Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas: Contra providencia que decidió control inmediato de legalidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de octubre de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió lo siguiente: Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el municipio de Villavicencio en contra del Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto a las inconformidades relativas a la naturaleza de los recursos de la vigencia anterior y al ejercicio de la facultad de adición y modificación del presupuesto municipal, y negar el amparo constitucional, respecto al defecto sustantivo, frente a la ausencia legal de la exigencia un acto previo de reorientación de rentas, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
(…).
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El 24 de septiembre de 2021, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderada judicial, el municipio de Villavicencio pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerados por la providencia del 1° de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.
En consecuencia, la parte actora propuso, textualmente, las siguientes pretensiones:
PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, que fue vulnerado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, con la sentencia proferida el 1 de julio de 2021, por configurarse en esta un defecto material o sustantivo.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 1 de julio de 2021 por la Sala Plena del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, dentro del expediente de control inmediato de legalidad del Decreto No. 1000-24/175 "Por medio de la cual se modifica el Decreto No. 688 del 13 de diciembre de 2019, mediante el cual se liquida el presupuesto de Rentas, Recursos de capital y apropiaciones de Gastos para el Municipio de Villavicencio- Vigencia fiscal 2020" tramitado bajo la radicación No. 50001-23-33-000-2020-00967-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: ORDENAR a la Sala Plena del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, que profiera una nueva sentencia, conforme a los derroteros que indique el H. CONSEJO DE ESTADO. 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante el Decreto 461 del 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional autorizó a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la deducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológico declarada mediante el Decreto 417 de 2020. 2.2.
Por Decreto No. 1000-24/175 del 13 de marzo de 2020, el municipio de Villavicencio modificó el Decreto 688 del 13 de diciembre de 2019, que había fijado el presupuesto de rentas, recursos de capital y apropiaciones de gastos municipales para la vigencia fiscal 2020. 2.3. En auto del 12 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta avocó conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto No. 1000-24/175, dispuso la fijación de un aviso para efecto de permitir la intervención de cualquier ciudadano, requirió los antecedentes administrativos y dispuso la notificación al Ministerio Público y al municipio de Villavicencio. 2.4.
Mediante auto del 27 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta decretó las siguientes pruebas de oficio: (i) copia del presupuesto general del municipio de Villavicencio para la vigencia fiscal 2020; (ii) copia del Estatuto de Rentas; (iii) certificación de la naturaleza de los recursos transferidos a través del Decreto No. 1000- 24/175 del 31 de marzo de 2020, con el fin de determinar si se trataba de recursos propios, de transferencias, de destinación específica o de libre destinación;
(iv) certificado respecto del Superávit presentado en el cierre fiscal de la vigencia 2019, precisando los recursos que constituían saldos en bancos no comprometidos al 31 de diciembre de 2019 y, (v) certificaciones sobre el destino de los recursos adicionados y, de existir, sobre los proyectos de inversión a que serán destinados los recursos redirigidos. 2.5.
Por sentencia del 1° de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del Decreto 1000-24/175 del 31 de marzo de 2020. En síntesis, el tribunal demandado estimó que el acto objeto de control desconoció el Decreto Legislativo 461 de 2020, habida cuenta de que el municipio de Villavicencio no expidió el acto previo de reorientación sobre las rentas de destinación específica y dispuso la incorporación en el presupuesto de ingresos y gastos de rentas con destinación constitucionalmente establecida. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. Preliminarmente, la parte actora alegó que la tutela cumple los requisitos generales de procedibilidad. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora manifestó que la sentencia del 1° de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fáctico, habida cuenta de que no es cierto que los recursos adicionados al presupuesto de 2020 provengan de transferencias y tengan destinación específica.
Que los recursos adicionados provienen del superávit del 2019. Que, de hecho, el tribunal demandado se equivoca al señalar que se trata de recursos reorientados, pues, en estricto sentido, el Decreto 1000-24/175 dispuso una adición presupuestal, de recursos provenientes del superávit de capital de 2019. 3.3. La parte actora también dijo que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto no es cierto que el Decreto 461 de 2020 exija un acto administrativo que justifique la reorientación de recursos de destinación específica.
Que, en todo caso, ni siquiera ocurrió la reorientación de rentas, pues, en estricto sentido, se trató de una adición presupuestal. 4. Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo del Meta, por conducto del magistrado ponente de la sentencia del 1° de julio de 2021, manifestó que dicha providencia da cuenta de la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, pues está debidamente justificada.
Solicitó que, para efecto de desvirtuar los defectos alegados por la parte actora, la Sala se remitiera a las consideraciones de la sentencia del 1° de julio de 2021. 5. Sentencia impugnada 5.1. Mediante sentencia del 21 de octubre de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, rechazó la tutela por improcedente en lo referente al defecto fáctico y denegó en cuanto al defecto sustantivo.
