Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de reparación directa Radicación: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS Demandados: Nación – Ministerio del Trabajo y Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira Tema: Responsabilidad del Estado por la venta de un bien inmueble de propiedad de la parte demandante.

Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque el daño no es imputable a las entidades demandadas. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 13 de junio de 2016 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.

Esta Subsección es competente para conocer el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El Tribunal Administrativo de Risaralda era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con el numeral 6 del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 13 de octubre de 20161.

En el auto del 17 de noviembre de 20162 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto, respectivamente. La Nación – Ministerio del Trabajo3 presentó alegatos de conclusión oportunamente. La parte demandante, la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio Público guardaron silencio. 1 Cuaderno principal, folio 493. 2 Cuaderno principal, folio 495. 3 Cuaderno principal, folios 500 – 518.

Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 2 I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 21 de febrero de 2014 el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS (en adelante, <<el Sindicato>> o <<el demandante>>), presentó demanda de reparación directa4 contra la Nación – Ministerio del Trabajo (en adelante, <<el Ministerio>>) y la Superintendencia de Notariado y Registro (en adelante <<la Superintendencia>>), para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: <<3.1.

Declarar que la Nación – Ministerio del Trabajo -, por intermedio de La Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical, FALLÓ EN EL SERVICIO al certificar la inscripción en calidad de PRESIDENTE Y REPRESENTANTE LEGAL al señor CAMILO ALBERTO ESCOBAR GÓMEZ de la organización sindical denominada SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES “SINTRAISS”, sin que ello sea propio de sus funciones; 3.2.

Declarar que la Superintendencia de Notariado y Registro, por intermedio de La Oficina de Instrumentos Públicos del Circuito Registral de Pereira, FALLÓ EN EL SERVICIO, al proferir la resolución No. 00239 del 27 de septiembre de 2011 por medio de la cual revocó en todas sus partes las inscripciones de la Escritura Pública No. 1461 del 05/04/2011, y la Escritura Pública No. 2052 de fecha 18/20/2011 (sic) otorgadas ambas en La Notaría Primera de Pereira, inscritas como anotaciones Nos. 11 y 12 en orden cronológico y consecutivo, en el folio de matrícula inmobiliaria No. 290-10418, desatendiendo las voces de alerta que la Seccional de Risaralda de SINTRAISS, hiciera en el sentido de que inescrupulosos pretendían poner en venta los bienes del sindicato, y aún más, la comunicación de la señora Coordinadora de Archivo Sindical del Ministerio del Trabajo de fecha 29 de julio de 2011 en la que se le indica que El Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y El Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás entidades de Seguridad Social son una misma persona jurídica. 3.3.

Declarar que con la actuación de las entidades demandadas, se dio lugar y/o falicitó para que el señor CAMILO ALBERTO ESCOBAR GÓMEZ lograra hacerse pasar como Presidente y Representante legal de la organización sindical, con lo cual culminó el proceso de venta de uno de los inmuebles de la organización sindical, más exactamente el denominado Haway, ubicado en el paraje denominado Cerritos de Pereira, inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira en el folio de matrícula inmobiliaria No. 290-10418, causando este y otros graves perjuicios a la organización sindical y a sus afiliados. 3.4.

Como consecuencia de las declaraciones pretendidas en los numerales anteriores, CONDENAR a las entidades públicas demandadas, conjunta y solidariamente a: 3.4.1. Reconocer y pagar al Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y Demás Entidades de la Seguridad Social “SINTRAISS”, organización sindical de rama o por actividad económica y con personería jurídica No. 001411 del 27 de septiembre de 1958, la suma de UN MIL SETECIENTOS NOVENTA MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA MIL PESOS 4 Cuaderno No. 1, folios 5 – 20.

Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 3 ($1.790.880.000.00) M/L., monto en el que fue avaluado comercialmente el predio referido en el presente poder, y que fue vendido por el señor CAMILO ALBERTO ESCOBAR GÓMEZ;

Sobre el valor anterior, reconocer y pagar a la organización sindical precitada, los intereses moratorios así como la indexación monetaria conforme lo prevé el HH. Consejo de Estado. La suma a que se pide condenar a las demandas (sic), será indexada conforme a la fórmula prevista por el Honorable Consejo de Estado. 3.4.2. Por concepto de daños morales, condenar a las demandadas a reconocer y pagar el equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de proferirse sentencia. 3.5.

