CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 17 de marzo de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2019-01600-01 N° Interno: 2083-2021 Proceso: Ejecutivo Ejecutante: Antonio María Cadena Farfán Ejecutado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Trámite: Recurso de apelación contra el auto que negó el mandamiento ejecutivo.
Asunto: Confirma auto que negó el mandamiento de pago/ Tope pensional. I. ASUNTO 1. La Sala decide1 el recurso de apelación que la parte ejecutante interpuso contra el auto de 22 de enero de 2021, por medio del cual la Sección Segunda, Subsección «F» del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el mandamiento de pago que solicitó en el proceso ejecutivo de la referencia. II.
ANTECEDENTES 2. El señor Antonio María Cadena Farfán presentó demanda contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, para obtener la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 002252 de 25 de julio de 2011, por medio de la cual la entidad de previsión le reconoció su pensión de vejez conforme al Decreto 546 de 1971, en cuanto declaró 1 El expediente ingresó al Despacho el 14 de julio de 2021, según informe secretarial de folio 81.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 2 prescritas las diferencias pensionales causadas con anterioridad al 5 de febrero de 2006. 3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, mediante sentencia de 29 de octubre de 20182, accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, que le pagara al demandante las diferencias pensionales reconocidas en la Resolución No. UGM 002252 de 26 de julio de 2011, causadas durante el lapso que fue afectado por la prescripción trienal allí decretada.
Esto es, entre el 27 de noviembre de 2002 y el 4 de febrero de 2006, debidamente actualizadas. 4. La sentencia base de recaudo quedó ejecutoriada el 18 de febrero de 20193. 5. Mediante petición de 5 de abril de 20194, el ejecutante le pidió a la UGPP el cumplimiento de la sentencia de 29 de octubre de 2018. 6. La UGPP, expidió la Resolución RDP 015059 de 16 de mayo de 2019 para dar cumplimiento a la referida sentencia. De esta manera, reconoció a favor del demandante las diferencias de las mesadas pensionales causadas en virtud de la Resolución No. UGM 002252 de 26 de julio de 2011, para el periodo comprendido entre el 27 de noviembre de 2002 al 4 de febrero de 20065. 7.
Por medio de la Resolución RDP 020384 del 11 de julio de 2019, la UGPP modificó la anterior decisión, en el sentido de establecer que «A partir del 1° de julio de 2013, el valor de la pensión se ajustará de conformidad con las reglas aplicables al valor mínimo o máximo de la pensión, según corresponda, vigentes para la fecha de efectividad, por la cual la suma a 2 Folios 195 a 203 del expediente de Nulidad y Restablecimiento 25000232500020110119700. 3 Folio 240 del expediente de Nulidad y Restablecimiento 25000232500020110119700. 4 Según se establece del contenido de la Resolución RDP 015059 de 16 de mayo de 2019 – folio 23 vuelto. 5 Folios 23 a 25.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 3 pagar será ajustada al tope de 25 S.M.M.LV, de conformidad la sentencia C- 258 de 2013».6 8. Según constancia expedida por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP7, el ejecutante recibió en el mes de agosto de 2019 la suma de $104.815.970,72.
Mediante oficio N° 2019142011597951 del 3 de septiembre de 2019, la UGPP explicó que ese valor corresponde a los siguientes conceptos8: Mesadas retroactivas $53.823.172,10 Indexación $44.471.861,23 Mesada mes de agosto de 2019 $20.152.137,39 Descuento en salud $13.228.100,00 Neto a pagar $104.815.970,72 9. El señor Antonio María Cadena Farfán, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva con el fin de que se libre mandamiento de pago a su favor y en contra de la UGPP9 « […] por las siguientes sumas de dinero: 1.
Las diferencias mensuales generadas por la indebida aplicación, por parte de la UGPP, del tope de 25 SMMLV a las mesadas pensionales adeudadas a mi poderdante y causadas desde el 27 de noviembre de 2002 al 4 de febrero de 2006. 2. La indexación de las sumas adeudadas. 3. Los intereses de mora. 4. Las costas y agencias en derecho.». 10.
Alegó que entre el valor que se ordenó en la sentencia base de recaudo y el que reconoció la entidad, se presentan las siguientes diferencias: VALOR MESADA PAGADA PARA 2003 PREVIO A RECONOCIMIENTO DEL TRIBUNAL $ 6.254.044,00 VALOR MESADA PARA 2003 A LA QUE TIENE DERECHO POR FALLO DE 2018 $10.096.356,96 VALOR TOTAL DIFERENCIA ADEUDADA 2018 $ 3.842.312,96 VALOR DE DIFERENCIA PAGADA POR UGPP CON RESOLUCIÓN RDP 020384 11 DE JULIO DE 2019 $ 1.205.644,11 VALOR FALTANTE A PAGAR MENSUALMENTE POR DIFERENCIA DE MESADA PENSIONAL 2003 $ 2.636.668,85 6 Folios 27 a 30. 7 Folio 13. 8 Folios 8 a 12. 9 Folios 1 a 4.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 4 2.1 El auto apelado 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, mediante auto de 22 de enero de 202110 negó el mandamiento de pago solicitado porque estableció que el título ejecutivo invocado no contiene una obligación clara, expresa y exigible, consistente en que a sus mesadas pensionales no se les aplique el tope pensional de 25 SMMLV, dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 y la sentencia C-258 de 2013, de manera que se pueda concluir que la UGPP no cumplió debidamente la sentencia del 28 de octubre de 2018. 12.
Para sustentar su decisión precisó que por medio de la sentencia judicial objeto de ejecución, se accedió a las pretensiones del demandante y se ordenó el pago a su favor del retroactivo correspondiente a unas diferencias pensionales surgidas de la reliquidación de la prestación con la inclusión del factor de bonificación por compensación, sobre las que la UGPP declaró la prescripción. 13.
Encontró que en el fallo objeto de ejecución no se abordó punto alguno frente a la aplicación de la regla sobre el monto máximo de la mesada pensional; sin embargo, la UGPP modificó el acto de cumplimiento y reajustó la pensión a 25 SMMLV, conforme con lo dispuesto por la H. Corte Constitucional en la sentencia C258 de 2013. Aseguró que ello no implica que la entidad haya incumplido la sentencia ni que, con fundamento en la decisión judicial que pretende ejecutar, el demandante tenga un derecho o acreencia clara, expresa y exigible respecto de la cual su pensión deba ser pagada sin la aplicación del reajuste de su mesada al referido tope. 14.
El a quo advirtió que la regla sobre el monto máximo pensional es una prerrogativa de orden constitucional y legal que, en virtud de lo resuelto por la Corte Constitucional, aplica a toda pensión financiada con recursos públicos, de forma independiente de su régimen y de si fue causada con anterioridad a la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
En consecuencia, estableció que el reajuste que aplicó la UGPP obedece a una sentencia de 10 Folios 47 a 53 Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 5 constitucionalidad con efectos erga omnes, que la administración debe acatar en el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales, incluso cuando esté actuando en cumplimiento de otra sentencia judicial. 2.2 El recurso de reposición y en subsidio de apelación. 15.
La parte ejecutante interpuso recurso reposición y en subsidio de apelación contra el auto de 22 de enero de 2021 que negó el mandamiento de pago y en su lugar, solicitó que «se diera trámite al asunto»11. 16. Explicó que mediante la Resolución 002252 de 26 de julio de 2011, le fue reconocida una mesada pensional en cuantía de $9.436.729,56 para el año 2002. 17.
Aseguró que no reclama que a su pensión se le haya aplicado el tope máximo legal de 25 SMMLV, conforme con la sentencia C-258 de 2013, sino que se le haya limitado el valor del retroactivo causado desde el 27 de noviembre de 2002 al 4 de febrero de 2006 pese a que la Corte Constitucional estableció que ello opera desde el 1º de julio de 2013.
En consecuencia, aseguró que es procedente librar mandamiento ejecutivo por las sumas que se le descontaron sobre el retroactivo causado con anterioridad a esa fecha. 18. Mediante auto de 11 de mayo de 2021, la Sección Segunda, Subsección «F» del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió el recurso de reposición que el ejecutante interpuso contra el auto de 22 de enero de 2021, confirmando la decisión inicial.
El a quo concedió la apelación que presentó de forma subsidiaria12. III. C O N S I D E R A C I O N E S 3.1 Competencia. 19. De conformidad con el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, la Corporación es competente para 11 Folios 69 a 71. 12 Folios 75 a 77 Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 6 conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de los autos susceptibles de este medio de impugnación. 3.2 Procedencia. 20.
Para establecer la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega el mandamiento ejecutivo, se acude a lo que señala el artículo 438 del Código General del Proceso, que establece: «Artículo 438. Recursos contra el mandamiento ejecutivo. El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo.
Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados» (Subrayado de la Sala). 21. El artículo determina los recursos que proceden contra el mandamiento ejecutivo. La primera parte de la norma es perentoria en señalar que «el mandamiento ejecutivo no es apelable», es decir, la providencia que profiera el juez librando el mandamiento de pago no tiene recurso de apelación. 22.
La disposición también establece que «el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo». Significa entonces que el recurso de apelación procede contra el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo, el cual se concederá en el efecto suspensivo. 23. De acuerdo con lo anterior, la regla general es que el recurso de apelación no procede contra el mandamiento de pago, así lo dispone el artículo 438 del C.G.P.; sin embargo, la norma consagra excepciones para los eventos en los cuales el mandamiento ejecutivo se niega de manera total o parcial, caso en el cual es procedente el recurso de apelación. 24.
En este caso el mandamiento ejecutivo fue negado a través del auto de 22 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consecuencia, el recurso de apelación contra esa decisión es procedente. Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 7 3.3 El problema jurídico. 25.
De acuerdo a lo señalado en la providencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte ejecutante, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar si es procedente librar mandamiento de pago por las sumas y conceptos solicitados en la demanda. 26. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de los siguientes temas: i) la normatividad que regula el proceso ejecutivo y ii) el título ejecutivo cuando se persigue el cumplimiento de una sentencia, seguidamente, iii) se analizará la sentencia C-258 de 2013 y sus efectos; y iv) finalmente, se examinará el caso concreto para establecer si el retroactivo pensional reconocido al demandante por las mesadas pensionales causadas ente el 27 de noviembre de 2002 y el 4 de febrero de 2006, debe ajustarse a 25 SMLMV, en virtud de lo ordenado por dicha decisión judicial. 3.4 La normatividad que regula el proceso ejecutivo. 27.
La Ley 1437 de 2011 no estableció procedimiento para el proceso ejecutivo; sin embargo, la norma en el artículo 306 señaló que en aquellos aspectos no contemplados en el código, se seguiría el Código de Procedimiento Civil13, en el cual de manera expresa se encuentra el trámite del proceso ejecutivo. La norma mencionada es del siguiente tenor: «Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 28. La disposición hace alusión y remite al Código de Procedimiento Civil, normatividad que fue subrogada por el Código General del Proceso, vigente desde el 1° de enero de 2014. 13 Hoy Código General del Proceso Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 8 3.5 El Título Ejecutivo cuando se persigue el cumplimiento de una sentencia. 29.
En este punto, la Sala se remite al contenido de los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, en donde se define el título ejecutivo y se señalan las providencias que tienen tal característica, respectivamente. 30. El artículo 422 del Código General del Proceso al referirse al título ejecutivo, dice: «Art. 422.
Títulos Ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y que constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley «La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184».
(Subrayado fuera de texto) 31. Y el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, señala en su numeral 1° que las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en las que se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias constituyen un título ejecutivo14. 32. La definición contenida en el artículo 422 del Código General del Proceso permite inferir que hay requisitos de forma y de fondo, siendo los primeros «que se trate de documentos que (…) tengan autenticidad, que emanen de autoridad judicial, o de otra clase si la ley lo autoriza, o del propio ejecutado o causante cuando aquel sea heredero de este»15 y los segundos, «que de esos documentos aparezca a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante, una obligación clara expresa, exigible y 14 “Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1.- Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […]”. 15 El Proceso Civil, parte especial, 7ª edición 1991, Págs. 822 a 824 Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 9 además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero»16. 33.
Conforme a las normas anteriores, se pueden demandar las obligaciones que reúnan las siguientes condiciones o requisitos de fondo: i) que las obligaciones sean expresas, claras y exigibles, ii) que emanen del deudor o de su causante, o que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción y iii) que constituyan plena prueba contra él17. 34.
Así, pues, quien pretenda que se libre mandamiento de pago, debe aportar el correspondiente título ejecutivo, el que debe ser suficiente para acreditar los requisitos de forma y de fondo referidos en precedencia18. 35. Esta Sección ha considerado que la sentencia puede ser un título ejecutivo autónomo, razón por la cual consigue ser objeto de ejecución sin tener que encontrarse ligado a un acto administrativo de reconocimiento; sin embargo, para ser exigida por la vía ejecutiva, sí es necesario que haya sido presentada para su pago ante la entidad condenada.
Al respecto, esta Sala19 hizo referencia a lo expuesto en sentencia de tutela del 18 de febrero de 2016 proferida dentro del retomó proceso de radicación 11001-03-15-000- 2016-00153-00(AC), la Sección Segunda, Subsección “A”, donde se indicó: «No obstante, esta Subsección considera que para efectos de librar mandamiento de pago de las sentencias emitidas por los funcionarios pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es requisito la copia de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las órdenes judiciales para conformar el título ejecutivo.
Veamos: c) Regulación del proceso ejecutivo en la Ley 1437 de 2011 y el Código de Procedimiento Civil. 16 ib. 17 Devis Echandía, Hernando, Editorial Temis, 1961. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, de 25 de junio de 2015, expediente 200012331000 2011-00548 01 (2586 – 2013), proceso ejecutivo, actor: Yesid Fernando Romero Pineda, Nación – Mindefensa – Ejercito Nacional. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B;
Consejera Ponente Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, Sentencia de 18 de mayo de 2018, Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00265-01(1286-16) Demandante: Holger Peña Córdoba. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 10 El CPACA reguló de manera parcial e incompleta lo concerniente a los documentos que se pretendan hacer valer como título en la ejecución de las sentencias, en el artículo 297 del CPACA, el cual regula lo siguiente: “[…] Artículo 297.
Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. 3.
Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. 4.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).
De la norma anterior, claramente se deduce que constituyen títulos ejecutivos, además de los enunciados en los numerales 2 y 3, (i) la sentencia debidamente ejecutoriada proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y; (ii) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa.
Ahora bien, según el CPC y el CPACA20la sentencia es la providencia que decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de mérito. Por tanto, es una integralidad jurídica autónoma y suficiente con fuerza de cosa juzgada, provista de ejecutividad y ejecutoriedad para que sea debida y oportunamente cumplida. Por ello, la sentencia proferida por los jueces administrativos21, una vez ejecutoriada, constituye por sí sola el título ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución de la sentencia, sin que sea necesario que se acompañe o anexe el acto administrativo que dio cumplimiento parcial a la sentencia. 20Ver artículo 278 del CGP. 21Concepto general que incluye los jueces, tribunales y el Consejo de Estado.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 11 Es cierto que la norma citada22 indica que los actos administrativos expedidos por las entidades de derecho público también constituyen títulos ejecutivos.
Pero ello implica, según la interpretación de la Subsección A, que es predicable en cuando que los mismos sean los que crean, modifican o extinguen un derecho. Situación diferente se presenta cuando se trate de actos administrativos de ejecución o expedidos en cumplimiento de la sentencia judicial, porque es ésta última la que declara, constituye el derecho u ordena la condena23.
En resumen: El juez no puede exigir al ejecutante de la sentencia judicial, que anexe los actos administrativos de cumplimiento expedido por la entidad de derecho público, puesto que la sentencia judicial es completa, autónoma y suficiente.» 36. Por otra parte, el artículo 430 del CGP establece que el juez debe librar el mandamiento de pago en la forma pedida por el actor, si es procedente, o en la que el operador judicial lo considere legal, y que los requisitos formales del título solamente pueden discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo, de la siguiente manera: « […]
ARTÍCULO 430. MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.» 37. Conforme a la norma, el juez debe librar el mandamiento de pago en la forma pedida por el actor, si es procedente, o en la que el operador judicial lo considere legal. 22Artículo 297 del CPACA. 12.
Con criterio finalista las sentencias se pueden subclasificar de la siguiente manera: (i) Sentencia declarativa que se limita a reconocer una relación o situación jurídica ya existente. (ii) Sentencia constitutiva que crea, modifica o extingue una situación o relación jurídica. (iii) Sentencia de condena que ordena una determinada conducta o el pago de suma dineraria. 23 Comentarios al título IX “Proceso Ejecutivo” de la Ley 1437 de 2011;
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado; Universidad Externado de Colombia, 2ª Edición; 2016; pág. 698 Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 12 38.
La disposición trascrita debe armonizarse con el contenido del parágrafo de artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021, que determina que «Los defectos formales del título ejecutivo podrán declararse por el juez de oficio en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso.» 3.6 Sentencia C-258 de 2013 y tope máximo de pensiones. 39.
La Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013 resolvió la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 199224. Esa corporación declaró inexequibles las expresiones «durante el último año y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión «por todo concepto», contenida en su parágrafo.
Además, declaró exequibles las restantes expresiones de la disposición relativas «al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable». 40. Lo anterior, en el siguiente entendido: (i) El régimen pensional allí previsto, no puede extenderse a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraban afiliados al mismo;
(ii) solo podrán tomarse como factores de liquidación de la pensión aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los que se hubieren realizado las cotizaciones respectivas; (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso y, (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con 24 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución.» Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 13 este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. 41.
Según el máximo tribunal constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, situación que constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar lo siguiente: « […] Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i) desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado.
Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado social de derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio […]». 42.
En ese orden, determinó que si bien es posible acceder a una pensión mediante un régimen especial, ello resulta constitucional siempre y cuando las diferencias que surjan de su aplicación no sean manifiestamente desproporcionadas y carentes de correspondencia entre lo cotizado y el monto del respectivo derecho. 43. Adicionalmente, la Corte señaló que los topes pensionales existen desde antes de la expedición el Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior, mediante su artículo 48, pretende establecer límites para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública, con la finalidad de restringir y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 14 44. En este sentido, la Corte determinó que, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones conforme a la cual las pensiones se sujetan a un límite, que no es otro diferente al de los 25 SMLMV.
Así mismo, explicó que por medio de las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997 estableció que en caso de que las normas especiales que contienen tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 de 1993 y en las disposiciones que la modifican en lo pertinente. 45.
La Corte explicó que «Los topes existieron antes y después de la Ley 100 de 1991. La razón para su establecimiento reside en el hecho que, en los sistemas de prima media, la mesada pensional incorpora un componente sustancial de subsidio con recursos de naturaleza pública. Esto es, el sistema de aportes por cuenta del empleado y del empleador, no alcanza a generar los recursos para financiar una pensión vitalicia con las previsiones de los distintos regímenes sobre tiempo de servicios y tasa de reemplazo, lo cual implica que la diferencia se paga con recursos públicos.
El legislador, en consonancia con previsiones constitucionales, encontró, que en materia pensional tales recursos deben destinarse a subsidiar las pensiones de las personas de más bajos ingresos y a ampliar la cobertura del sistema. […] Sobre esa base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope.» 46.
Además, en la parte resolutiva de la providencia analizada, esa Corporación ordenó (i) a los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, revisar «Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley». Realizada la revisión correspondiente «podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013»;
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 15 y (ii) a quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que, «en el marco de su competencia» tomen «las medidas encaminadas para hacer efectivo este fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia», en relación con los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i, ii y iii del ordinal tercero. 47.
Ahora bien, la misma Corte en la sentencia SU-210 de 201725 sostuvo que el límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica para el sistema general de pensiones, incluyendo el régimen especial de magistrados, muchos de ellos pensionados conforme al Decreto 546 de 1971. Igualmente, advirtió que no es dable alegar que la decisión de la sentencia C-258 de 2013 no cobija las pensiones reconocidas con anterioridad a la expedición de esta sentencia de constitucionalidad, debido a que los topes en las mesadas pensionales están consagrados, al menos, desde la Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993. 48.
Así mismo, en las sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esa corporación señaló que aun cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, procedía la aplicación del tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993; y, aclaró que esa situación se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el límite de las pensiones en 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. 49.
En ese orden, la Corte Constitucional señaló que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de congresistas y 25 Mediante la cual revocó las sentencias de tutela de primera y segunda instancia proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación y en su lugar, concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso, invocado por la Fundación Externado de Colombia en contra de esta sección del Consejo de Estado debido a que entre otros aspectos, no podía ordenar como lo hizo en la parte resolutiva de la Sentencia de 21 de agosto de 2014, que “[l]os parámetros establecidos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258-13 no son aplicables en este caso, así como tampoco el tope de 25 salarios mínimos de las mesadas pensionales (…)”, pues sobre dicho aspecto había cosa juzgada constitucional.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 16 magistrados de las Altas Cortes, pues el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. 50.
Finalmente, la Sala precisa que acoge el criterio expuesto, toda vez que está en consonancia con lo previsto por el Acto Legislativo 01 de 2005, norma que sustentó la decisión contenida en la sentencia C-258 de 2013 y que en su parte resolutiva, determinó textualmente que a partir del 1° de julio de 2013 ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV. 4.
Caso concreto. 51. Conforme al anterior marco normativo y jurisprudencial y a lo expuesto en el recurso de apelación formulado por la parte ejecutante, a continuación la Sala procede a establecer si él tiene derecho a que no se le aplique el tope pensional de 25 SMMLV, dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 y en la sentencia C-258 de 2013, respecto del retroactivo que la entidad le pagó por concepto de mesadas causadas sobre las que había declarado configurado el fenómeno de la prescripción. 52.
A partir de la documental aportada al plenario, la Sala advierte que por medio de la sentencia base de recaudo de 29 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló parcialmente la Resolución No. UGM 002252 de 26 de julio de 2011, mediante la cual la UGPP reliquidó la pensión de vejez del demandante conforme al Decreto 546 de 1971 y elevó la cuantía a $9.436.729.56, a partir del 27 de noviembre de 2002 pero con efectos fiscales desde el 5 de febrero de 2006 por prescripción trienal.
A título de restablecimiento, esa corporación ordenó el reconocimiento y pago de las mesadas causadas durante el lapso que fue afectado por la prescripción trienal allí decretada, esto es, entre la primera fecha y el 4 de febrero de Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 17 200626. 53.
Con el propósito de cumplir la sentencia que se ejecuta, la UGPP expidió la Resolución RDP 015059 del 16 de mayo de 2019, por medio de la cual ordenó el pago de las diferencias pensionales sobre las que el ente previsional había declarado la prescripción, es decir, las comprendidas entre el 27 de noviembre de 2002 y el 4 de febrero de 200627. 54.
La entidad ejecutada modificó la anterior decisión, a través de la Resolución No. 020384 del 11 de julio de 2019, en el sentido de agregar un parágrafo a su parte resolutiva disponiendo que a partir del 1º de julio de 2013 el valor de la pensión del ejecutante se debía ajustar a la suma equivalente al tope de 25 SMMLV, de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-258 de 2013 de la H. Corte Constitucional.28 La Sala también establece que la entidad aplicó el tope pensional de 25 S.M.M.L.V al valor del retroactivo que le pagó al ejecutante por concepto de las mesadas causadas desde el 27 de noviembre de 2002 hasta el 4 de febrero de 2006.29 55.
De esta manera, a partir del 1º de julio de 2013, el ente previsional demandado redujo el valor de la mesada pensional del ejecutante al tope de 25 S.M.L.V., en acatamiento al mandato legal y constitucional. La UGPP también aplicó el referido tope al retroactivo causado con ocasión del cumplimiento de la sentencia base de recaudo pese a que, como se observa, comprende un periodo anterior a esa fecha.30 56.
Al respecto, la Sala precisa que en la referida sentencia C-258 de 2013, la Corte Constitucional dispuso que sus efectos no podrían trasladarse en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados diferentes al de los congresistas. El anterior criterio fue replanteado en la sentencia SU- 210 de 2017 en la que al pronunciarse sobre unos fallos de esta corporación, relacionados con la aplicación del tope pensional a un ex funcionario de la 26 Folios 195 a 203 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho 27 Folios 23 a 25 28 Folios 27 a 30 29 Folios 19 a 21 30 Folio 30.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 18 Rama Judicial, esa Corte señaló expresamente que a partir del Acto Legislativo 01 de 2005 el parámetro de control constitucional cambió al señalar expresamente que la regla del límite del monto de las pensiones a los 25 SMLMV, aplica no solo para el sistema general de pensiones, sino también para el régimen especial de Congresistas y Magistrados. 57.
Así mismo, esa Corporación determinó que la sentencia C-258 de 2013 también cobija a las pensiones reconocidas con anterioridad a dicha providencia de constitucionalidad, en virtud de que los límites de las mesadas pensionales estaban consagrados, al menos, desde las Leyes 4ª de 197631, 71 de 198832 y 100 de 199333. 58. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que los efectos de dicho fallo de constitucionalidad resultan aplicables a la situación pensional del ejecutante, como quiera que si bien le fue reconocida pensión de jubilación con fundamento en lo establecido por el Decreto 546 de 1971 y como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dicha circunstancia no lo exime de ello, en virtud de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-210 de 2017 en la que determinó que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales34. 59.
Así las cosas y teniendo en cuenta la obligatoriedad de las decisiones contenidas en la sentencias de constitucionalidad a la luz de lo previsto por el artículo 241 de la Carta Política, no son de recibo los planteamientos del ejecutante en cuanto a que los efectos de la sentencia C-258 de 2013 no le resultan aplicables respecto del retroactivo de las mesadas causadas entre el 27 de noviembre de 2002 hasta el 4 de febrero de 2006. 31 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones. 32 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. 33 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 34 Conforme lo ha señalado esta sala de decisión en las sentencias proferidas el 30 de octubre de 2020 y el 4 de febrero de 2021 en los procesos con radicación interna 2832-2018 y 3645-2018, cuya ponencia correspondió a la suscrita consejera.
Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 19 60. En este orden, la Sala considera que en este caso no hay lugar al reconocimiento de alguna diferencia a favor del ejecutante sobre el retroactivo pensional ajustado conforme al tope de 25 SMLMV y mucho menos de indexación o intereses moratorios sobre sumas que no se consolidaron. 61.
Tal como esta Sala ha indicado en anteriores oportunidades35, debido a la naturaleza de la acción ejecutiva, en esta etapa procesal es posible proferir decisiones en el sentido de hacer cumplir obligaciones de dar, hacer o no hacer si se reúnen los requisitos legales, de manera que en este caso, se considera que el a quo estudió el escrito inicial para decidir sobre el mandamiento ejecutivo, de acuerdo a los artículos 422 y 430 del CGP. 62.
En conclusión, una vez analizada la decisión objetada, se observa que en aplicación del marco legal que rige la acción escogida por el apelante para ejecutar las sumas que le fueron reconocidas por vía judicial, no existe certeza respecto de la obligación que cobra, pues pese a que el demandante está inconforme con la manera que la entidad dio cumplimiento a las órdenes dadas en la sentencia base de recaudo; como se anotó, ella se ajustó al límite pensional dispuesto por mandato legal y constitucional, en consecuencia, el ejecutante no tiene un título claro, expreso y exigible por las sumas que pide. 63.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó el mandamiento de pago y declarará terminado el proceso. Costas procesales. 64. La jurisprudencia de la Sala36 en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia 3 de mayo de 2018, Expediente No 250002342000 2014-02585 01 (4918 – 2015). 36 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 20 disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 65.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte ejecutante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, se abstendrá de condenarla por este aspecto. 66.
Por lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda - Subsección “B”, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto de auto de 22 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección «F», en el proceso ejecutivo adelantado por el señor Antonio María Cadena Farfán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante el cual se negó el mandamiento pago, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR terminado el proceso ejecutivo de la referencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Por la Secretaría de la Sección Segunda, devuélvase el proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y déjense las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Expediente 25000-23-42-000-2019-01600-01 Número Interno (2083-2021) EJECUTANTE: Antonio María Cadena Farfán EJECUTADA: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP 21 Notifíquese y cúmplase.
Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador