1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA PARA OBTENER ACTUALIZACIÓN DE NÓMINA EN VIRTUD DEL DERECHO A LA IGUALDAD – No se ha incluido la bonificación judicial como factor salarial para el cálculo de las prestaciones sociales de la actora, a pesar de que a otros servidores judiciales en la misma situación que ella sí les efectuaron dicho reajuste / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – Subsidiariedad.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 26 de junio de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 9 de febrero de 2024 la señora Gloria Yenny Muñoz Castaño promovió acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se amparara su derecho fundamental a la igualdad. 2.
Solicitó que se ordenara a las autoridades accionadas reajustar su salario y demás prestaciones sociales a que tiene derecho como oficial mayor, en propiedad, del Juzgado Cuarto de Familia de Armenia, como se hizo con los servidores judiciales en sus mismas condiciones. 3. La tutelante afirmó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, encaminada a obtener su reajuste salarial con la inclusión de la bonificación 1 Expediente 63001-33-33-002-2018-00325-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro 2 judicial. El Juzgado 403 Administrativo Transitorio de Manizales conoció del asunto en primera instancia y mediante sentencia de 27 de abril de 2023, accedió a las pretensiones. Determinación confirmada el 1º de noviembre de ese año por el Tribunal Administrativo del Quindío (sala tercera de decisión).
Dichas providencias quedaron debidamente ejecutoriadas y fueron notificadas al ente demandado y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entre otros, con el fin de lograr su cumplimiento. 4. En el mes de diciembre de 2023 le fue reajustada y actualizada la nómina a un grupo de servidores judiciales, en atención a lo ordenado en sentencias similares a la que ella obtuvo, en las cuales se incluye la bonificación como factor salarial, sin embargo, ella no hizo parte de dicho grupo, lo cual desconoce su garantía superior a la igualdad.
La misma situación acaeció en enero de la presente anualidad. B. Sentencia de primera instancia 5. Mediante sentencia de 26 de junio de 20242, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al no satisfacer el requisito de subsidiariedad. Aclaró que la actora no pide concretamente el pago de la sentencia judicial, pero sí la inclusión de la bonificación judicial para calcular sus prestaciones mientras subsista su vinculación laboral con la Rama Judicial, como ocurrió con algunos compañeros en similar situación fáctica y jurídica. 6.
Lo anterior, podría enmarcarse dentro de una obligación de hacer, sin embargo, no se puede pasar por alto que la referida inclusión en nómina de la bonificación judicial conlleva una carga económica, prestacional y presupuestal que afectaría las apropiaciones de la demandada; en ese sentido, involucra una obligación de dar. 7. Por consiguiente, como la orden judicial que solicita la actora se cumpla implica una obligación de dar, aquella cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para obtener tal pretensión, esto es, el proceso ejecutivo, en armonía con los artículos 297 del CPACA, así como 305 a 307 del CGP. 8.
Por otro lado, no se advierte vulneración a su derecho a la igualdad, dado que no se evidencia prueba alguna que dé cuenta de ello. No se acreditó con suficiencia que existió un trato desigual frente a personas con idéntica situación fáctica y jurídica de la accionante. Solo se aportó un listado de personas que incluían sus nombres, cédulas y cargos que ocupan en la Rama Judicial, el cual no brinda herramientas para efectuar una comparación entre la situación de la actora y aquellas personas. 9.
Por lo anterior, tampoco es posible aplicar la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. Cada una de las personas relacionadas 2 Cabe anotar que en este asunto, mediante auto de 15 de mayo de 2024, se declaró la nulidad de la sentencia de primera instancia que había sido dictada el 15 de marzo del año en curso, en razón a que se omitió vincular a las diligencias a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro 3 presenta unas circunstancias particulares de las cuales no se tiene conocimiento, tales como la fecha en que fueron dictadas las sentencias favorables, los términos en que se ordenó el restablecimiento del derecho o el turno en el que se encuentran para el cumplimiento de lo ordenado o el tiempo de antelación con el que solicitaron dicho turno. C. La impugnación 10.
La parte actora indicó que, en su demanda, no solicitó el pago de una sentencia judicial, dado que tiene conocimiento que para tal propósito puede presentar la respectiva cuenta de cobro o promover un proceso ejecutivo. 11. Lo que pretende en este asunto constitucional es que se proteja su derecho fundamental a la igualdad. A un grupo de servidores judiciales de Armenia (del cual anexó el correspondiente listado y no fue tachado por los accionados), les fue nivelada la nómina en el mes de diciembre de 2023 conforme a las sentencias judiciales dictadas en favor de aquellos y a ella no, a pesar de que está en sus mismas condiciones.
Es beneficiaria de un fallo en iguales términos a los de dichas personas, cuya copia aportó a la entidad en el mes de noviembre de 2023. La anterior situación pone en evidencia un trato desigual para ella respecto de los demás servidores judiciales. 12. Dicha actualización de nómina debe realizarla la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia, conforme a la Circular DEAJ23-23 de 1º de junio de 2023.