Condenar en costas a las demandas (sic).>> 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales – SINTRAISS es una organización sindical reconocida por el Ministerio del Trabajo. En desarrollo de su objeto social, en 1975 adquirió el bien inmueble “Haway – Lote No. 5” ubicado en el municipio de Pereira (en adelante, <<el inmueble>>), el cual estaba identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 290-10418. 2.2.- En 2003 el Gobierno nacional dispuso la escisión del Instituto de Seguros Sociales, motivo por el cual la organización sindical cambió su razón social y, en lo sucesivo, pasó a denominarse Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS. 2.3.- Por medio de la escritura pública 1461 del 5 de abril de 2011, el Sindicato transfirió a Héctor Jaime Ocampo Trujillo el derecho de usufructo que tenía sobre el inmueble hasta que el usufructuario falleciera.

En la escritura pública 2052 del 18 de mayo de 2011 se aclaró que el término del usufructo no era vitalicio, sino que sería de seis (6) meses, prorrogables por otros seis (6). La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira registró las referidas escrituras públicas en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble. 2.4.- El 24 de mayo de 2011 Camilo Alberto Escobar Gómez, atribuyéndose la calidad de representante legal del Sindicato, solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira la revocatoria directa de los actos de inscripción de las escrituras públicas 1461 del 5 de abril de 2011 y 2052 del 18 de mayo de 2011 en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble. 2.5.- Para este momento, el Sindicato ya había informado a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira la existencia de un conflicto por la representación legal de la organización sindical y la intención de algunos funcionarios del Instituto de Seguros Sociales de apropiarse de sus bienes. 2.6.- Mediante Resolución 00239 del 27 de septiembre de 2011, la Oficina de Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 4 Registro de Instrumentos Públicos de Pereira accedió a la solicitud de revocatoria directa de la inscripción de las escrituras públicas de usufructo.

Para adoptar esta decisión, advirtió que el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS, quien compareció a la firma de los instrumentos públicos de transferencia del usufructo y de aclaración, NO aparecía registrado como titular del derecho de dominio sobre el inmueble.

De conformidad con la información consignada en los registros de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira, el titular inscrito del predio era el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales – SINTRAISS, esto es, una persona jurídica diferente a aquella que compareció a la firma de la escritura pública para transferir el derecho de usufructo. 2.7.- Posteriormente, Camilo Alberto Escobar Gómez, atribuyéndose la representación legal del Sindicato, vendió el inmueble a Francisco Horacio Giraldo mediante la escritura pública 6336 del 23 de noviembre de 2011.

Para la venta del bien inmueble, el señor Escobar Gómez presentó una certificación expedida por el Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) en la que se establecía que era el presidente y representante legal de la organización sindical. 2.8.- El daño antijurídico reclamado por la organización sindical, que se concreta en la venta del inmueble, es imputable a las entidades demandadas porque: a.- La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira <<falló en el servicio>> al revocar la inscripción de las escrituras públicas por medio de las cuales el Sindicato transfirió el derecho de usufructo que tenía sobre el inmueble.

Ello, porque no tuvo en cuenta que: (i) el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales – SINTRAISS y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS eran la misma persona jurídica; y (ii) el Sindicato había advertido la intención de algunos funcionarios del Instituto de Seguros Sociales de apropiarse de sus bienes.

La <<falla en el servicio>> en la que incurrió la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira permitió la posterior inscripción de la venta irregular del inmueble. b.- El Ministerio también <<falló en el servicio>> al certificar que Camilo Alberto Escobar Gómez era el representante legal de la organización sindical pues, tal y como lo reconoció la coodinadora del Grupo de Archivo Sindical de dicha entidad, no tenía competencia para certificar la representación legal de una organización sindical.

Ciertamente, esta función correspondía a la misma organización sindical, por lo que el Ministerio incurrió en un error que posteriormente permitió la venta del predio “Haway – Lote No. 5”. Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 5 B.- Posición de la parte demandada 3.- El Ministerio no contestó la demanda. 4.- La Superintendencia se opuso a las pretensiones de la demanda5 y propuso como excepciones, entre otras, la indebida escogencia de la acción porque en este caso la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa formulada por la parte demandante.

Para justificar su postura explicó que los actos proferidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira eran de naturaleza administrativa, por lo que cualquier debate sobre estos debía darse en ejercicio de la referida acción y no por medio de la acción de la reparacion directa. C.- Sentencia recurrida 5.- En sentencia del 13 de junio de 20166, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda porque el daño reclamado no era imputable a las entidades demandadas.

Para adoptar esta decisión expuso las siguientes consideraciones: 5.1.- En lo que respecta a la Superintendencia, señaló que la revocatoria de la inscripción de transferencia del derecho de usufructo y de la aclaración de los términos de dicha transferencia no era la causa eficiente del daño. Ello, como quiera que dicha determinación no afectó el derecho de propiedad que el Sindicato tenía sobre el bien inmueble.

Al margen de lo anterior, advirtió que lo realmente pretendido por el demandante era cuestionar la legalidad del acto administrativo por medio del cual la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira revocó la inscripción de los referidos actos. En efecto, en la demanda señaló que la determinación adoptada por la oficina de registro en el anterior sentido comportó un error y, además, estaba falsamente motivada.

Por esta razón, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. 5.2.- En cuanto al Ministerio, advirtió que el grupo de archivo sindical de la entidad se limitaba a depositar en el registro sindical los cambios o novedades que se reportaran en las organizaciones sindicales, sin tener la potestad de realizar un control previo sobre su contenido.

Además, en lo que respecta a la información depositada en el archivo sindical, la entidad <<(…) solo esta[ba] encargada de expedir las constancias sindicales que la respectiva organización sindical envi[ara] para el respectivo archivo>>, por lo que la responsabilidad por cualquier imprecisión en la información reportada recaía, única y exclusivamente, en la organización sindical. 5 Cuaderno No. 1, folios 460 – 476. 6 Cuaderno principal, folios 135 – 151.

Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 6 5.3.- La venta del bien inmueble obedeció al hecho exclusivo y determinante de un tercero que <<(…) impide estructurar la imputación jurídica, presupuesto éste indispensable para deducir la responsabilidad extracontracual del Estado>>.

D.- Recurso de apelación 6.- El Sindicato solicita revocar la sentencia de primera instancia7 y acceder a las pretensiones de la demanda. En el recurso de apelación presenta los siguientes reparos: 6.1.- Al contrario de lo considerado por el tribunal, la revocatoria de la inscripción de la transferencia del usufructo y de la aclaración de sus términos sí constituye la causa eficiente del daño. En efecto, el usufructo comportó un <<gravamen>> y, de no haber sido revocado, la venta del inmueble no habría sido posible. 6.2.- No se configuró la excepción de indebida escogencia de la acción porque en la demanda no se cuestionó la legalidad del acto administrativo que revocó la inscripción de la transferencia del usufructo sobre el inmueble.

Además, este asunto ya había sido decidido por el tribunal en el trámite de la audiencia inicial, en el sentido de exponer que no estaba probada la excepción de indebida escogencia de la acción. 6.3.- El tribunal omitió considerar que el Ministerio no contestó la demanda y que dicha conducta tiene unas consecuencias procesales. Tampoco tuvo en cuenta la incidencia de la certificación emitida por la entidad demandada en el daño reclamado, y la <<falla en el servicio>> en la que incurrió al certificar la representación legal de la organización sindical sin tener competencia para ello.

Esta última circunstancia fue admitida por la coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio. II. CONSIDERACIONES E.- Caducidad del medio de control 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término legal de dos años previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA. En efecto, la venta del inmueble de propiedad de la parte demandante quedó perfeccionada con la escritura pública 6336 del 23 de noviembre de 2011, la cual fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente el 24 de noviembre de 20118, por lo que el término para presentar la demanda vencía, en principio, el 25 de noviembre de 2013.

El demandante presentó solicitud de conciliación el 14 de noviembre de 2013, esto es, cuando faltaban once (11) 7 Cuaderno principal, folios 481 – 484.. 8 La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira afirmó que la Escritura Pública 6336 del 23 de noviembre de 2011 fue inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria del bien “Haway – Lote No. 5” el 24 de noviembre de 2011.

Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 7 días para el vencimiento del término de caducidad, y la constancia9 que refleja la ausencia de ánimo conciliatorio fue proferida el 14 de febrero de 2014, por lo que la demanda debía ser presentada, a más tardar, el 25 de febrero de 2014.

Y fue radicada el 21 de febrero de 2014, es decir, oportunamente. F.- Decisión a adoptar 8.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque el daño no es imputable a las entidades demandadas. En efecto: 8.1.- Tal como lo consideró el Tribunal Administrativo de Risaralda, la revocatoria de la inscripción de los actos de transferencia del derecho de usufructo decretada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira no constituye la causa eficiente del daño. El usufructo sobre el inmueble fue constituido por seis (6) meses prorrogables por otros seis (6) meses más y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 832 del Código Civil, el Sindicato estaba facultado para vender la nuda propiedad del inmueble, que se reservó cuando transfirió el derecho de usufructo a Héctor Jaime Ocampo Trujillo.

De esta manera, no es posible afirmar que, de no haberse revocado el acto de transfencia del usufructo, no habría sido posible la venta del inmueble. 8.2.- Al margen de lo anterior, aun si se considerara que la revocatoria de la inscripción de los actos relacionados con el usufructo contribuyó a la materialización del daño cuya reparación se reclama, lo cierto es que, en todo caso, no habría lugar a declarar la responsabilidad extracontractual de la Superintendencia. Si bien es cierto que los miembros de la organización sindical informaron la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira sobre la existencia de un conflicto por la representación legal de la organización sindical y, por ello, le solicitaron abstenerse de inscribir actos en los folios del inmueble, también lo es que la oficina de registro respondió a dicha solicitud e informó que no podía negarse a inscribir actos sobre un folio sin una decisión judidicial que así lo ordenara, aspecto que no fue cuestionado en la demanda ni en el recurso de apelación. 8.3.- De otra parte, en lo que respecta al Ministerio, en la demanda se advirtió que esta entidad <<falló en el servicio>> al certificar que Camilo Alberto Escobar Gómez era el representante legal de la organización sindical pues, tal y como lo reconoció la coodinadora del Grupo de Archivo Sindical, no tenía competencia para certificar la representación legal de una organización sindical. 8.4.- La Sala advierte que, efectivamente, el Ministerio emitió una certificación que sirvió de sustento para la venta del inmueble, en la que hizo constar lo siguiente: 9 Cuaderno No. 1, folios 155 – 157.

Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 8 <<Que revisado el Kardex del Archivo Sindical aparece inscrita y vigente la Organización Sindical denominada SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES “SINTRAISS”, de Primer Grado y de Rama de Actividad Económica, con Personería Jurídica número 01411 del 27 de septiembre de 1958, con domicilio en Bogotá, departamento de Cundinamarca.

Que la Junta Directiva SUBDIRECTIVA SECCIONAL RISARALDA de la citada Organización Sindical que se encuentra en el expediente es la DEPOSITADA a las 2:56 p.m., mediante CONSTANCIA DE DEPÓSITO número 51 del 16 de noviembre de 2011, emanada de Gloria Inés López Londoño, por medio de la cual se ordenó la inscripción del señor CAMILO ALBERTO ESCOBAR GÓMEZ, en calidad de PRESIDENTE y REPRESENTANTE LEGAL>>. 8.5.- Esta certificación fue expedida por la Coordinación del Grupo de Archivo Sindical del entonces Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) en cumplimiento de la competencia establecida en el artículo 5 de la Resolución No. 0951 de 2003, así: <<ARTÍCULO 5.

El Coordinador del Grupo de Archivo Sindical es competente para: 1. Expedir las certificaciones o autenticaciones relacionadas con la inscripción en el registro sindical de organizaciones sindicales, estatutos, reformas estatutarias, inscripción de comités ejecutivos, juntas directivas, subdirectivas, comités seccionales, convenciones colectivas, pactos colectivos, laudos arbitrales y contratos sindicales.

(…)>> 8.6.- De acuerdo con lo anterior, no es cierto que el Ministerio careciera de competencia para emitir una certificación como la que justificó la celebración del contrato de compraventa sobre el inmueble. Y en todo caso, lo certificado por el Ministerio en cuanto a la representación legal correspondió a la información depositada por la misma organización sindical, y la parte demandante no demostró que dicha información fuera equivocada o falsa, o que hubiera sido modificada y el Ministerio no lo hubiera advertido.

De ahí que, tal y como lo consideró el tribunal, cualquier imprecisión en la información suministrada es imputable a la misma organización sindical y no al Ministerio. G.- Condena en costas 9.- Como el recurso de apelación no prosperó, el apelante debe ser condenado en costas y agencias en derecho de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA.

Las costas y agencias en derecho serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley Radicado: 66001-23-33-000-2014-00065-01 (58023) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales y demás Entidades de la Seguridad Social – SINTRAISS 9

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 13 de junio de 2016 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

SEGUNDO: CONDÉNESE al apelante en costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado