CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo dos mil veintidos (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2020-00205-00 N° Interno: 0207-2020 Demandante: Hugo Zarith Manrique González Demandada: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -FONPRECON1- Tema: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia La Sala, decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, por la parte actora, contra la sentencia de 17 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca que confirmó la primera instancia del Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda, instaurada por el señor Hugo Zarith Manrique González.
ANTECEDENTES Síntesis del caso generador del recurso 1. El señor Hugo Zarith Manrique González, por medio de apoderado incoó demanda en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en aras de obtener: i.La nulidad de las resoluciones 0067 del 24 de febrero de 2016 y 0163 del 6 de mayo de 2016, por medio de las cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República negó la solicitud de sustitución pensional elevada el 14 de diciembre de 2015,por el señor Hugo Zarith Martínez Rojas. ii.Que se declare que el señor Hugo Zarith Manrique González, tiene derecho a recibir el beneficio de la sustitución de la pensión en calidad de compañero 1 Acuerdo 5 De 2013.Artículo 3o.
Naturaleza Jurídica. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República creado por la Ley 33 de 1985, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Salud y Protección Socia 2 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom permanente de la fallecida Delfina Martínez Rojas.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se condene al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República a reconocer en favor del señor Hugo Zarith Manrique González, a partir 27 de abril de 2015, la sustitución de la pensión que disfrutaba la causante [Delfina Martínez Rojas] y pagarle debidamente indexada las mesadas pensionales dejadas de percibir. iii.El libelista afirmó en la demanda que en señor Hugo Zarith Manrique González y la señora Delfina Martínez Rojas, compartieron mesa, lecho y techo, protección y ayuda mutua; convivieron en «unión libre» de forma permanente e ininterrumpida, desde el 3 de marzo de 2004 al 27 de abril de 2015, fecha del fallecimiento de la señora Martínez Rojas.
No procrearon hijos y no se presentó inmediatamente a reclamar la prestación por estar sumido en «profundo sentimiento emocional» y «por ignorancia» iv.Invocó como fundamentos de derecho, los artículos 13, 15, 42, 43, y 48 de la Constitución Política, 2º de la Ley 54 de 1990, 1º de la Ley 979 de 2005, 13 de la Ley 797 de 2003, 40, 137, 138, 159 a 206 y ss de la Ley 1437 de 2011, sentencia T-566 de 1998, C-111 de 2006, 2.La demanda fue identificada con el número 11001333502820170002900; repartida al Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, autoridad que agotó el trámite de rigor.
Mediante la sentencia del 27 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 27 de junio de 2018. Sentencia objeto de recurso 4. Mediante sentencia del 17 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la sentencia del 27 de junio de 2018, con fundamento en las siguientes razones: i.Hizo referencia al marco normativo y jurisprudencial del derecho a la sustitución pensional, entre este, los artículos 46 a 49 de la ley 100 de 1993, Ley 12 de 1975, sentencias C-1094-03, T-957-10 de la Corte Constitucional, 3 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom del 28 de enero de 20102, 3 de marzo de 20113 12 de junio de 20144, del Consejo de Estado, 29 de noviembre de 20115, de la Corte Suprema de Justicia y advirtió que el objeto del mismo, es proteger a los miembros del grupo familiar del pensionado del posible desamparo al que pueden enfrentarse por su muerte, dado que en vida dependían económicamente de él. Por tanto, el legislador instituyó el requisito de la convivencia durante los últimos 5 años anteriores a la muerte del causante y la jurisprudencia ha sostenido que para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, es indispensable la demostración de la convivencia material entre cónyuge o compañero permanente supérstite con su causante, por lo menos los últimos cinco años anteriores al fallecimiento. ii.Adujo que al analizar en conjunto, la prueba testimonial y la prueba documental recauda en primera instancia, se encuentra que no existe prueba ni siquiera sumaria que acredite la convivencia entre el señor Hugo Zarith Manrique González y, la señora Delfina Martínez Rojas, en los 5 años anteriores al fallecimiento de la causante [Delfina Martínez Rojas].
Entre las declaraciones rendidas por Anarcila González Ramírez, Giselle Hermosa González, Joaquín Emilio Trilleras Murcia, existen inconsistencias, contradicciones, e imprecisiones. iii. Concluyó que el señor Hugo Zarith Manrique González, no demostró que dependiera económicamente de la causante, señora Delfina Martínez Rojas. ni fue afiliado en seguridad social-salud como su beneficiario, ni fue presentado socialmente como pareja o compañero permanente de la señora Martínez Rojas, sólo como el «muchacho de los mandados».
Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5.El apoderado de la actora, con fundamento en los artículos 5-1, 15, 16, 67, 77 y 260 de la Ley 1437 de 2011, presentó el 11 de marzo de 2019, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, contra la sentencia del 17 de enero de 2019.
Para sustentarlo adujo: 2 Radicado 25000-23-25-000-2004-03633-01(2042-08) 3 Radicado 5470-05 4 Radicado 13001-23-31-000-2000-0129-01(4369-2002) 5 Radicado 40055 4 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom i. Que la sentencia del 17 de enero de 2019, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca contraría la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-009[1]6- 2018- radicado 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760-16), los artículos 42 y 43 de la Constitución Política, 40 de la Ley 1437 de 2011, 164 y ss de la Ley 1564 de 2012.
También citó la sentencia del radicado 68001-23-33-000- 2014-00428-01 (2560-16) ii. Afirmó que la sentencia impugnada, consideró que «no existe prueba siquiera sumaria de la convivencia entre el demandante…y la causante…» pero desconoció «la imagen captada en día nueve de junio de 2013, en el lecho de los compañeros permanentes, cuando plena prueba que genera certeza sobre la convivencia.», [En el folio 37 del expediente milita un fotografía que contiene imagen de dos personas-mujer de tercera edad y hombre de mediana edad- sentados en una cama.
No indica fecha, ni nombres]7 iii.Reiteró que entre el señor Hugo Zarith Manrique González y la causante señora Delfina Martínez Rojas, existió convivencia real y material, en el mismo techo, lecho, desde el 3 de marzo de 2004, y hasta el 27 de abril de 2015, fecha de fallecimiento de Martínez Rojas, por lo que en su entender al señor Manrique González, le asiste el derecho a la sustitución pensional. iv.Que pese a la fotografía «tomada en el lecho de los compañeros permanentes, como prueba fehaciente de la convivencia por más de once años», el agente opositor«con argumentos peregrinos» la ha pretendido negar.[la convencía] y la incongruencia de los testimonios, indicada por el juzgador de segunda instancia, es «vil excusa para apartarse del sometimiento a la ley» y desviarse del artículo 230 constitucional, sin análisis profundo y concienzudo, continuando con lo manifestado por la primera instancia. 6.
Como consecuencia y al amparo del recurso Extraordinario de unificación de jurisprudencia, la parte recurrente, pretende: i.Se declare la nulidad de las resoluciones 067 del 24 de febrero de 2016, y 0163 del 6 de mayo de 2016, dictadas por el Fondo de Previsión del Congreso de la República. 6 El número correspondiente es Sentencia SUJ-001-CE-S2 de 2018, radicado 680012333000201500965 01 (3760- 2016) https://www.ramajudicial.gov.co 7 Texto del Corchete de la Sala 5 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom ii.Se «anule» la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá, y del 17 de enero de 2019, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. iii.Se «Otorgue» a favor del señor Hugo Zarith Manrique González, el derecho a la sustitución pensional como compañero permanente de la causante, señora Delfina Martínez Rojas.
Y se le incluya en nómina de pensionados. iv.Se condene en costas procesales al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. v.«Se siente jurisprudencia histórica respecto del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República» Trámite del recurso 7.El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante autos de 22 de agosto, y 5 de noviembre, ambos de 2019, concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, corrió traslado al recurrente y dispuso el envío del expediente al Consejo de Estado. 8.El Consejo de Estado, mediante auto del 10 de junio de 2021, admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y corrió traslado a la parte demandada y al Ministerio Público, autoridades que se manifestaron como describe a continuación. 9.El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República: solicitó se Declare infundado el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia interpuesto por el señor Hugo Zarith Manrique González,, y sustentó su petición con las siguientes razones: i. Puso en conocimiento que la señora Delfina Martínez Rojas nació el 7 de noviembre de 1930 y laboró en el Senado de la República entre el 1 de octubre de 1970 y el 18 de octubre de 1990.
Mediante Resolución 0365 del 5 de junio de 1991, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República le reconoció la pensión de jubilación de conformidad con lo establecido en el Decreto 2837 de 1986. 6 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom ii. Que el señor Hugo Zarith Manrique González, solicitó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes afirmando tener la calidad de compañero permanente.
El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República aplicando los requisitos previstos en el artículo 47 de la ley 100 de 1993 modificada por la ley 797 de 2003, negó el reconocimiento de la prestación al concluir que el petente no acreditó el requisito de convivencia mínima de 5 años con anterioridad al fallecimiento de la causante.
La decisión fue sometida a control judicial; el Juzgado 28 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, llegaron a la misma conclusión. iii. Consideró que «resulta inane e insuficiente afirmar que el Tribunal no valoró una fotografía de la causante y el demandante»,ya que dicho documento no acredita el criterio material.
La valoración probatoria realizada por el ad quem fue integral y concluyó con base en el interrogatorio de parte y los testimonios que no existió prueba alguna de la convivencia en el periodo de 5 años anteriores al fallecimiento de la causante iv.Se refirió a la sentencia de unificación, invocada, CE-SUJ2-009[1]-18 de 1° de marzo de 20188, y a las reglas en ella sentadas y consideró que las mismas «ni si quiera se acercan a las premisas fácticas del caso» del señor Hugo Zarith Manrique González, y concluyó que no se configura la causal prevista en artículo 258 para la procedencia del recurso intentado, no existe ninguna relación entre el caso del recurrente y la providencia unificadora.
No contiene una regla de interpretación jurisprudencial relativa a la valoración de las pruebas que permitan acreditar la convivencia. Se descarta de plano el cumplimiento de la finalidad del recurso ya que no puede existir aplicación uniforme del derecho para un evento esencialmente diferente al estudiado por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 10.El representante del Ministerio Público.
Emitió concepto y estimó que en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y las garantías fundamentales; la sentencia impugnada debe mantenerse por el Consejo de Estado, por encontrarse adecuada a derecho 8 radicado 68001-23-33-000-2015-00965-01(3760- 2016). 7 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom y no contrariar la sentencia de unificación jurisprudencial.
Esbozó las siguientes razones: i.Conforme a los artículos 256 y 258 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisprudencia del Consejo de Estado, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tiene como propósito esencial, garantizar, la unidad de la interpretación del derecho por parte de los jueces, incluyendo la aplicación de las sentencias de unificación de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
Para la procedencia del recurso es necesario la existencia de la identidad fáctica y jurídica tal como lo afirmó la sentencia del 9 de noviembre de 20209, del Consejo de Estado. ii. La sentencia de unficación del 1o de marzo de 2018,[invocada] se trató sobre el derecho pensional de la cónyuge supérstite del oficial o suboficial de las Fuerzas Militares fallecido en simple actividad.
Fijó criterios para el acceso a la pensión de sobrevivientes por parte de los beneficiarios de oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad antes de la vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100 de 1993. El primer aspecto allí analizado fue el de la vinculación del causante a la Armada Nacional por más del tiempo necesario para reclamar la pensión de sobrevivientes, conforme a las reglas de la Ley 100 de 1993, aplicable por principio de favorabilidad; luego estableció el aspecto de la dependencia económica y finalmente consideró el monto eventual de la pensión conforme al artículo 48 del citado ordenamiento jurídico, así como el I.B.L. iii.
El Ministerio Público analizó la sentencia impugnada, la situación fáctica y jurídica del señor Hugo Zarith Manrique González, y de la sentencia del 1º de marzo de 2018, y concluyó que el caso concreto objeto del recurso, no concurren los elementos fácticos y normativos de la causal prevista en el artículo 258 del CPACA, toda vez que no existe identidad entre la situación concreta del recurrente y los extremos fácticos y jurídicos de las sentencias de unificación jurisprudencial invocada. iv.Adicionalmente, afirmó que si bien pudo existir una relación personal entre la causante [Delfina Manrique González] y el señor Hugo Zarith Manrique 9 Rad: 11001-03-25-000-2019-00157-00(1030-19) 8 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom González, no fue de aquellas que dan origen a un hogar y que tiene razón el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que consideró que las declaraciones rendidas en el proceso ordinario son contradictorias y no permiten obtener certeza sobre «la relación de pareja estable, basada en el amor y la voluntad de permanencia y de auxilio mutuo».
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 11.De conformidad con el artículo 259 de la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia de la referencia. Cuestión previa 12.Mediante los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 de 2020, el Presidente de la República declaró «un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».Por resoluciones 385 del 12 de marzo de 2020, 844, 1462, 2230 de 2020, 222, 000738 de 2021, y 000304 de 2022, el Ministro de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria por causa de la pandemia COVID-19.
Hecho notorio y vigente. En ese contexto se ha: i. decretado el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable ii. implementado el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en las actuaciones judiciales y iii. flexibilizado la atención a los usuarios de la administración de justicia. La Ley 2088 del 12 de mayo de 2021, regula el trabajo en casa en situaciones «ocasionales, excepcionales o especiales».
