11001031500020250572900 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (60-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Tema: tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: proceso ejecutivo. Subtema 2: desconocimiento de precedente judicial. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por Ángel Antonio Acevedo Martínez en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Ángel Antonio Acevedo Martínez, por conducto de apoderada judicial, presentó escrito de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con ocasión de la sentencia del 6 de agosto de 2025 proferida dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 11001-33-35-011-2019-00476-01.

II.

ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. Mediante sentencia del 26 de octubre de 2017, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los fallos del 19 de abril de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2006 y 19 de octubre de 2006, proferidos por la Procuraduría Provincial de San Gil y la Regional de Santander, mediante los cuales se sancionó al señor Ángel Antonio Acevedo Martínez con destitución del cargo de alcalde del municipio de Socorro (Santander) e inhabilidad general por el término de 10 años.

Adicionalmente, ordenaron, a título de restablecimiento del derecho, condenar a dicha entidad a pagar el valor de los factores y emolumentos legales dejados de percibir desde la efectiva ejecución de la sanción hasta la terminación de su periodo constitucional como alcalde del municipio de Socorro. 3. El señor Ángel Antonio Acevedo Martínez promovió demanda ejecutiva con fundamento en la sentencia del 26 de octubre de 2017, con el objeto de que se pagaran las siguientes sumas: (i) $78.376.457, por concepto de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir desde noviembre de 2006 hasta diciembre de 2007, y (ii) $36.885.850, equivalente a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento del fallo, por concepto de capital adeudado más intereses moratorios.

Además, pidió el pago de 1.5 veces el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera, causado sobre las sumas anteriores y hasta su pago total. 4. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, que, el 12 de noviembre de 2020, libró mandamiento de pago en contra de la Procuraduría General de la Nación y a favor del ejecutante. 5.

La Procuraduría General de la Nación propuso la excepción de pago total de la obligación, con fundamento en la Resolución núm. 180 del 15 de abril de 2020, mediante la cual, en cumplimiento de la sentencia del 26 de octubre de 2017, reconoció y ordenó el pago de $116.605.906 en favor de Ángel Antonio Acevedo Martínez. 6. Mediante sentencia del 6 de diciembre de 2023, el juzgado declaró probado el pago parcial de la obligación demandada, ordenó seguir adelante la ejecución en la forma prevista en la parte motiva y que, una vez en firme esa decisión, cualquiera de las partes presentara la liquidación del crédito.

El juzgado precisó que no era procedente imputar el pago parcial realizado por la Procuraduría General de la Nación de la forma prevista por el artículo 1653 del Código Civil, esto es, primero a intereses y luego a capital, por cuanto, en su concepto, tratándose de condenas contra entidades estatales, debía aplicarse lo dispuesto en el Decreto 01 de 1985 y la Ley 1437 de 2011, en lo que respecta al pago de sentencias condenatorias. 7.

Consideró que, conforme a las liquidaciones practicadas por la Oficina de Apoyo de los juzgados administrativos, a título de prestaciones sociales, indexación e intereses de mora, al ejecutante se le adeudaba la suma $32.374.412 y por concepto de aportes a seguridad social la suma de $420.777. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 8.

Las partes interpusieron recursos de apelación. El accionante, por la falta de aplicación del artículo 1653 del Código Civil y, la Procuraduría General de la Nación, porque estimó que debía declararse probada la excepción de pago de manera total y no parcial de la obligación. 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 6 de agosto de 2025, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia en el sentido de modificar el ordinal segundo, para ordenar seguir adelante con la ejecución, por la suma de $25.671.963,97 por concepto de intereses.

La autoridad judicial consideró que no era aplicable el artículo 1653 del Código Civil y que, contrario a lo considerado por el ejecutante, el pago parcial debía imputarse primero al capital y no a los intereses. 2.2. Pretensión y argumentos de la tutela 10. El señor Ángel Antonio Acevedo Martínez solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad jurídica de la parte accionante.

SEGUNDA: DEJAR SIN VALOR Y EFECTO la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, con ponencia de la Magistrada Graciela Tangarife Betancourt, con fecha del 6 de agosto de 2025, en el proceso ejecutivo con radicado No. 11001-33- 35-011-2019-00476-01. TERCERA. ORDENAR a la Sección Segunda – Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera una nueva sentencia de segunda instancia en la que aplique la regla de imputación de pagos prevista por el artículo 1653 del Código Civil, esto es, imputando el pago parcial realizado por la Procuraduría General de la Nación el 6 de mayo de 2020 primero a intereses y luego a capital1. 11.

Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la providencia objeto de tutela desconoció el precedente judicial, al considerar que omitió tener en cuenta que no existía trámite de sentencia de unificación frente al tema de cómo debían imputarse los pagos parciales que realicen las entidades estatales. 12. Además, adujo que, si bien no existía una sentencia de unificación en la materia, había múltiples providencias de la Sección Segunda del Consejo de 1 Se transcribe incluso con errores de texto.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Estado2 en las que se señala que sí es aplicable la regla de imputación de pagos consagrada por el artículo 1653 del Código Civil, esto es, que los pagos parciales se imputen primero a intereses y luego a capital.

En esas decisiones, sostuvo, se ha precisado lo siguiente: (i) Las normas acerca de la forma de pago, tanto del CCA como del CPACA, no señalan una regla de imputación de pagos, y ante ese vacío normativo es necesario aplicar la norma que rige tal situación, como lo era el artículo 1653 del Código Civil. (ii) El artículo 2235 del Código Civil define el anatocismo como la causación de intereses sobre intereses y de forma enfática lo prohíbe.

Sin embargo, imputar pagos parciales primera a intereses y luego a capital no es una forma de permitir el anatocismo, dado que los intereses que se general luego de imputar primero a intereses y luego a capital, se causan sobre el capital restante, no sobre los intereses que se habían generado. 2.3. Trámite procesal 13. El despacho ponente, mediante auto del 17 de septiembre de 20253, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, al Juzgado 11 Administrativo de Bogotá y a la Procuraduría General de la Nación. Adicionalmente, requirió el expediente con radicado núm. 11001-33-35-011-2019-00476-00/01; y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.

Intervenciones 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C4, solicitó que se negara la acción de tutela, con fundamento en que, contra lo alegado por el accionante, esa autoridad judicial hizo un estudio juicioso de las pruebas a partir de las cuales concluyó que las pretensiones no estaban llamadas a prosperar.

Adujo que el hecho de que el actor no compartiera la decisión no implicaba una vulneración de derechos fundamentales. 15. La Procuraduría General de la Nación5 pidió la desvinculación del trámite de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva por cuanto las pretensiones 2 Relacionó las siguientes sentencias dictadas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado: (i) del 22 e febrero de 2024, proceso radicado núm. 25000-23-42-000-2017-01451-01;

(ii) del 25 de enero de 2024, proceso radicado núm. 25000-23-42-000-2017-04186-01; (iii) del 15 de febrero de 2024, proceso radicado núm. 25000-23-42-000-2015-01326-01; (iv) del 30 de noviembre de 2023, proceso radicado núm. 25000-23-42-000-2015-01039-01; (v) del 8 de agosto de 2024, proceso radicado núm.68001-23-33-000- 2014-0918-02; (vi) del 18 de julio de 2024, proceso radicado núm. 05001-23-33-000-2019-01693-02;

(vii) del 26 de junio de 2025, proceso radicado núm. 47001-23-33-000-2019-00353-01. 3 Samai, índice 6, certificado 8D38E3B96940653E 434BA140822967B2 BE110CCF3190B57A 77C3B2FEE2AE60BD. 4 Samai, índice 10, certificado 5 Samai, índice 11, certificado 774D6444F149F6C5 D9CACDE59D50A10D AC71EDD42CDF1CD2 C9F3ABD941470ECC. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co se dirigían contra decisiones dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 3.2.

Legitimación en la causa 17. La legitimación en la causa por activa del señor Ángel Antonio Acevedo Martínez se encuentra acreditada, por cuanto fue la parte demandante en el proceso ejecutivo en el que se dictó la sentencia del 6 de agosto de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, es titular de los derechos que consideraron fueron vulnerados. 18.

Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, porque fue la autoridad que profirió el fallo del 6 de agosto de 2025 que, según afirmó la parte tutelante, quebrantó sus derechos fundamentales. 19. Por otro lado, se advierte que la Procuraduría General de la Nación solicitó su desvinculación, al considerar que las pretensiones de la acción de tutela se dirigían expresamente contra decisiones dictada por autoridad judicial, que era la llamada a responder por la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 20.

Al respecto, la Sala aclara que la vinculación de dicha entidad al presente trámite fue en calidad de tercero, en aras de garantizar sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que actuó como parte ejecutada dentro del proceso ejecutivo con radicación núm. 11001-33-35-011-2019-00476-01. Por los motivos expuestos, se negará la solicitud de desvinculación. 3.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 21. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado6 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional7. 22.

En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 23.

Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales8 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 24.

En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución9. 3.3.1.

Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 17. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional10 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 9 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 18. Así pues, la Corte Constitucional11 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»12 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»13; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 19.

En el caso particular, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión se configuró un desconocimiento del precedente judicial que, a su juicio, impidió que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 20.

También, supera la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso ejecutivo en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 21. Asimismo, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida el 6 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, fue notificada el 11 de agosto de 202514, y el escrito de tutela se presentó el 12 de septiembre de 202515, esto es, dentro del plazo de seis meses previsto por la jurisprudencia constitucional16 y el Consejo de Estado17 como razonable. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 14 Samai, exp11001-33-35-011-2019-00476-01, índice 29. 15 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-05227-00, índice 1. 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 22. En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, y no resultaba posible que hubiera alegado la vulneración reclamada en sede del proceso ejecutivo, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 23.

Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso ejecutivo. 24. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos fáctico, sustantivo y procedimental y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.4.

Problema jurídico 25. Corresponde a la Sala decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió en desconocimiento de precedente judicial del Consejo de Estado y, por lo tanto, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad del accionante. 3.5. Estudio de las causales específicas de procedencia 3.5.1.

El desconocimiento del precedente judicial 26. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas18. 27.

Al respecto, la Corte Constitucional19 ha considerado que el precedente se define como aquella la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos 18 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).

No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2). Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”.

El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 19 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior.

Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.

Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.

La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.

En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales20. 28. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia21. 29.

En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»22. 30.

Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración 20 Se transcribe incluso con errores. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.

Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación24. 32. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 3.6.

Caso concreto 33. En el asunto bajo estudio, el señor Ángel Antonio Acevedo Martínez cuestionó la sentencia del 6 de agosto de 2025, que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en el proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 11001-33-35-011-2019-00476-01. 34. A juicio de la parte actora, el Tribunal desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado, que ha precisado que es aplicable la regla de imputación de pagos consagrada en el artículo 1653 del Código Civil, esto es, que los que sean parciales se imputen primero a intereses y luego a capital. 35.

Pues bien, revisada la providencia del 6 de agosto de 2025, se advierte que el Tribunal, respecto de la aplicación del artículo del Código Civil al caso concreto, inició por precisar que, por regla general en las condenas impuestas por la jurisdicción contencioso-administrativa, se imponía al Estado la obligación de entregar sumas de dinero por concepto de capital y, una vez ejecutoriada la sentencias, por disposición legal se causaban los intereses hasta la fecha en que se pagara totalmente la obligación de conformidad con los artículos 177 del CCA o 192 del CPACA, según fuera el caso. 23 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.

El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» 24 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 36. Expuso que cuando esas condenas se pagan de manera parcial, existe disparidad de criterios al interior de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a determinar si en esos casos se debía dar o no aplicación al artículo 1653 del Código Civil.

Ante esa diferencia de criterios, advirtió que en auto del 6 de junio de 2019 esa Sección avocó conocimiento con el fin de proferir sentencia de unificación para resolver, entre otros aspectos, si debía o no aplicar la citada norma y, para tal fin, planteó las siguientes tesis: «Tesis uno: Los pagos que se efectúan a capital deben imputarse primero a intereses en los términos del art. 1653 del código civil, como quiera que la obligación que tienen las entidades de pagar intereses moratorios, se rige por el principio de igualdad, de tal manera que el estado debe cumplir sus obligaciones dinerarias en los mismos términos que se exige para los particulares.

Tesis dos: Los pagos que se efectúan a capital deben mantener tal carácter. Ello porque en los procesos ejecutivos derivados de sentencias que reconocen derechos pensionales no tiene cabida la institución de las obligaciones reguladas por el Código Civil, toda vez que su aplicación conllevaría a la capitalización de intereses «anatocismo»; práctica que está prohibida en el ordenamiento legal.» 37.

Sin embargo, sostuvo que como a la fecha no había sido proferida la decisión de unificación, procedía a realizar el siguiente análisis: Los valores que el ejecutante pretende le sean cancelados por la administración por concepto de diferencias indexadas, intereses moratorios y daño moral son obligaciones que no surgieron entre particulares, regulación que trae para esos asuntos el Código Civil en el citado artículo.