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913. F. Análisis del caso concreto 14. La presente acción de tutela no supera el requisito de subsidiariedad, no sólo porque se tiene a disposición la acción ejecutiva, sino también porque no se evidencia que la actora haya puesto en conocimiento de la Administración la falencia que plantea en la demanda. 15.
Para acudir a la tutela el interesado debe ejercer los medios que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para obtener lo pretendido con la solicitud de amparo, pues, de lo contrario, deviene en improcedente dicha acción. Conforme al artículo 6 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro 4 del Decreto 2591 de 1991, se tiene que la tutela no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 16. Es claro que lo que se busca con la solicitud de amparo es la inclusión en nómina del pago de la bonificación y no el retroactivo dejado de cancelar por ese mismo concepto. No obstante, esa distinción por sí misma no desdice de la idoneidad y eficacia del proceso ejecutivo como mecanismo ordinario, para hacer cumplir una sentencia en su integridad.
Aun cuando la Corte Constitucional ha indicado que en algunas ocasiones esa vía procesal puede no ser suficiente para garantizar una protección judicial adecuada respecto de obligaciones de hacer, por no contemplar medidas de apremio específicas para las mismas4, esas circunstancias deben ser evaluadas en concreto, a efectos de evidenciar afectaciones iusfundamentales que demanden de la intervención del juez constitucional5. 17.
Sobre eso, lo primero por decir es que en la sentencia de primera instancia el a quo sostuvo que aunque la inclusión en nómina pareciera una obligación de hacer, esa pretensión implica una afectación presupuestal que se concreta en una obligación de dar, frente a la cual no hay discusión sobre la eficacia del proceso ejecutivo. En su impugnación, la accionante no rebatió esa tesis.
Ahora, sea que se trate de una obligación de dar o de hacer, lo cierto es que no se evidencia una situación específica que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, pues lo que se discute es un reajuste en la nómina de diciembre de 2023, que no tiene incidencia evidente o probada en el mínimo vital, o en otro derecho fundamental de la accionante, ni siquiera en la garantía de igualdad. 18.
Si bien la señora Muñoz Castaño alega un trato discriminatorio respecto a otros servidores judiciales que se encuentran en su misma situación, la Sala encuentra necesario destacar que la accionante contaba con la posibilidad de presentar una petición encaminada a obtener directamente de la Dirección Seccional de 4 Corte constitucional, Sentencia T-229 de 2022. 5 En el pie de página 49 de la citada sentencia T-229 de 2022, se referencian las siguientes situaciones en las que la Corte Constitucional consideró que la acción ejecutiva carecía de idoneidad y eficacia respecto a obligaciones de hacer: “Esto ha sucedido mayoritariamente cuando advierte que la orden judicial involucra derechos fundamentales para cuya salvaguarda urge la adopción de medidas para su cumplimiento, las cuales por temas de idoneidad exceden las posibilidades previstas en el proceso ejecutivo.
En tales casos, ha estimado que la acción de tutela se torna procedente. Ejemplo de ello es la Sentencia T-023 de 2022 (M.P. Diana Fajardo Rivera), en la cual una ciudadana de 71 años solicitó el amparo de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, a la dignidad humana, de acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de las providencias judiciales, porque el municipio accionado -que se encontraba en proceso de reestructuración- no dio cumplimiento a una decisión judicial de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenaba el reintegro y pago de salarios y prestaciones a la actora, y en su lugar, dicho municipio profirió unas resoluciones en las que dispuso no reintegrarla por imposibilidad jurídica y fáctica para hacerlo.
La Sala Primera de Revisión determinó que el proceso ejecutivo no era el mecanismo idóneo porque la actora no podría acudir al mismo en tanto el municipio se encontraba cobijado con acuerdo de reestructuración en los términos de la Ley 550 de 1999, situación que sumada a la condición de vulnerabilidad por edad y factor económico de la actora, conllevó a que se concediera el amparo definitivo ordenando (i) en cuanto a la obligación de hacer (reintegro imposible), a la autoridad judicial competente que efectuara de oficio la fijación del monto de la liquidación compensatoria; y, (ii) respecto de la obligación de dar, que con prelación se le cancelaran las acreencias a las que tenía derecho”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro 5 Administración Judicial de Armenia información sobre la inclusión en nómina del referido factor salarial y, de ese modo, obtener la salvaguarda de la garantía superior a la igualdad que invoca en este asunto.
Sin embargo, no se evidencia que ella haya ejecutado tal acción con el fin de examinar la ocurrencia o no del presunto trato desigual. 19. La acción de tutela no fue instituida para acceder a peticiones que no han sido formuladas ante la autoridad accionada, en la medida en que no se le ha permitido a aquella exponer las razones que justifican la actuación, omisión o decisión que se reprocha. 20.
Ahora bien, para demostrar el quebranto al derecho a la igualdad, la actora aportó al plenario un listado de dichos empleados judiciales. No obstante, tal documento, por sí solo, no acredita la desigualdad de trato que alega. En este se consignaron los nombres de aquellos, sus cédulas, cargos actuales, grados y dependencia y seccional a la que pertenecen.