Para la prestación del servicio en la Rama Judicial, se ha fijado por lo general el esquema de trabajo no presencial, en casa o a distancia, virtual10. La Sección Segunda del Consejo de Estado, dispuso el correo electrónico ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co y la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. 10 El Acuerdo PCSJA21-11840 del 26 de agosto de 2021, dispuso que los servidores de la Rama Judicial continuarán trabajando de manera preferente en la modalidad virtual, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
También previó que a partir del 1 de septiembre de 2021 se retornará gradualmente a la presencialidad con alternancia, en todas las sedes judiciales y administrativas de la Rama Judicial y señaló las condiciones para el efecto. Acuerdo PCSJA22-1130 de 25 de febrero de 2022. 9 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom 13.De conformidad con 266 de la Ley 1437 de 2011, la audiencia en este contexto es facultativa, en este caso, en criterio de la Sala es innecesaria.
Problema jurídico 14.El problema jurídico por resolver, se centra a establecer, ¿si la sentencia del 17 de enero de 2019, del Tribunal de Cundinamarca contraría o se opone a la sentencia de unificación SUJ-001-CE-S2 de 201811proferidas Sala Plena de la Sección Segunda, en el radicado interno 3760-2016? y ¿sí hay lugar a dictar sentencia de reemplazo.? Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 15.Como preámbulo se recuerda que en el ordenamiento jurídico colombiano, se plasmó el deber que tienen las autoridades de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia y con ese propósito deben tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en las cuales se interpreten y apliquen las normas.
Para la procedencia los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011,y 17 de la Ley 2080 de 2021, expresamente, exigen: la existencia de los mismos supuestos fácticos y jurídicos. 16.Los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 78 y 79 de la Ley 2080 de 2021, tipifican las sentencias de unificación jurisprudencial, a saber: i.Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. ii.Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios. iii.Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 11 radicado 680012333000201500965 01 (3760-2016) 10 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom 17.
El artículo 256 de la Ley 1437 y ss 12, consagró el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. El recurso tiene como finalidad, en esencia, «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros».
Asimismo, estableció como única causal para su procedencia, la siguiente: «Artículo 258.Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado» 18. El artículo 262 ibídem previó entre los requisitos que debe contener el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia «la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencia que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.» 19.La Corte Constitucional, en sentencia del 13 de abril de 2016 declaró exequible la expresión «por los tribunales administrativos» consagrada en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, y adujo: «[…] En el asunto sub-judice, el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra regulado como una vía para asegurar el respeto del precedente vertical consagrado en sentencias de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo, se entiende que su procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y segunda instancia” dictadas por los tribunales administrativos.
En efecto, como ya se ha dicho, en relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su desconocimiento puede corregirse a través de los medios ordinarios de contradicción; y en cuanto a las dependencias internas que integran el Consejo de Estado, no se presenta el supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación funcional que explica la viabilidad de este recurso, conforme se explicó con anterioridad. … 6.7.6.2.
Finalmente, en lo que atañe a la seguridad jurídica, basta con señalar que al contrario de lo manifestado por la accionante, el recurso estudiado y la norma acusada promueven su cumplimiento, comoquiera que permiten la coherencia y uniformidad en la interpretación del derecho, al exigir que las decisiones adoptadas por los tribunales administrativos se adecuen a los estándares expuestos por el máximo órgano de la Justicia Contencioso Administrativa.
Ello garantiza que las partes del proceso y los ciudadanos en general tengan un importante nivel de certeza sobre los criterios de decisión aplicables y que ellos resulten razonablemente previsibles. […]»13 12 Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. 13 Sentencia C-179/16 11 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom 20.El artículo 257-1 de la Ley 1437 de 2011, inicialmente, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, establecía cuantía para efectos de la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin embargo, la Sala Plena de la Sección Segunda, en la providencia del 28 de marzo de 2019, inaplicó el referido numeral y sentó reglas de unificación, a saber: «[…]CUARTO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: a.El recurso extraordinario de unificación jurisprudencial contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es procedente respecto de sentencias dictadas en procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia de aquel, como lo es el Código Contencioso Administrativo.
Ello en virtud de su naturaleza extraordinaria y de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA. b- En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;
(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.
Las anteriores reglas de unificación deben aplicarse de manera retrospectiva o retroactiva a todos los casos pendientes de discusión tanto en sede administrativa como en vía judicial, siendo inmodificables los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica. QUINTO:[…]»14 21.
Asimismo, el parágrafo del artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, expresamente dispuso: «[…]En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración a la cuantía» 22.De manera que en materia laboral el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no se encuentra sujeto a cuantía, no obstante, el objeto fue 14 Radicación número: 15001-23-33-000-2003-00605 01(0288-15), auto del 28 de marzo de 2019. 12 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom limitado por el legislador, simple y llamamente a la verificación, si la sentencia recurrida del Tribunal contaría o se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, [la indicada de manera precisa en el recurso]; de donde se infiere que la sentencia invocada debe guardar identidad fáctica y jurídica con la recurrida, para que sea viable el control jurisprudencial; habida cuenta que el recurso no tiene el carácter o condición de instancia adicional, que permita la valoración del caso ante otras sentencias de unificación sobre un determinado tema, o un nuevo análisis probatoria, fáctico y jurídico al realizado por del juez de instancia, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional del mismo.
La parte interesada debe indicar con toda precisión la sentencia de unificación fundamento del recurso. Caso concreto 23.En el sub examine, el recurrente invocó como fundamento del recurso extraordinario ejercido, esencialmente, la sentencia de unificación SUJ-001- CE-S2 de 2018 del 1 de marzo de 2018, radicado 680012333000201500965 01 (3760-2016).
Consultada15 y examinada la referida sentencia se observa, que fue expedida por importancia jurídica, por la Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda del Consejo de Estado16. En esa oportunidad, se ocupó del tema concerniente a la pensión de sobreviviente por la muerte en simple actividad de un miembro de las fuerzas militares, ocurrida con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, sin haber alcanzado el servicio el tiempo exigido por la norma especial17para obtener el derecho al reconocimiento de una pensión a favor de sus beneficiarios.
Concluyó que «La demandante, en su calidad de cónyuge supérstite del marinero …fallecido en simple actividad el 12 de enero de 1998, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente prevista en el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, en aplicación de la regla de favorabilidad ya que se acreditaron los requisitos establecidos por esta.» Abordó los siguientes tópicos: i) la pensión de sobrevivientes; ii) el régimen de prestaciones por muerte para los beneficiarios de miembros de las Fuerzas Militares;
(iii) la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de miembros de las 15 www.consejodeestado.gov.co 16 Seis magistrados. 17 15 años literal c) del artículo 191 del Decreto 1211 de 1990, 13 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom Fuerzas Militares muertos en simple actividad; iv) la pensión de sobrevivientes para los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares; v) Principios de igualdad, favorabilidad en materia pensional e inescindibilidad; vi) determinación de la regla aplicable a la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios de oficiales y suboficiales fallecidos antes del Decreto 4433 de 2004; vii) descuentos de lo recibido por concepto de compensación por muerte; viii) término de prescripción aplicable; ix) recapitulación de las reglas de unificación y x) efectos en el tiempo de las reglas fijadas. 24.
La sentencia de unificación invocada, fijó como reglas de unificación las siguientes: «Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: 1. Con fundamento en la regla de favorabilidad, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en esta última, artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2. Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, toda vez que la contingencia que cubre tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 3.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, deberán tenerse en cuenta los siguientes parámetros: i) habrá de verificarse la identidad entre el beneficiario de la compensación por muerte y el beneficiario de la pensión de sobrevivientes que se reconoce y solo en caso de existir plena identidad entre ambos total o parcialmente, podrá efectuarse el aludido descuento; ii) la entidad solo podrá descontar lo pagado por compensación a aquellas personas a favor de las cuales se reconoció la pensión, y en el porcentaje en que les haya correspondido la compensación por muerte; iii) no podrá hacerse deducción alguna del porcentaje de la compensación por muerte que fue pagada a quien no es beneficiario de la pensión de sobrevivientes; iv) para esta deducción deberán indexarse tanto el monto de la compensación por muerte como el retroactivo pensional a favor del demandante; v) en aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte que debe descontarse supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, deberá realizarse un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 14 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom 4.
Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y en vigencia de la Ley 100, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, de acuerdo con lo previsto por el régimen general que contempla esta prestación. 5.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión de sobrevivientes en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional.
Segundo: Adviértase… Tercero: Por tratarse de una sentencia de unificación que reconoce un derecho, esta sentencia debe ser extendida por las autoridades administrativas en virtud de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, a quienes acrediten encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de conformidad con las reglas señaladas en la parte motiva de esta providencia. Cuarto…» 25.
El recurrente también invocó la sentencia del radicado 68001-23-33-000- 2014-00428-01 (2560-16), empero, revisada la misma, no corresponde a la tipología de unificación descrita en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 78 y 79 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 258 de la primera ley citada. 26.Ahora bien, sabido es que, tanto en vigencia de la Constitución de 1886 como en la de 1991, [artículos 217 y 218], los miembros de la Fuerza Pública [Fuerzas Militares y Policía Nacional];han gozado de un régimen prestacional especial, determinado en normas tales como Decreto-Ley 1211, 1212 y 1213 de 1990, Ley 923 de 2004 y Decreto 4433 del mismo año. En ese contexto, la Sección Segundo del Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación SUJ-001-CE-S2 de 2018 del 1 de marzo de 2018, invocada, y por favorabilidad aplicó la norma general con preferencia a la especial, a una situación fáctica ocurrida en vigencia de la Ley 100 de 1993. 27.
En el caso concreto del recurrente, de los antecedentes obrantes el expediente, se observa que: i.Mediante la resolución 0365 del 5 de junio de 1991, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, con fundamento en las Leyes 6 de 1945, 48 de 1962, 5 de 1969, 4 de 1966, Decreto-ley 3135 de 1968, 4 de 15 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom 1976, 33 de 1985, Decretos 1848 de 1969, 1045 de 1978, y 2837 de 198618, a partir del 18 de octubre de 1990, por haber laborado desde el 1º de octubre de 1970 al 17 de octubre de 1990 en el Senado de la República en el cargo de auxiliar de servicios generales.
Vale decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 199319 y ambiente diferente a la fuerza pública. 28, El Decreto 2837 de 1986,contentivo del reglamento general sobre las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, dispuso: «Artículo 33.OTRAS NORMAS APLICABLES.
La pensión de retiro por vejez a que tienen derecho los empleados del Congreso y del Fondo se regirá, en los aspectos no contemplados en este reglamento, por lo dispuesto sobre la materia en las disposiciones legales aplicables a los empleados oficiales de la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo nacional.» 29.De manera que, se evidencia que la situación fáctica y jurídica de la causante de la pensión pretendida por el recurrente, ocurrió en un contexto diferente al de la sentencia de unificación invocada.
Adicionalmente el pronunciamiento jurisprudencial, no se ocupó y por ende no fijó reglas de unificación aplicables a situaciones fáctica-jurídica de empleados del congreso pensionados, ni del valor probatorio que pueda tener el material fotográfico allegado a un proceso, tampoco respecto de la técnica de valoración del mismo[fotografías] Vale decir, no se evidencia, condición de igualdad o identidad, entre la situación de hecho y de derecho, para predicar contrariedad u oposición entre la sentencia recurrida y las de unificación invocada que a fortiori exija sentencia de reemplazo con ocasión de recurso interpuesto. 30.Sumado a lo anterior como se indicó en apartado anterior, el legislador limitó el objeto, causal, del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, y por lo mismo y por las condiciones descritas, no es el 18 Por el cual se expide el reglamento general sobre las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República 19 Ley 100 de 1993.Articulo 151.Vigencia del Sistema General de Pensiones.
El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de abril de 1994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma. Parágrafo.
El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrara a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. 16 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom escenario para una nueva valoración probatoria, normativa, ni de la situación fáctica y jurídica de la recurrente diferente a la connatural al recurso, o para efectuar control de legalidad de norma alguna. 31.Tampoco es la oportunidad para que la parte interesada formule indistintas pretensiones; habida cuenta que de conformidad con el objeto que le legislador le fijó al recurso extraordinario de unifcación de jurisorudencia, la competencia de la Sala se circunscribe a cotejar la situación fáctica y jurídica analizada en la sentencia de unificación invocada con la del recurrente y la sentencia recurrida.
Naturalmente, atendiendo la finalidad del recurso, debe existir identidad de hecho y derecho, una y otra. III.DECISIÓN 32. Ante lo anterior, habrá que declararse infundado el recurso interpuesto como así se hará- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLÁRASE, infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. TÉNGASE al abogado Rogelio Andrés Giraldo González, con C.C. 16.073.875 y T.P. 158.644 del C.S.J. como apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, En los términos y para los fines del poder conferido y visible en la plataforma SAMAI.
TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase al tribunal de origen, previa las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 17 N° interno:0207-2020 Demandante:Hugo Zarith Manrique González Demandado:Fonprecom CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)