En este caso, por tratarse de un proceso ejecutivo derivado de una condena de carácter laboral impuesta a la administración por esta jurisdicción y que deviene de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, su singularidad da lugar a la aplicación de las normas propias de esta jurisdicción, bien sea el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011 según corresponda, que regulan el tema de las obligaciones exigibles frente al Estado y que afectan el patrimonio público.

Solo en los vacíos procesales y no sustanciales, estas normas permiten la remisión a otro estatuto como el Código Civil. Así mismo, si bien es cierto las pretensiones van encaminadas a reclamar obligaciones dinerarias que deben ser canceladas como consecuencia de una condena judicial a través del proceso ejecutivo, medio de control idóneo para cobrarla, también lo es que, de efectuar esta clase de imputación de pagos, se haría más gravosa la situación de la administración. En particular, debe atenderse el principio de sostenibilidad fiscal para no afectar las finanzas públicas del Estado que, dada su connotación y finalidad, tiene protección constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 38. A partir de lo anterior, el Tribunal consideró que contrario a lo alegado por el accionante, la imputación del pago debía efectuarse primero a capital y no a intereses, apoyó dicho argumento en una providencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado25 en la que se indicó: «[…]» 144.

Este resumen de la historia de los conflictos suscitados por el Estado y los particulares permite deducir que la existencia de obligaciones a cargo de este, derivadas de condenas judiciales, solo se reconoció hasta 1998, lo cual, a su vez, ratifica que las normas generales de obligaciones previstas en el Código Civil se dirigían única y exclusivamente a las relaciones jurídicas entre particulares. «[…]» 39.

Aclaró que, si bien el pronunciamiento citado hacía alusión a la aplicación del artículo 1653 del Código Civil en la ejecución de asuntos pensionales, resultaba aplicable al caso objeto de estudio, dado que analizó en general la historia de los conflictos suscitados entre los particulares y el Estado y la existencia de obligaciones a cargo de este último. 40.

Ahora bien, a juicio del accionante el Tribunal desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado y, para el efecto, citó varias sentencias de la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en las que se dispuso que el artículo 1653 del Código Civil era aplicable para determinar la imputación de pagos efectuados por el Estado.

Al respecto, conviene precisar que dichas decisiones fueron adoptadas en el marco de procesos ejecutivos relacionados con el cumplimiento de sentencias que reconocen derechos pensionales. En consecuencia, no se trata de supuestos fácticos semejantes al presente caso, razón por la cual no constituyen precedente judicial. 41. Además, debe destacarse que, en todo caso, esa posición no es pacífica, por cuanto se contrapone con el criterio sostenido por esta Subsección, según el cual, el artículo 1653 del Código Civil no puede aplicarse de manera automática a asuntos pensionales, en atención al principio de sostenibilidad del sistema de seguridad social y a la diferencia entre las relaciones jurídicas de derecho privado y las que surgen del reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Estado. 42.

En esa línea, esta Subsección ha estimado que el mencionado artículo 1653 regula la imputación de pagos en el ámbito de las relaciones entre particulares, mientras que en las condenas impuestas contra el Estado rigen los intereses moratorios previstos en los artículos177 del CCA o 192 del CPACA. Así lo ha expresado26: 25 Consejo de Estado.

Sentencia de 30 de mayo de 2024. Radicado 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230- 2022). Consejero Ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 26 Sentencia del 30 de mayo de 2024. Proceso radicado núm. 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022). M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 146.

Sin embargo, para la Sala, el artículo 1653 del Código Civil no puede aplicarse automáticamente en concordancia con lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, especialmente cuando se trata de asuntos pensionales, pues esta última establece una regla de aplicación normativa que parte de la existencia de materias semejantes y, para estos casos, se encuentran diferencias sustanciales como la relación jurídica [Estado - particular] y la naturaleza de la obligación principal que debe satisfacerse, como es el pago de mesadas pensionales [retroactivo e indexación].

(…) 148. Ello permite a esta Sala afirmar que, si bien es cierto que se puede acudir a normas generales para resolver situaciones jurídicas específicas, como en el caso de las obligaciones cuando el Estado funge como deudor, también lo es que, en cada caso, como es el de las pensiones, debe verificarse si el tenor literal de esa norma [artículo 1653] se acompasa con las reglas previstas en la Constitución Política y en los principios que rigen el Sistema de Seguridad Social en Colombia en la actualidad. 149.

Como se indicó inicialmente, en aquellos casos en los que se profiere una condena judicial en contra del Estado, se reconoce el derecho fundamental a la seguridad social al ordenar reconocer o reliquidar una pensión; para el caso de la obligación, este será el capital compuesto por el retroactivo y la indexación. Adicionalmente, por ministerio de la ley, es decir, en virtud de los artículos 177 del CCA o 192 del CPACA, a partir de la ejecutoria de la sentencia se causarán intereses moratorios hasta el pago efectivo de la obligación; en el primer caso, serán siempre de esa naturaleza, mientras que, en el segundo, se calcularán al DTF solo por los primeros 10 meses; estos también hacen parte de la condena, pero a título accesorio, en razón a que el objeto principal será el de proteger el derecho a la pensión en los términos del ordenamiento jurídico. 150.

El artículo 48 de la Constitución Política prevé que la seguridad social es un servicio público y un derecho que se debe garantizar a todos los habitantes y, por lo tanto, «[n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones [ ] para fines diferentes a ella»; de ahí que la sostenibilidad del sistema se constituya como un principio del régimen pensional, sin que este pueda utilizarse para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

(…) 175. Otro de los argumentos para justificar el por qué no se puede aplicar el artículo 1653 del Código Civil consiste en la relación jurídica que se suscita con ocasión de una condena judicial: el Estado como deudor y el pensionado como acreedor. 176. Como se indicó en párrafos anteriores, el artículo mencionado se dirigió a regular la imputación de pagos respecto de relaciones netamente económicas entre personas de derecho privado [naturales o jurídicas] que manejan su patrimonio de conformidad con su solvencia o estatutos.

No obstante, no ocurre lo mismo cuando el Estado funge como deudor, en razón a que está sometido a trámites administrativos y presupuestales que le impiden cumplir con la obligación inmediatamente es impuesta. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05729-00 Accionante: Ángel Antonio Acevedo Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C., (Colombia) www.consejodeestado.gov.co (…) 184.

En concordancia con lo transcrito, para la Sala, la aplicación del artículo 1653 del Código Civil no debe tener como único parámetro la «condición de igualdad», en primer lugar, porque no es lo mismo cobrar una deuda a un particular que administra sus propios recursos de acuerdo con sus condiciones que al Estado y, en segundo lugar, tampoco puede predicarse la vulneración de derechos fundamentales por la «no aplicación» de ese canon, por el contrario, cuando la entidad abona primeramente el capital, es decir, el retroactivo y la indexación, se garantiza el derecho mínimo e irrenunciable como es la pensión de jubilación. Dicho de otro modo, realizar la imputación del pago parcial primero a intereses se distancia del objeto que fue examinado en la sentencia condenatoria, pues la carga principal que se impone a la entidad no es otra que expedir el acto administrativo por el cual se reconozca o reajuste la mesada y, por consiguiente, el pago de aquellas vencidas con su indexación. 185.

En ese orden de ideas, aplicar el artículo 1653 del Código Civil sin tener en consideración los aspectos previamente mencionados desconoce el principio de legalidad y el derecho mismo reconocido. Se podría afirmar que, de cualquier modo, se garantizará el pago de las mesadas con los «abonos parciales» aunque la imputación se haga primero a los intereses; no obstante, una afirmación de tal talante también desconocería el principio de legalidad concretado en los deberes de la administración de destinar los dineros de la seguridad social exclusivamente para tal fin. 43.

En consecuencia, la Sala encuentra que el Tribunal, en ejercicio de su autonomía funcional, acogió el criterio jurisprudencial fijado por esta Subsección en materia de imputación de pagos y lo aplicó al caso concreto, para concluir que no era procedente acudir al artículo 1653 del Código Civil, dado que el deudor correspondía al Estado.

Esa interpretación, lejos de resultar caprichosa o arbitraria, es razonable y, si bien puede ser adversa a la posición del actor, no implica una vulneración de sus garantías fundamentales. 44. Así las cosas, para la Sala no es de recibo que el actor pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso ejecutivo, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 45.

Por lo tanto, resulta claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora. IV. CONCLUSIONES 46. En los anteriores términos, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no incurrió en el desconocimiento de precedente judicial alegado en el escrito de tutela.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Procuraduría General de la Nación, conforme a lo expuesto.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela presentada por Ángel Antonio Acevedo Martínez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Ausente con excusa CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. EPG/SEJV