Aunque se puede observar que, al igual que la actora, están adscritos a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia, no se evidencia de qué otro modo comparten identidad fáctica con aquella, pues no se aportaron las respectivas decisiones judiciales que los favorecieron, ni información atinente a la manera como le pagaron a aquellos la nómina de diciembre de 2023 y enero de 2024. 21.
Aunque eventualmente podría excusársele de lo anterior, por ser información que la accionada está en mejores condiciones de allegar y existir una Circular que hace pensar que efectivamente a algunos servidores se les está liquidando la nómina conforme a los parámetros fijados por los respectivos jueces administrativos, en los fallos a su favor; lo cierto es que la accionante no aportó documento alguno que acredite que, en efecto, no le fue incluido para el cálculo de sus prestaciones el emolumento de bonificación judicial ni tampoco, se reitera, solicitud ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia con la finalidad de que se le brindara información referente a la causa de esa presunta omisión. 22.
En ese sentido, al no tener certeza sobre la inclusión o no de dicho emolumento para liquidar sus demás prestaciones y, en caso de tener por cierta tal omisión, se desconocen los motivos de ello; no le es posible al juez constitucional efectuar un test de igualdad frente a las personas que indica que sí se les hizo dicha inclusión en su nómina, pues, se insiste, se desconoce la razón de la Administración sobre el particular. 23.
Por lo anterior, resulta indispensable que la actora acuda ante la Administración con el fin de conocer los motivos por los cuales no se calcularon sus prestaciones con base en la bonificación judicial, máxime cuando se evidencia dentro del expediente la Circular DEAJC23 de 1º de junio de 2023, dirigida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a las Direcciones Seccionales de Administración Judicial, a la Unidad de Asistencia Legal – Grupo de Sentencias – División de Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro 6 Procesos, División de Asuntos Laborales y apoderados de la Direcciones Seccionales de Administración Judicial, la cual tenía como asunto la “Parametrización del aplicativo Efinómina para inclusión en nómina de las diferencias salariales e incidencias prestacionales, que en cumplimiento de una obligación de hacer contenida en una providencia judicial le corresponde a cada ordenador del gasto pagar por nómina a los servidores judiciales activos”. 24.
En dicha Circular se indicó que “Con ocasión a las providencias judiciales ejecutoriadas en contra de la Entidad, en las cuales se imponen obligaciones de hacer relacionadas con la inclusión en nómina de reajustes de salarios y/o prestaciones, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial parametrizó el aplicativo nómina -Efinómina- en tres (3) casos, con el fin de que cada ordenador del gasto dé cumplimiento a dichas decisiones, sin perjuicio de las actuaciones que deba adelantar el Grupo de Sentencias de la Unidad de Asistencia Legal para la liquidación y pago de las obligaciones de dar”. 25.
Uno de los 3 casos a que se hace alusión en precedencia, es el relacionado con la “Asignación del carácter de factor salarial a la bonificación judicial mensual creada por los Decretos 383 y 384 de 2013, para efectos de reliquidación de las prestaciones sociales”. En esa medida, a los empleados que resulten beneficiarios de sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho en las cuales se conceda tal pretensión, “se les debe liquidar sus prestaciones sociales incluyendo como factor salarial la bonificación judicial, en los porcentajes y valores que el marco legal regula para cada una de estas”. 26.
Por consiguiente, conforme a la anterior directriz y en razón a que la situación de la accionante se enmarca dentro del caso citado con antelación, se podría inferir que, en principio, tiene derecho a lo reclamado en esta acción constitucional pero, se insiste, como no se tiene certeza sobre el porqué, de tener tal hecho por cierto, no se le incluyó la bonificación judicial para efectos prestacionales, no es viable ordenar ello en esta tutela. 27.
En tal sentido, es claro que aun cuando se admitiera como cierto el hecho de que, a diferencia de los otros servidores de la Seccional, no se le ha incluido la bonificación judicial como factor salarial, a pesar de contar con una sentencia favorable que así lo ordena y existir una circular que imparte directrices sobre la forma de hacerlo, no es posible por esa simple circunstancia fáctica predicar una vulneración al derecho a la igualdad, ni señalar a la accionada de haber incurrido en una conducta discriminatoria.
Ese tipo de juicios se hacen de cara a las razones, y no sólo a los hechos. 28. En tanto la accionante no ha provocado una respuesta de la administración, a partir de una petición con la que requiera la corrección de su nómina o que indague las razones de la falta de ese ajuste, no es posible que el juez de tutela invada la órbita de la autoridad administrativa e imparta órdenes con incidencia presupuestal, Radicación: 11001-03-15-000-2024-00591-01 Accionante: Gloria Yenny Muñoz Castaño Accionado: Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y otro 7 más aún teniendo en cuenta la ignorancia absoluta sobre los motivos que inspiran ese proceder por parte de la administración. 29.
Así las cosas, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró la improcedencia del trámite constitucional, pero por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de junio de 2024, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, pero por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 6 VF