En síntesis, consideró lo siguiente: 5.1.1. Que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad en cuanto al defecto fáctico, habida cuenta de que, en la oportunidad procesal pertinente, la parte actora no explicó al tribunal demandado la naturaleza de la operación presupuestal desarrollada. Que lo cierto es que la parte actora tuvo la oportunidad de explicar que se trató de una adición presupuestal con recursos de superávit de capital, pero no lo hizo. 5.1.2.
Que la providencia cuestionada está debidamente justificada en cuanto a la exigencia de acto administrativo que justifique el traslado de recursos, pues tiene sustento en la sentencia C-169 de 2020, que fijó la interpretación y alcance del Decreto 161 de 2020. Que la Corte Constitucional sí exige acto administrativo que justifique el traslado de recursos. 6.
Impugnación 6.1. La parte actora impugnó la sentencia del 21 de octubre de 2021, por lo siguiente: 6.1.1. Que, con ocasión de las pruebas de oficio decretadas por el Tribunal Administrativo del Meta, el municipio de Villavicencio explicó el tipo de operación presupuestal realizada por el Decreto 1000-24/175. Que, por ende, no es cierto que el municipio demandante haya omitido explicar que se trató de una adición presupuestal con recursos de superávit de capital de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.1.2. Que sí se demostró el defecto sustantivo, habida cuenta de que el Decreto 461 no exige la expedición de un acto administrativo para justificar el cambio de uso de recursos con destinación específica.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3. 2.
Planteamiento del problema jurídico 2.1. Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala verificará si la tutela es procedente para cuestionar una decisión de carácter general, impersonal y abstracta, como lo es la sentencia del 1° de julio de 2021, dictada en un proceso de control inmediato de legalidad. De encontrarse procedente, será estudiado el fondo del 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 3 SU-573 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2.2. Para el efecto, la Sala se referirá a la causal 5ª del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y a la interpretación que esta Sala ha fijado al respecto.
Seguidamente, analizará el caso propuesto por el municipio de Villavicencio. 2.3. Sobre la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto 2.3.1. El numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 19914 establece que la acción de tutela no procederá «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto», pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos, como son la acción de inconstitucionalidad contra las leyes o las acciones de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad contra actos generales, según el caso. 2.3.1.1.
La acción de tutela no puede ejercerse para cuestionar ese tipo de actos, pues este mecanismo no está previsto para restablecer la juridicidad posiblemente quebrantada por un acto general, sino para «suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención»5. 2.3.2.
Al analizar dicha norma, la Sala ha interpretado que la acción de tutela tampoco procede contra una sentencia dictada en un proceso de simple nulidad, por cuanto en ese tipo de procesos la discusión es de puro derecho y, por ende, el juez únicamente analiza la legalidad del acto. La acción de simple nulidad únicamente persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto.
De modo que la sentencia que se dicta en ese tipo de procesos no podría amenazar o violar de manera directa y concreta derechos fundamentales. En efecto, en fallo de tutela del 22 de septiembre de 20166 —que se reiteró en las sentencias del 17 de mayo de 20187 y del 10 de octubre de 20188—, esta Sección precisó: Como puede verse, la decisión judicial atacada proferida por el Consejo de Estado se dictó en cumplimiento del control de legalidad que le fue atribuido, esto es, un control abstracto de la norma que se considera ilegal y, por tanto, la decisión que se adopta lo que determina es si se ajusta o no a la normativa superior y, por ende, tiene efectos erga omnes.
No define de manera concreta una situación particular, como sí ocurre con sentencias dictadas por los organismos judiciales en acciones y medios de control con decisiones judiciales de carácter particular. En esa medida, la acción de tutela es improcedente para cuestionar la legalidad de una sentencia de constitucionalidad o legalidad porque la decisión que profiere la autoridad judicial es un ejercicio de puro de derecho que en manera alguna podría afectar derechos fundamentales, toda vez que lo pretendido es determinar que no desconozca postulados constitucionales o legales. 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 5 Sentencia No. T-321 de 1993 6 Radicación No. 11001-03-15-000-2015-00084-00 (acumulado al 11001-03-15-000-2015-00135-00), CP.
Martha Teresa Briceño de Valencia. 7 Radicado No. 11001-03-15-000-2018-00859-00, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Radicado No. 11001-03-15-000-2018-02443-00 MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, vale la pena precisar que, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente cuando se dirija contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, lo que permite determinar que, igualmente, resulta improcedente para censurar la sentencia que decide sobre su constitucionalidad o legalidad. 2.3.2.1.
En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha determinado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar sentencias dictadas por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, en virtud del control abstracto de constitucionalidad (artículos 241 y 237, numeral 3°, respectivamente). En lo pertinente, la sentencia SU-391 de 20169 establece: (…) conviene recordar que la Constitución Política estableció mecanismos de control para garantizar su supremacía normativa (artículo 4 de la Constitución).
Tales mecanismos podrían dividirse en dos clases. Por un lado, existe un control concentrado de constitucionalidad, realizado de manera principal por la Corte Constitucional (artículo 241 de la Constitución) y de manera residual por el Consejo de Estado (artículo 237 numeral 3). Por otro lado, cualquier autoridad judicial tiene competencia para resolver acciones de tutela (artículo 86 de la Constitución) y para aplicar la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4 de la Constitución).
Este esquema promueve el acceso efectivo a la administración de justicia para solicitar el cumplimiento de la Constitución, permitiendo que todos los jueces puedan realizar control constitucional sobre casos concretos. A su vez, también persigue la igualdad y la seguridad jurídica, al prever órganos de cierre que tengan la última palabra sobre la interpretación adecuada de las normas mediante el ejercicio del control abstracto.
Se trata de un esquema caracterizado por la participación ciudadana, ya que todas las personas pueden acudir a los jueces en ejercicio de la acción de tutela o pueden pedir en el marco de un proceso judicial la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Asimismo, el control abstracto puede ser solicitado por cualquier ciudadano, en ejercicio del derecho político previsto en el artículo 40 numeral 6, y en él también cualquier persona puede particular (sic), en virtud de la regulación de las acciones de inconstitucionalidad y de nulidad por inconstitucionalidad.
Si se aceptara la procedencia de la acción de tutela contra decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado el diseño del control constitucional descrito antes se alteraría de manera profunda, a tal punto que podría afirmarse que no existen dos tipos de control constitucional sino uno solo, otorgado a todos los jueces, quienes se pueden pronunciar sobre el cumplimiento de la Constitución en casos concretos o en casos de control abstracto (al revisar decisiones de constitucionalidad de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado).
La acción de inconstitucionalidad y la de nulidad por inconstitucionalidad son funciones delimitadas directamente por la Constitución, la cual determinó expresamente los órganos que de manera exclusiva tienen competencia para conocer de ellas. Esa asignación expresa de funciones (en los artículos 237 numeral 3 y 241 de la Constitución) les da carácter de cierre en materia constitucional, lo cual debe ser tenido en cuenta para interpretar el alcance de la regulación de la acción de tutela prevista en el artículo 86 (…). 2.3.2.2.
Las anteriores explicaciones dadas por la Corte Constitucional también son aplicables a las acciones de tutela contra providencias judiciales con efectos erga omnes. 3. Análisis del caso concreto. De la improcedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en procesos de Control Inmediato de Legalidad 3.1. En el presente asunto, el municipio de Villavicencio cuestiona la sentencia del 1° de julio de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que, en sede de única instancia, declaró la nulidad del Decreto 1000-24/175 del 31 de marzo de 2020.
Se trata de una decisión dictada en un proceso de control inmediato de legalidad. 9 MP. Alejandro Linares Cantillo. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA). 3.3.
La Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado que la sentencia que decide el control de legalidad tiene efectos erga omnes y hace tránsito a cosa juzgada relativa10. Así lo ratifica el artículo 189 de la CPACA, que, en lo que interesa, prevé que la sentencia que «declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes» y que las sentencias «que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen». 3.4.
Siendo así, la Sala advierte que, conforme con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la solicitud de amparo presentada por el municipio de Villavicencio, por cuanto está cuestionando una decisión con efectos erga omnes, 11, esto es, frente a todos, y no definen una situación particular y concreta. De modo que, así como en los casos de simple nulidad, las sentencias que se dictan en los procesos de control automático de legalidad tampoco pueden afectar de manera directa derechos fundamentales. 3.4.1.
En otras palabras, la interpretación adoptada por esta Sala respecto a que, en principio, la acción de tutela es improcedente para cuestionar providencias judiciales dictadas en procesos de simple nulidad, es extensible al caso bajo estudio, esto es, a los casos en que se controvierte una providencia dictada en un proceso de control inmediato de legalidad, pues se trata de una decisión de carácter general, que no afecta de manera directa y concreta derechos fundamentales. 3.5.
Las anteriores razones son suficientes para concluir que es improcedente el amparo solicitado por el municipio de Villavicencio y, en ese sentido, será revocada la providencia impugnada y se declarará la improcedencia. 10 Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. 11 Según el artículo 126 del Código de Régimen Municipal, para todo lo relativo a la nulidad de los acuerdos se debe estar a lo dispuesto por el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) el cual fue modificado por la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
En ese sentido, la remisión en la actualidad debe hacerse al artículo 189 de este último estatuto, que, respecto a los efectos de la sentencia establece: Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.
(…). Radicado: 11001-03-15-000-2021-06516-01 Demandante: municipio de Villavicencio 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela promovida por el municipio de Villavicencio, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada