del derecho, esto es la fecha del fallecimiento del causante “(18 de julio de 1992)”, se tiene que las normas jurídicas aplicables son las Leyes 33 de 1973, Decreto 690 de 1974, Ley 12 de 1975, Decreto 1160 de 1989, Ley 44 de 1980, Ley 71 de 1988, y por tanto el acto administrativo acusado goza de legalidad, dado que la actora no es beneficiaria de una pensión de sobrevivientes con los requisitos dispuestos por el régimen general de pensiones Ley 100 de 1993.
La UGPP16 solicitó que se confirme el fallo apelado al asegurar que, bajo la evaluación minuciosa de las pruebas practicadas en primera instancia, no le asiste derecho a la sustitución pensional del causante a ninguna de las solicitantes, teniendo en cuenta que no lograron acreditar que se encontraban haciendo vida marital y compartiendo lecho, techo y mesa con el docente fallecido durante los últimos 5 años anteriores a su muerte. 12 Folio 829, C4. 13 Ver índice 13 de SAMAI. 14 Ver índice 15 de SAMAI. 15 Ver índice 20 de SAMAI. 16 Ver índice 21 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en esta etapa. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver de oficio la Subsección es determinar si las apelantes han intervenido a lo largo del proceso en calidad de demandadas, coadyuvantes, litisconsortes o de intervinientes ad excludendum, a fin de establecer su legitimación y el cumplimiento de requisitos procesales para poder emitir un pronunciamiento de fondo respecto de su situación jurídica como posibles beneficiarias de las sustituciones pensionales del causante.
En caso de ser procedente un fallo de fondo frente a las reclamaciones de las recurrentes, tendrá que verificarse si ambas o solo una de ellas acreditó las exigencias legales para que le fuera concedida la sustitución de las pensiones ordinaria de jubilación y gracia que en vida percibía el docente fallecido. Marco normativo y jurisprudencial Frente a los tipos de intervención de los terceros con interés directo y sus requerimientos para actuar como tal En todo proceso judicial contencioso se configura una relación entre dos partes, la demandante que pretende el derecho, y la demandada que sería la eventual obligada a asumirlo.
Ahora, la figura de la intervención de terceros se estableció como la oportunidad para que las personas que no conformaron desde un principio el litigio bajo dichas calidades puedan participar en él para defender sus intereses cuando adviertan que podrían resultar afectados directa o indirectamente con el fallo. Para el efecto, estos tienen la posibilidad de interactuar bien sea solo apoyando la tesis de una las partes para que esta tenga éxito, o integrando uno de los extremos de la controversia por tener una relación jurídica sustancial correlativa, o reclamando su propio y mejor derecho con fines de excluir al demandante original.
Lo anterior fue consagrado en el artículo 224 del CPACA que contempla lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 224. COADYUVANCIA, LITISCONSORTE FACULTATIVO E INTERVENCIÓN AD EXCLUDENDUM EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN CON OCASIÓN DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, CONTRACTUALES Y DE REPARACIÓN DIRECTA. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial, en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa, cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente ad excludendum.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.
En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad. Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de procesos. De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido en el artículo 172 de este Código. […]» En concordancia con esta norma y atendiendo la remisión al CGP que hace el artículo 227 del CPACA17 en lo no regulado frente a la intervención de terceros, se destaca que una de las figuras previstas para el efecto es la del coadyuvante, consagrada en el artículo 71 del primer código en comento.18 Como se observa, esta forma de participación en el proceso se predica de quien no tiene vocación ni legitimación para ser parte, pues no busca que se le extiendan los efectos de la sentencia a su favor, pero sí entra a la actuación para ejercer actos que le estén permitidos al sujeto procesal principal que decide apoyar de manera subordinada, sin que impliquen disposición o afectación de ese extremo litigioso, sino solo con el fin de reforzar con argumentos o pruebas la posición de la parte a la que se adhirió, intentando que aquella tenga éxito para garantizar de manera indirecta sus intereses.19 17 ARTÍCULO 227.
TRÁMITE Y ALCANCES DE LA INTERVENCIÓN DE TERCEROS. <Artículo modificado por el artículo 85 de la Ley 2080 de 2021> En lo no regulado en este Código sobre la intervención de terceros se aplicarán las normas del Código General del Proceso. 18 ARTÍCULO 71. COADYUVANCIA. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia. El coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.
La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervención deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes. Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones que hubiere formulado el interviniente.
La intervención anterior al traslado de la demanda se resolverá luego de efectuada esta. 19 Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 27 de julio de 2017 dictada en el proceso con radicado 25000-23-41-000-2014-01048-01 indicó que: «[…] Al analizar dicha preceptiva (artículo 71 del CGP), encuentra la Sala que esta prevé la coadyuvancia, instituto jurídico que se refiere al tercero que interviene dentro del proceso, y que concurre con la finalidad de velar por sus intereses legítimos, a quien no se le extienden los efectos de la sentencia, pero en forma subordinada a una de las partes principales a la que ayuda y se adhiere. […] Del texto de la norma transcrita [artículo 171, numerales 1 y 3 del CPACA] se extrae que en el proceso administrativo intervienen la parte actora, la parte demandada y los terceros con interés directo, es decir, los que tienen una verdadera vocación de parte, sin cuya comparecencia no podría proferirse la sentencia porque los afecta directamente […] De esta disposición [artículo 224 del CPACA] se colige que en el proceso administrativo pueden intervenir otra clase de terceros, distintos de aquellos que tienen una verdadera vocación de parte cuya vinculación no proviene directamente del juez sino de la voluntad de los mismos.
Tal es el caso de los coadyuvantes. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) En este escenario, quien pretenda actuar mediante una coadyuvancia solo debe presentar una solicitud basada en los hechos y fundamentos de derecho con las pruebas que pretenda hacer valer, asumiendo el proceso en el estado en que se encuentre y sin que sea necesario correr traslado, para lo cual, el juez en caso de encontrar procedente la intervención, la aceptará de plano. Adicionalmente, existen terceros cuyo interés se deriva de una relación jurídica sustancial con alguna de las partes, la cual puede ser: (i) divisible por conllevar consecuencias distintas para cada uno, (ii) inescindible cuando la decisión a adoptar tenga que ser uniforme y no pueda darse sin la presencia de la totalidad de sujetos que hagan parte de ese vínculo, o bien, (iii) relativa en el evento en que determinado pronunciamiento judicial pueda afectarlos a todos, pero este logre ser proferido sin necesidad de que cada uno hubiese tenido que estar incorporado a la actuación. Tal supuesto corresponde al de la figura del litisconsorcio que, en el mismo orden anterior puede que ser: (i) facultativo, (ii) necesario o (iii) cuasinecesario; ello conforme a los artículos 60, 61 y 62 del CGP20 respectivamente.
Bajo el entendido de dicha figura, los litisconsortes sí tienen vocación de parte, y, por tanto, su participación implica la integración del contradictorio, bien sea por activa o por pasiva, asumiendo en consecuencia la calidad de codemandantes o 20 ARTÍCULO 60. LITISCONSORTES FACULTATIVOS. Salvo disposición en contrario, los litisconsortes facultativos serán considerados en sus relaciones con la contraparte, como litigantes separados.
Los actos de cada uno de ellos no redundarán en provecho ni en perjuicio de los otros, sin que por ello se afecte la unidad del proceso.
ARTÍCULO
61. LITISCONSORCIO NECESARIO E INTEGRACIÓN DEL CONTRADICTORIO. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio.
ARTÍCULO 62. LITISCONSORTES CUASINECESARIOS. Podrán intervenir en un proceso como litisconsortes de una parte y con las mismas facultades de esta, quienes sean titulares de una determinada relación sustancial a la cual se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, y que por ello estaban legitimados para demandar o ser demandados en el proceso.
Podrán solicitar pruebas si intervienen antes de ser decretadas las pedidas por las partes; si concurren después, tomarán el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) codemandados, para lo cual tendrán que ser vistos como litigantes independientes en el caso del litisconsorcio facultativo, y, como un solo extremo procesal tratándose de un litisconsorcio necesario o cuasinecesario.
Lo anterior implica que, en el primer escenario, los intervinientes actúan de manera separada y en procura de sus propios intereses, sin que sus actos puedan afectar negativa o positivamente a su coparte. Tanto es así que su vinculación al proceso no es obligatoria por parte del juez, sino optativa de estos mismos, ya que solo buscan aprovechar las condiciones similares de su relación jurídica por economía procesal para obtener una decisión unitaria, pero no indispensablemente idéntica, lo cual, por ejemplo, en el evento de codemandantes, se pudo haber dado por una acumulación de procesos.21 Precisamente, por esta razón es que el artículo 224 del CPACA exige para los intervinientes facultativos que lo hagan a través de demanda independiente a la cual no le haya operado la caducidad, que hubiese podido ser acumulada y que se le corra el traslado previsto en el artículo 172 de dicha norma.
Por el contrario, en el segundo supuesto en los que se afirma que existe un vínculo sustancial inescindible, es claro que, si los litisconsortes necesarios no son accionantes o accionados desde el principio de la actuación, el juez debe notificarlos y correrles traslado para que se integren al extremo correspondiente y asuman las consecuencias del fallo que resulte a su favor o en su contra de manera uniforme para todos.
La diferencia en este punto con los cuasinecesarios es que la sentencia igualmente los afectará, pero no tuvieron que concurrir a la actuación para que esta fuera dictada con mérito ejecutivo para materializar su cumplimiento. Aun así, como elemento común de las diferentes clases de litisconsortes, es posible afirmar que todos actúan de manera integrada desde de un mismo extremo procesal para reclamar un derecho divisible que pueda distribuirse entre cada interviniente cuando son varios los que conforman la parte activa.
Lo propio hacen cuando constituyen la parte pasiva, caso en el cual se reparten la carga de una eventual condena en razón de sus competencias y responsabilidades. Esto significa que, al constituir un litisconsorcio, al margen de que lo hagan de manera facultativa o necesaria, tales terceros no se excluyen entre sí ni pretenden el derecho del otro, sino que ejercen sus actos en procura de sus propios intereses 21 Este planteamiento también fue expuesto por el consejero Gabriel Valbuena Hernández en auto de ponente del 23 de junio de 2023 dictado en el proceso 11001-03-25-000-2015-00104-00 (0236-2015), en el que manifestó lo siguiente: «[…] Entonces, hay litisconsorcio facultativo cuando la presencia de pluralidad de personas demandantes o demandadas no es requisito necesario para la debida integración del contradictorio por tratarse de relaciones jurídicas diferentes e independientes, pero por razones de conveniencia o economía procesal se permite la definición de ellas en un solo proceso, dicha figura se integra de acuerdo con el querer del sujeto de derecho autorizado para conformarlos, porque al juez no le está permitido hacerlo. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) derivados de una relación jurídica común, la cual les permite compartir los efectos de la sentencia. Finalmente, la última clase de vinculación en el proceso es la de los intervinientes ad excludendum, que por su propia regulación en el artículo 224 del CPACA, complementada por el artículo 63 del CGP,22 comprende a aquellas personas que, con vocación para haber sido parte demandante en una misma actuación, formulan expresamente pretensiones autónomas que resultan incompatibles con las del actor original, al punto de que, su intención no es conformar una unidad de litigio con otro reclamante, sino todo lo contrario, es decir, excluirlo, retirarlo o desplazarlo de la controversia para asumir su papel y obtener el derecho en conflicto para sí mismo por considerar que se tiene mejor posición y legitimación sustancial para ello.
De hecho, una divergencia con los litisconsortes es que un tercero excluyente en realidad lo que debe hacer es formular su propia demanda en contra del primer accionante y del mismo accionado, y no solo hacia uno de estos, pues, con motivo de su pretensión independiente y opuesta a la de la parte activa inicial, lo que se genera es una nueva causa contenciosa frente a las partes primigenias, la cual debe ser resuelta en el escenario común, pero de manera paralela para poder determinar si se tiene ese mejor derecho respecto del solicitante primario.23 Es por esta razón que tanto el artículo 224 del CPACA como el 63 del CGP, dan a entender con total claridad que la vinculación de un interviniente como el mencionado, debe darse a través del ejercicio material del derecho de acción, esto es, con la presentación de una demanda independiente, sin caducidad, susceptible de haber sido acumulada y con el cumplimiento pleno de todos los requisitos de procedibilidad y formales previstos en los artículos 161, 162, 163 y 166 del CPACA, necesarios para considerarla una “demanda en forma”. 22 ARTÍCULO 63.
INTERVENCIÓN EXCLUYENTE. Quien en proceso declarativo pretenda, en todo o en parte, la cosa o el derecho controvertido, podrá intervenir formulando demanda frente a demandante y demandado, hasta la audiencia inicial, para que en el mismo proceso se le reconozca. La intervención se tramitará conjuntamente con el proceso principal y con ella se formará cuaderno separado.
En la sentencia se resolverá en primer término sobre la pretensión del interviniente. 23 Estos conceptos sobre el interviniente ad excludendum también fueron desarrollados por el consejero Gabriel Valbuena Hernández en auto de ponente del 23 de junio de 2023 dictado en el proceso 11001-03-25-000-2015- 00104-00 (0236-2015), en el que manifestó lo siguiente: «[…] En ese sentido, la intervención excluyente se caracteriza porque un sujeto de derecho comparece al proceso ejerciendo su derecho de acción y formula pretensiones dirigidas contra demandante y demandado, quienes frente al interviniente por exclusión se tornan demandados.
Requisito necesario para que prospere la intervención excluyente es que la cosa o el derecho controvertidos sean exactamente los mismos (en todo o en parte) a los cuales dice tener mejor derecho el tercero excluyente, pues si se trata de diversos derechos o cosas, deberá acudirse a otro proceso. En consecuencia, debe precisarse que la intervención ad excludendum es una demanda y, por lo tanto, el tercero deberá presentarla con el cumplimiento de los requisitos legales que ha previsto la ley para ejercer el derecho de acción y el auto que la acepte o la niegue, es apelable en el efecto devolutivo. […]» (subrayado intencional).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Verificado lo anterior, a esta nueva controversia subyacente tendrá que dársele trámite conjuntamente con el proceso principal, pero en cuaderno separado, dándole el traslado del artículo 172 del CPACA tanto a la parte activa como pasiva y resolviendo primero en la sentencia las pretensiones del excluyente.
En conclusión, estas condiciones y requerimientos formales para la intervención de terceros constituyen la garantía plena del debido proceso y de la tutela judicial efectiva, pues se vuelven las reglas procesales esenciales para materializar y definir conflictos derivados de intereses legítimos de otras personas distintas a los demandantes y demandados principales, quienes también tiene situaciones jurídicas sustanciales que deben ser protegidas y resueltas en derecho.
Resolución del caso concreto Inicialmente, antes de abordar el análisis de los recursos, es indispensable verificar si es posible analizar la situación de fondo de las apelantes, pues para la Sala llamó la atención el hecho de que la señora Yineth Villanueva Bocanegra en calidad de actora hubiese demandado expresamente no solo a la UGPP y al FOMAG, sino también a las señoras María Cecilia González Cortés, Nubia Inés Galindo de Bermeo (actuales recurrentes), y María Dolores Ramírez de Torres -en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.)-.24 Lo anterior pese a que estas últimas claramente no intervinieron en la expedición de los actos administrativos reprochados y tampoco tienen reconocido algún derecho sobre las sustituciones pensionales objeto de litigio (que hubiese sido el único fundamento de legitimación para demandarlas directamente), sino que también están a la espera de que se defina la titularidad del derecho.
El tribunal de origen, pese a advertir cuál era la condición de las mencionadas terceras, admitió el medio de control en su contra, haciéndolas integrantes de la parte pasiva y corriéndoles traslado de la demanda original.25 En su lugar, dicho juez debió inadmitir la demanda para ordenar la exclusión de aquellas del extremo accionado, ya que no tenían ningún vínculo directo con las entidades demandadas porque no hicieron parte de la producción del acto ni tenían reconocido el derecho a su favor, sino que se trataba de personas ajenas a la demanda primigenia, pero con interés directo cuya intervención debía valorarse particularmente por iniciativa de ellas mismas y no por una reclamante más de la prerrogativa en discusión. 24 Ver el escrito de subsanación de la demanda, tanto en el encabezado, el acápite de la designación de las partes y sus representantes, así como la totalidad del escrito en el que les da el tratamiento de demandadas.
(folios 403 a 413, C4). 25 Ver auto admisorio del 13 de diciembre de 2016 (folio 425, C4) y auto de adhesión del 26 de enero de 2017 (folio 428, C4). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Incluso, es evidente que, ante esta irregularidad procesal en primera instancia, las señoras González Cortés y Galindo de Bermeo guardaron silencio y simplemente continuaron en el error al asumir tácitamente la calidad de accionadas, pues radicaron “escritos de contestación”26 con formulación de excepciones y argumentos de defensa, pero planteados a título de “petición”, asegurando cada una de manera independiente que tenía mejor derecho para reclamar el 50% suspendido de las sustituciones pensionales pretendidas por la señora Yineth Villanueva Bocanegra.
Sobre el punto la Sala precisa que, pese a que tales inconsistencias no fueron advertidas por ninguna de las partes ni por el juez para ser subsanadas a lo largo del proceso, en virtud del control de legalidad previsto en el artículo 207 del CPACA, y, además, en el entendido de que no fueron originadas en la sentencia impugnada, es claro que no es procedente anular lo desarrollado hasta este punto.
Sin embargo, lo expuesto previamente demuestra que ni las actuales apelantes, ni la señora María Dolores Ramírez de Torres -en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.)-, debieron ser demandadas debido a una falta de legitimación material en la causa por pasiva,27 pues técnicamente estas no tienen ningún nexo directo de responsabilidad entre sus situaciones particulares y las pretensiones de la única actora en este litigio, por el contrario, buscan lo mismo que esta última, de manera que sí es indispensable establecer cuál es su interés en la controversia para decidir si puede o no emitirse un pronunciamiento de mérito sobre ellas.
En ese contexto, lo primero que puede afirmarse es que este caso se trataba claramente de unos sujetos en calidad de terceros en el proceso, cuyo ingreso al mismo debió darse solo en virtud de las posibilidades previstas en el artículo 224 del CPACA, en concordancia con el CGP. Aclarado lo anterior, se observa que como el fundamento de la defensa de las recurrentes fue esencialmente la formulación de unas pretensiones incompletas (sin nulidad), pero tendientes a que el derecho a la sustitución pensional les fuera otorgado a cada una de manera excluyente respecto de las demás reclamantes, se concluye con claridad que la calidad en la que debieron haber sido incorporadas a la actuación fue como intervinientes ad excludendum. 26 Ver folios 624 a 630 y 654 a 658, C4.
Se evidencia que hasta los poderes conferidos a sus abogados fueron para contestar la demanda, no para formular una propia. 27 Consejo de Estado Sección Segunda, Sentencia, 81001233300020140009501 (485116), sentencia del 08 de abril de 2021. En esta providencia se aseguró que: «[…] La legitimación bajo la perspectiva material o sustancial es la que constituye el objeto de estudio en la sentencia y especialmente en esta instancia debido a los reparos impugnativos de la apelación interpuesta por la parte demandante, se puntualiza que aquella debe ser comprendida como el vínculo inescindible que se presenta entre las pretensiones de la demanda y el sujeto procesal que ejerce el derecho de acción para promoverlas. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) Esto se afirma en la medida en que no podrían ser tenidas en cuenta como coadyuvantes de la parte activa o pasiva, puesto que en ningún momento de sus escritos se aprecia que quisieran apoyarlas en sus posiciones jurídicas para que alguna de estas tuviera éxito en el litigio.
De igual forma, tampoco se advierte que su intención al “contestar la demanda” fuera la de integrar el litigio como codemandantes facultativas o necesarias, toda vez que sus planteamientos no eran los de compartir o distribuir proporcionalmente el derecho a las sustituciones pensionales entre estas junto con la señora Yineth Villanueva Bocanegra, ni compartir sus argumentos y pruebas como un solo extremo litigioso en contra de la UGPP y el FOMAG para exigir una misma prerrogativa, sino todo lo contrario, solicitaron removerse una a otra en su intención de acceder a tal beneficio.
Tales supuestos corroboran que, como las apelantes plantearon desde el momento de su errada vinculación un conflicto autónomo y opuesto entre sí, así como frente a la posición de la única accionante, resulta evidente que su participación en esta causa judicial solo pudo haberse dado en calidad de terceras excluyentes, lo que implicaba que, conforme a los artículos 224 del CPACA y 63 del CGP, debieron en lugar de contestar la demanda primigenia, presentar sus propias demandas separadas en contra de la actora original, de las entidades demandadas y de las demás reclamantes integradas al proceso.
Al respecto, si bien las señoras Galindo de Bermeo y González Cortés en sus “contestaciones” contemplaron un acápite que la primera llamó “pretensiones” y la segunda “petición”, lo cierto es que tales memoriales en nada pueden asimilarse o entenderse como unas demandas propiamente dichas, aun si se realizara una interpretación amplia de los mismos, pues debido a su estructura y falta de requisitos formales, estos no se ajustan al criterio de “demanda en forma”28 necesario para que pueda emitirse un pronunciamiento de fondo mediante sentencia. Si se analiza con detenimiento, ninguna de las dos intervinientes indicó con precisión y claridad lo pretendido (artículos 162-2 y 163 del CPACA), pues tampoco individualizaron sus reclamaciones en el marco de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al no haber solicitado la anulación de algún acto administrativo expreso o presunto que hubiese creado, modificado o extinguido su situación jurídica, y a partir del cual pudiera derivarse la prerrogativa en discusión. Incluso, debido a la ausencia de actos reprochados, se advierte una falta de indicación de normas violadas y concepto de violación (artículo 162-4), indispensables para verificar la causal de nulidad o el sustento jurídico de las pretensiones, lo cual constituye un elemento esencial (así sea expuesto 28 Artículos 162, 163, 165 del CPACA.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) someramente), a fin de que el juez de conocimiento falle dentro del contexto de sus competencias con fundamento en el principio de justicia rogada, es decir, conforme a los criterios que determine quien ejerce el derecho de acción. También se aprecia que las apelantes tuvieron que haber agotado la vía administrativa como presupuesto de la acción y requisito de procedibilidad, ya que, en este caso, los actos censurados resolvieron la situación particular de la señora Yaneth Villanueva Bocanegra, pero no lo hicieron concretamente para las dos sustituciones en debate respecto de las señoras María Cecilia González Cortés, Nubia Inés Galindo de Bermeo y Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.) Se precisa que la Resolución UGM 019765 del 7 de diciembre de 2011 solo definió lo propio en materia de sustitución de la pensión gracia respecto de las dos primeras que fueron quienes solicitaron tal derecho, mientras que la Resolución 71-2738 del 14 de octubre de 2009, relativa a la pensión ordinaria de jubilación, únicamente examinó el requerimiento de la primera y las últimas dos reclamantes.
Esto conlleva que la señora González Cortés eventualmente habría podido demandar en este mismo proceso exclusivamente la sustitución de la pensión gracia, no así de la ordinaria, en tanto que las señoras Galindo de Bermeo y María Dolores Ramírez de Torres -en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.)-, podrían haberlo hecho, pero en sentido contrario.
Tampoco se aprecia que las intervinientes impugnantes hubiesen enlistado los hechos u omisiones que sirvieron de base para solicitar lo propio, pues se limitaron a contestar los de la demanda original indicando si eran ciertos o no, sin manifestar ampliamente y con exactitud los supuestos particulares sobre los cuales aquellas sustentan su presunto mejor derecho (artículo 162-3 del CPACA).
Finalmente, en sus escritos no se incluyó un acápite relacionado con la estimación razonada de la cuantía como lo exige el artículo 162-6 de dicha norma. Como se deriva de lo expuesto, los escritos de las recurrentes incumplen varios de los requisitos formales de la demanda que son fundamentales para garantizar una adecuada defensa de las contrapartes, que en este caso no solo serían las entidades accionadas, sino también la actual demandante y las demás intervinientes.
De hecho, es claro que al no haber tenido en cuenta sus “contestaciones” como verdaderas demandas, el tribunal de primera instancia omitió tramitarlas en cuadernos separados y correr el traslado del artículo 172 a los demás sujetos procesales de conformidad con lo estipulado en los artículos 224 del CPACA y 63 del CGP, lo cual constituye una omisión que atenta contra las garantías del debido proceso y la posibilidad de contradicción, las cuales deben ser observadas a lo largo Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) de toda la actuación a riesgo de que al omitirlas se produzca una vulneración de derechos fundamentales susceptible de control constitucional.
Si bien es de destacar en este punto que a lo largo del proceso en primera instancia las mencionadas terceras con interés solicitaron y aportaron pruebas, las cuales fueron conocidas y debatidas por sus contrapartes, lo cierto es que ello implica que sus actos no sirvieron para sustentar sus pretensiones (por no haberse formulado a través de demandas separadas), sino para redundar en contra de la única demandante, a quien el juez sí determinó en razón de su competencia que no demostró la calidad de beneficiaria de las sustituciones pensionales del docente fallecido, al punto de tener definida su situación al no haber apelado.
Por todo lo planteado hasta este punto, resulta adecuado afirmar en este caso que, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva de las actuales recurrentes y de la señora María Dolores Ramírez de Torres -en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.)- en calidad de “demandadas”, y, con motivo de la indebida vinculación de las mismas por no haberse incorporado a la actuación como intervinientes ad excludendum con sus respectivas demandas en forma, se hace improcedente emitir un pronunciamiento de fondo acerca de sus exigencias.
Lo anterior incluso es una decisión que garantiza sus derechos al acceso a la administración de justicia con observancia del principio de la tutela judicial efectiva, pues al no haberse resuelto sus pretensiones en vía judicial, no habrá operado sobre ellas el fenómeno de cosa juzgada, lo que les permitirá, si a bien lo tienen, efectuar sus propias reclamaciones administrativas y judiciales de manera independiente para que, con observancia también del derecho de defensa y contradicción de la entidades y de cualquier otro tercero interesado, se pueda definir en derecho la titularidad de la prerrogativa actualmente suspendida.
En consecuencia, se revocará parcialmente el ordinal primero del fallo apelado en cuanto a la negativa de las señoras María Cecilia González Cortés, Nubia Inés Galindo de Bermeo y María Dolores Ramírez de Torres -en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.)-, sobre la sustitución de la pensión gracia y ordinaria de jubilación que detentaba en vida el señor Julio César Bermeo Vargas, para que, en su lugar, esta corporación se abstenga de proferir una decisión respecto de dichas intervinientes.
En todo caso, se confirmará la sentencia en lo demás, específicamente en cuanto a la negativa de las pretensiones de la actual accionante, la señora Yineth Villanueva Bocanegra, así como en los demás ordinales de la providencia. Por último, la Subsección exhorta a los Jueces y Tribunales Administrativos a fin de que ejerzan el control temprano del proceso, decidiendo este tipo de asuntos en la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019) oportunidad procesal correspondiente, bien sea en la audiencia inicial, como excepción previa o en cualquier otro momento en cumplimiento del artículo 207 de CPACA.
Condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202129 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando que no fue posible dictar un fallo frente a las apelantes, resulta claro que no se presentó tal supuesto, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE EL ORDINAL PRIMERO de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]
PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda formulada por la señora Yineth Villanueva Bocanegra. Abstenerse de emitir cualquier pronunciamiento de fondo respecto de las situaciones jurídicas de las señoras María Cecilia González Cortés, Nubia Inés Galindo de Bermeo y María Dolores Ramírez de Torres -en representación de su nieto Andrés Felipe Bermeo Torres, hijo de la señora Mariluz Torres Ramírez (q.e.p.d.)- […]» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, y como apoderada sustituta a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadoras de las tarjetas profesionales 214.303 y 268.119 respectivamente, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 33 de SAMAI. 29 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 73001-23-33-000-2016-00605-01 (6568-2019)
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente