1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Autoridad: CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. INMEDIATEZ- Su desconocimiento desvirtúa el carácter urgente del amparo.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 13 de diciembre de 2023, por el Consejo de Estado-Sección Primera que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 20 de noviembre de 2023, la señora María Rosa Muñoz Agudelo, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, a la defensa, a la dignidad humana, de acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, que alegó vulnerados por Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, al proferir la sentencia del 4 de septiembre de 2014, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
En virtud del amparo, se solicita dejar sin efectos la providencia reprochada y que se ordene a la autoridad judicial accionada a emitir una nueva decisión en el marco de 1 Identificado con número de radicado: 05001-23-31-000-2005-01082-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y a que se realice el traslado del expediente a la Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Laboral, para que sea esta autoridad judicial la que emita una decisión en el marco de un proceso ordinario laboral. 2.
Hechos relevantes La señora María Rosa Muñoz Agudelo instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional para que se dejara sin efectos el Oficio No. 9675 GRUSO UNDIN RAD- 4678-13493 del 2 agosto de 2004, mediante la cual la Entidad demandada negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobreviviente en su condición de cónyuge supérstite.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la Entidad demandada a reconocer y pagar la pensión, teniendo en consideración el equivalente a la totalidad del salario que por todo concepto devengue un agente de la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional, junto con la reliquidación de la indemnización por muerte, que le corresponde por el fallecimiento de su cónyuge.
El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien, en sentencia del 23 de agosto de 2012, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Consideró que el señor Mario Gómez Rodríguez laboró en la institución por tiempo suficiente para que su familia sea beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y se declaró inhibida para pronunciarse frente a la reliquidación de la indemnización por muerte por no haber sido demandado el acto administrativo que negó esa petición. Inconforme con la decisión, la parte demandada formuló recurso de apelación. El 4 de septiembre de 2014, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B profirió la sentencia que revocó la decisión. Consideró que, de conformidad con la normativa aplicable al momento del deceso del señor Mario Gómez Rodríguez, no se encontraba establecida la pensión de sobreviviente en favor de los beneficiarios de un causante que hubiera laborado por un periodo menor a doce años y, si bien la 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia demandante solicitó la aplicación del régimen general de la Ley 100 de 1993, le resultaba aplicable el régimen especial dictado por el Decreto 2063 de 1984. 3.
Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, al considerar que incurrió en defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Considera que la autoridad judicial al negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente desconoció el principio de favorabilidad y progresividad de los derechos sociales, de conformidad con la Ley 100 de 1993.
Además, que no dio aplicación a la Ley 1448 de 2001 a pesar de que es cónyuge de un miembro de la fuerza pública muerto en combate y en su condición de víctima del conflicto armado tiene derecho a recibir medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas que permitan la efectividad de sus derechos a la verdad, justicia y reparación. En virtud de lo anterior, sostiene que no se tuvo en cuenta las directrices impartidas en la sentencia C-161 de 2016 al negarle la posibilidad de acceder a la pensión de sobreviviente, pues se desconoció su condición de víctima del conflicto armado, vulnerando sus principios de favorabilidad y equidad, ya que esa decisión consolidó un marco legal integral para el reconocimiento de los derechos de aquéllos que hayan experimentado secuelas del conflicto en el país. Explicó que, al proferir la decisión cuestionada, la autoridad judicial no consideró el trato equitativo y diferenciado que le corresponde.
Adujo que tampoco tomó en consideración hacer efectiva una decisión equitativa, justa y respetuosa del debido proceso y del acceso efectivo a la administración de justicia. 4. Trámite de primera instancia El 22 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación–Ministerio de Defensa-Policía Nacional y al Tribunal Administrativo de Antioquia, en calidad de terceros con interés. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, al oponerse al amparo, adujo que la solicitud de tutela es improcedente pues no cumple con el requisito de inmediatez, ya que el escrito se presentó luego de haber transcurrido alrededor de ocho años desde que se profirió la decisión. Por lo anterior, consideró que se supera el plazo razonable establecido por la jurisprudencia para ello, y no se justificó circunstancia alguna que invalide la exigencia del principio de inmediatez.
Esgrimió, que la providencia reprochada se fundamentó en las normas aplicables al caso. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional indicó que la solicitud es improcedente porque no se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la solicitante y no se cumple con el presupuesto de la inmediatez para su presentación. El Tribunal Administrativo de Antioquia remitió copia digital del expediente ordinario.
Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Primera declaró improcedente la solicitud de amparo, pues no satisface el requisito de inmediatez. Precisó que en el caso objeto de estudio, la accionante no realizó justificación alguna que permitiera considerar alguna causal de inaplicación excepcional del requisito de inmediatez para proceder al estudio de la misma.
La solicitante impugnó. Esgrimió que, sin perjuicio de la consideración del requisito de inmediatez para la presentación del escrito de tutela, el juez del amparo debe tener en cuenta los derechos fundamentales que, por la expedición de la providencia que se cuestiona, se pide su protección. Reconoció que, si bien comprende que la inmediatez es un principio que sirve para garantizar la seguridad jurídica y la cosa juzgada, su condición de víctima del conflicto armado, adulta mayor, y el desconocimiento que tenía sobre los derechos fundamentales que se le estaban vulnerando con la decisión cuestionada, son circunstancias que el fallador de tutela en segunda instancia debería sopesar.
Con base en lo anterior adujo que: «Es crucial considerar las circunstancias particulares del caso y la realidad de la persona que busca amparo. En el contexto de una persona de 65 años, que perdió a su esposo durante el desarrollo de su labor y que no cuenta con los recursos para 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia contratar a un abogado, es fundamental evaluar las razones que pudieron haber contribuido a la demora en la presentación de la tutela.» El 24 de enero de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar la sentencia del 13 de diciembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Inmediatez La acción de tutela es un mecanismo residual para la protección inmediata de derechos fundamentales y un remedio de aplicación urgente.
Si el amparo se dirige contra una providencia judicial, en cumplimiento del requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha considerado que se debe interponer dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia que se impugna en tutela4. Caso concreto La providencia reprochada se dictó el 4 de septiembre de 2014 y se notificó según el aplicativo de consulta de procesos de la Rama Judicial mediante edicto que se desfijó el 20 de enero de 2015, de modo que los seis meses que la jurisprudencia ha previsto como un plazo razonable de inmediatez se agotaron el 20 de julio de 2015.
Como la solicitud de tutela se interpuso el 20 de noviembre de 2023, transcurridos 8 años de haberse proferido y notificado la sentencia en cuestión, el amparo no cumple con el requisito de inmediatez por lo que la tutela es improcedente. Ahora, la accionante explicó que presentó la tutela en un tiempo razonable dado su estado de vulnerabilidad, pues es una persona de 65 años de edad que perdió a su esposo en medio de un combate, además que no contaba con los recursos para 3 Ibidem. 4 Corte Constitucional, sentencia T-422 de 2018, C.P. Carlos Bernal Pulido. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia contratar a un abogado que presentara la solicitud.
Para la Sala esos argumentos no tienen vocación de prosperidad, en la medida en que la solicitante no acreditó su condición de vulnerabilidad. Al respecto, se advierte que de conformidad con el artículo 167 CGP, aplicable por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 1992, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha resaltado que: «(…) resulta inadmisible, como varias veces lo ha recalcado esta misma Sala, (…) que el fallador se precipite a negar o a conceder la tutela sin haber llegado a la enunciada convicción objetiva y razonable; que resuelva sin los mínimos elementos de juicio; que parta de prejuicios o enfoques arbitrarios o contraevidentes, o que ignore las reglas básicas del debido proceso»5.
Además, la Sala también estima que no es posible flexibilizar el requisito de inmediatez pues, en casos como este, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial, existe una mayor protección y rigidez al requisito de inmediatez, el cual garantiza el cumplimiento del principio de seguridad jurídica y cosa juzgada. Al respecto, la Corte ha señalado que: «El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela podrá interponerse “en todo momento y lugar”.
La Corte Constitucional ha entendido que por esa razón no es posible establecer un término de caducidad de la acción de tutela, pues ello sería contrario al artículo citado. Con todo, ha aclarado que lo anterior no debe entenderse como una facultad para presentar la acción de tutela en cualquier momento, ya que ello sería contrario a la seguridad jurídica y desnaturalizaría la acción, concebida como un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados.
Por lo anterior, se ha entendido que la tutela debe presentarse en un término razonable, pues de lo contrario podrá declararse improcedente. No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, lo que constituye un término razonable.
La jurisprudencia ha identificado criterios que orientan al juez de tutela a evaluar, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se relacionan con: (i) La situación personal del peticionario, (ii) el momento en el que se produce la vulneración, (iii)la naturaleza de la 5 Corte Constitucional, Sentencia T-576 de 1994.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia vulneración, (iv) los efectos de la tutela y (v) la actuación contra la que se dirige la tutela. Sobre esta última, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneradora de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente (…)6» (Se destaca).
Ahora, no resulta razonable que como consecuencia de la falta de recursos o la edad de la accionante se haya tornado imposible la presentación de una tutela, pues si la señora Muñoz Agudelo consideraba que en ese momento no estaba en condiciones para promover su propia defensa, pudo acudir al defensor del pueblo y a los personeros municipales para que instauraran la solicitud de tutela en su nombre, tal como lo establece el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 13 de diciembre de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo pues no cumple con el requisito general de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela de María Rosa Muñoz Agudelo contra el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B. 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-391de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2023-07045-01 Solicitante: María Rosa Muñoz Agudelo Acción de tutela – Fallo de segunda instancia SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