Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) Demandante: Teresa de Jesús Ordoñez de Rodas Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Sustitución de pensión gracia. Procedencia de analizar si el derecho primigenio del causante fue bien o mal reconocido para verificar la viabilidad de las pretensiones de la cónyuge supérstite.

Análisis sobre la causa de los actos administrativos. Pensión gracia otorgada a docente nacional, por lo que no puede ser sustituida. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Teresa de Jesús Ordoñez de Rodas instauró demanda1 en contra de la UGPP, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 040548 del 25 de octubre de 2017 y RDP 048012 del 26 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia que en vida percibía su esposo, el señor Heladio Alberto Rodas, y con la que se confirmó la decisión inicial al resolver el recurso de apelación respectivamente. 1 Ver el expediente digital en el índice 29 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) 3. A título de restablecimiento del derecho se ordene que, en su calidad de cónyuge supérstite, le sea concedida la sustitución de la referida pensión gracia, junto con el pago actualizado del retroactivo de mesadas adeudadas y reajustadas anualmente hasta su inclusión en nómina. 4.

Que la entidad accionada dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que contrajo matrimonio con el señor Heladio Alberto Rodas, quien nació el 17 de octubre de 1946 y falleció el 17 de abril de 2017. 6. Que el mencionado señor laboró en calidad de docente oficial al servicio del departamento de Santander sin solución de continuidad durante los siguientes períodos: (i) del 10 de marzo de 1967 al 11 de agosto de 1970 y (ii) del 12 de agosto de 1970 al 5 de noviembre de 1996 y por este tiempo de labor oficial, Cajanal EICE le reconoció pensión gracia conforme a la Resolución 3714 del 25 de febrero de 1998. 7.

Que el 9 de junio de 2017 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la sustitución de la prestación que devengaba en vida su esposo, pero esta fue negada mediante los actos demandados al evidenciar que el derecho principal había sido reconocido a un docente nacional, quien no podía haber accedido al mismo. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 8.

Consideró vulnerados: los artículos 2, 13, 16, 25, 29, 48, 53, 58 y 228 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 91 de 1989, y el Decreto 2277 de 1977. 9. Expresó que los actos demandados transgreden los artículos 13 y 58 de la Constitución Política que garantizan los derechos adquiridos con justo título, porque el señor Heladio Alberto Rodas había cumplido los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. 10.

Señaló que como el acto administrativo de reconocimiento pensional está vigente, no se puede desconocer el derecho de la demandante a continuar con el disfrute de la pensión sustitutiva por su condición de cónyuge supérstite, más aún cuando el Consejo de Estado ha precisado que las autoridades no pueden modificar o revocar sus actos creadores de situaciones jurídicas subjetivas individuales sin el consentimiento expreso y escrito de su titular, pues al no obtenerlo, la única opción que les queda es demandar su propia decisión por el medio de control de nulidad y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 11. El 10 de diciembre de 2018 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que para el reconocimiento de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, no es admisible completar o computar tiempo de servicios prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga el Ministerio de Educación Nacional, por ser estos incompatibles con los prestados en una entidad territorial. 12.

Propuso como excepciones las de: (i) inexistencia de la obligación y (ii) cobro de lo no debido. 13. El 6 de septiembre de 20214 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas. El 1.º de agosto de 20245 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 14. El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 29 de agosto de 2024 accedió a las pretensiones en el sentido de declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la entidad accionada reconocer a favor de la reclamante la sustitución de la pensión gracia que devengaba el causante, esto con efectividad desde el 18 de abril de 2017 y con los debidos ajustes de valor.

Se abstuvo de condenar en costas. 15. Expresó que la ejecutoriedad de los actos administrativos implica que estos fueron expedidos con base en los elementos legales para su producción y en consecuencia se torna obligatorio para el administrado y la administración, quienes deben ponerlo en práctica, al punto de que no puede revocar ni suspender sus efectos unilateralmente. 16.

Sostuvo que se encuentra como hecho probado que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL - reconoció la pensión gracia a favor del señor Heladio Alberto Rodas mediante un acto que surtió efectos jurídicos y que fue debidamente acatado por la administración en el entendido de que el titular disfrutó de dicha 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Ver índice 57 de SAMAI – Tribunales. 6 Ver índice 64 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) prestación por espacio aproximado de diez años antes de su deceso, sin que se advierta que tal decisión hubiese sido sometida a revisión o estudio de legalidad alguno. 17. Afirmó que, por esa razón, los argumentos que tuvo la UGPP para no acceder a la solicitud de pensión sustitutiva presentada por la demandante, distan del análisis de procedencia requerido, pues se basa en circunstancias que no pueden ser objeto de debate en esta etapa ya que el reconocimiento pensional es un hecho cierto, cuya presunción de legalidad no puede desvirtuarse con la negativa a la sustitución pensional. 18.

Definido este punto aseguró que se encuentra acreditado el hecho del vínculo matrimonial entre el causante y la señora Teresa de Jesús Ordóñez de Rodas, pues este no fue controvertido por la entidad demandada. En todo caso, manifestó que se corrobora la convivencia entre ambos desde que se produjo el vínculo conyugal hasta el fallecimiento del docente, y especialmente durante los cinco años anteriores a su deceso, hechos que no fueron desvirtuados por la parte accionada ni constituyeron el motivo por el cual se negó la sustitución pensional, razón por la cual le asiste derecho a la actora a que se le reconozca y pague la sustitución pensional en su condición de cónyuge sobreviviente.

RECURSO DE APELACIÓN7 19. La parte demandada interpuso recurso de apelación. Afirmó que el tribunal incurrió en una incorrecta aplicación de la norma, por cuanto, la accionante no tiene derecho al reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia del educador fallecido, porque no acreditó los 20 años de servicio como docente oficial de carácter departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado, ya que de las pruebas se pudo verificar que el tiempo laborado por este fue en calidad de docente nacional, carácter que es incompatible con la finalidad y la naturaleza jurídica de la prestación en litigio. 20.

Argumentó que, a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales, el cual culminó en 1980, por lo tanto, si después de esta fecha, un período es catalogado como nacional, no podrá aplicarse la normativa tal como lo pretende la demandante, pues aquello radicaría en erróneas interpretaciones alejadas del campo de acción de la ley, tal como lo ha planteado el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21.

El 11 de diciembre de 20248 se admitió el recurso de apelación y se dispuso 7 Ver índice 67 de SAMAI – Tribunales. 8 Ver índice 4 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 22. Deberá resolver la Subsección si para determinar la procedencia de la sustitución de la pensión gracia a favor de la demandante, primero resulta necesario verificar si tal derecho primigenio fue debidamente reconocido al causante, y en caso contrario, tendrá que establecerse si tal situación también se extiende a la reclamación de la actora.

Marco normativo y jurisprudencial Acerca de la pensión gracia y los requisitos para adquirirla 23. Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 24.

Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) 25.

Conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2- 011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial que la solicite debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 26.

La Sala advierte que el fundamento de impugnación de la parte accionada radica en asegurar que del material probatorio practicado resulta evidente que el señor Heladio Alberto Rodas (causante de la pensión), tuvo un vínculo como docente nacional que le impedía haber accedido al derecho que ahora pretende la actora que le sea sustituido. 27.

Pues bien, sobre este punto se destaca que en el marco del presente proceso no está en discusión la legalidad de la Resolución 003714 del 25 de febrero de 19989 por medio de la cual la extinta Cajanal EICE le había concedido la pensión gracia al mencionado docente, ya que dicho acto no fue demandado por la reclamante y tampoco lo fue a través de una demanda de reconvención por parte de la UGPP. 28.

Lo anterior implicaría, en principio, que no sería dable en este escenario 9 Ver en el expediente digital del índice 29 de SAMAI – Tribunales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) judicial verificar si el derecho primigenio fue bien o mal reconocido. 29.

Sin embargo, lo cierto es que si bien el derecho en litigio tiene unos requisitos y condiciones distintas a analizar en comparación con las de la consolidación de la pensión gracia, ello no quiere decir que no exista una relación inescindible entre ambos. 30. Al margen de que pueda pensarse que cada situación jurídica debería ser resuelta de manera independiente, en realidad la sustitución pretendida indiscutiblemente está ligada a la pensión en sí misma y a todo lo que suceda con ella, pues la primera es un efecto accesorio de la segunda, y en especial, al hecho de la muerte del titular de la situación jurídica original, sin la cual no habría beneficiario del derecho a sustituir. 31.

Por lo mismo, tanto a la administración como al juez les está permitido que al momento de definir una controversia como la que es objeto de examen, se valide primero si el derecho reconocido al causante se encuentra ajustado a la ley, pues de ninguna manera este genera automáticamente una prestación en favor de sus beneficiarios si su propio reconocimiento se advierte que fue irregular, ya que bajo el principio de legalidad no es posible crear nuevas situaciones jurídicas con base en otras que no se encuentran acordes con el ordenamiento. 32.

Pretender que las autoridades sean convidados de piedra cuando observan de bulto un desconocimiento del marco normativo, no solo contraviene el anterior precepto, sino también el principio y derecho de la moralidad administrativa,10 en el entendido de que si una vez advertida una ilegalidad, esta es inobservada y convalidada para dar origen a una situación accesoria derivada del derecho principal, lo único que ocurriría es que se vulneraría el principio básico de justicia que debe regir en todas las relaciones jurídicas como las existentes entre el Estado y los particulares. 33.

Adicionalmente, como en todos los actos jurídicos (incluidos los actos 10 Al respecto ver sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera. 8 de junio de 2011. Radicado: 25000-23- 26-000-2005-01330-01(AP). En esta se precisó lo siguiente: «[…] Así las cosas, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos.

En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación”.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”.

En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad. (…) Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) administrativos), uno de sus elementos estructurales es la causa lícita.

Este concepto se entiende en términos generales como el origen o razón con fundamento legal por la cual se va a adoptar la decisión o se va a exteriorizar una manifestación de voluntad. De hecho, el jurista español Adolfo Carretero Pérez expone que, en el caso de los actos de la administración, la causa es «[…] su justificación o conformidad a derecho, a la justicia. Es una Ley de producción del acto que se halla en el plano de los valores.

De ahí que siendo el interés público el contenido de la legalidad no puede per se justificar el acto que lo satisface, de no acudirse a criterios jurídicos. […]»11 34. En consecuencia, la Resolución RDP 040548 del 25 de octubre de 2017 con la que se negó lo reclamado por la actora, sí podía fundamentarse en verificar primero la procedencia o no del reconocimiento de la pensión gracia a favor del causante, ya que con ello no se está revocando el acto primigenio, sino que, en el marco de una petición de sustitución pensional que depende de la prestación original, y cuyo origen es la muerte del causante, mal podría la entidad crear una nueva situación jurídica cuando advierta que esa causa de la actuación no es lícita, por ejemplo, cuando se corrobora que el derecho que se pretende sustituir no se ajusta a la legalidad, es decir, no se justifica en el ordenamiento ni responde al interés público. 35.

Definido lo anterior, la Sala tendrá que determinar si la pensión gracia que devengaba en vida el señor Heladio Alberto Rodas fue bien o mal reconocida por Cajanal EICE, sin que ello implique un estudio de legalidad ni un eventual pronunciamiento de nulidad sobre la Resolución 03714 del 25 de febrero de 1998. Lo propio se hará con el fin de establecer si la motivación de los actos demandados se acopla a la realidad fáctica y jurídica del derecho del causante, y en caso tal, de la beneficiaria. 36.

Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. 37.

En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial. 38.

Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación 11 CARRETERO PÉREZ Adolfo. “Causa, Motivo y Fin del Acto Administrativo”. Revista de administración pública, ISSN 0034-7639, Nº 58. 1969. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. 39.

Al respecto, el Consejo de Estado ha planteado que dichos docentes son aquellos que fueron nombrados directamente por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989. 40.

Sobre el particular se tiene demostrado que en la Resolución 03714 del 25 de febrero de 1998,12 la extinta Cajanal EICE tuvo en cuenta los tiempos laborados por el causante como docente en el departamento de Santander entre el 10 de marzo de 1967 y el 11 de agosto de 1970, y como educador de la aludida cartera gubernamental desde el 12 de agosto de 1970 hasta el 5 de noviembre de 1996, esto es, por un lapso de más de 20 años, lo cual permitiría inferir, en principio, que el referido maestro cumplía dos de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación, es decir, la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y el requisito temporal de servicio educativo. 41.

Sin embargo, la Subsección advierte que, del material probatorio obrante en el expediente es posible concluir válidamente como lo determinó en su momento la propia entidad, que la relación legal y reglamentaria del esposo de la actora durante el lapso desde el 12 de agosto de 1970 en adelante lo fue en calidad de docente nacional. 42.

Lo anterior se afirma aun en la medida en que, si bien no se encuentra en el proceso la copia del acto administrativo de nombramiento del señor Heladio Alberto Rodas como maestro oficial a partir de la aludida fecha, lo cierto es que la naturaleza como nacional de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla en el presente caso a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018.13 43.

Precisado este punto, al verificar el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 20 de marzo de 2018 por la Secretaría de Educación Municipal de Piedecuesta,14 así como las constancias laborales suscritas el 5 y el 12 de noviembre de 1996 por el rector de la Escuela Normal Superior de 12 Ver expediente digital en el índice 29 de SAMAI – Tribunales. 13 «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 14 Ver expediente digital en el índice 29 de SAMAI – Tribunales.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) Piedecuesta,15 se logra establecer que la vinculación del causante fue del orden nacional, pues no solo así se indica expresamente en el primer documento, sino que en el segundo se señala que aquel fue nombrado en el cargo de maestro consejero desde el en virtud de la Resolución 3910 del 31 de agosto de 1970, proferida por el mismo Ministerio de Educación, esto con efectos fiscales desde el 12 de agosto de 1970. 44.

Incluso, el hecho de que el maestro fallecido laboró para el Ministerio de Educación Nacional y por lo tanto era maestro oficial del mismo orden, se corrobora a partir de la copia de las actas de posesión del 21 de septiembre de 1970 (con efectos fiscales a partir del 12 de agosto de 1970), del 19 de abril de 1972 y del 6 de julio de 1978,16 de las cuales se extrae que el alcalde del municipio de Piedecuesta adelantó la diligencia, pero solo en cumplimiento de las Resoluciones 3910 del 31 de agosto de 1970, 1232 del 3 de abril de 1972 y 7096 del 31 de marzo de 1978 respectivamente. 45.

Sobre dichos actos administrativos se confirma que fueron expedidos por la referida cartera gubernamental, tanto así que de lo propio tuvo conocimiento el mencionado funcionario local en virtud de telegramas enviados por la aludida entidad. Por consiguiente, es dable señalar que, si bien la posesión se concretó por parte de esta última, ello tuvo lugar en representación de la Nación en razón de la autorización legal para administrar su personal docente. 46.

Ahora bien, pese a que, según el acta de posesión del 30 de diciembre de 2009,17 se advierte que la Secretaría de Educación Municipal de Piedecuesta incorporó al señor Heladio Alberto Rodas a su planta de personal en calidad de docente oficial, tal situación para nada significa que se hubiese cambiado la naturaleza jurídica de su vínculo inicial con el Ministerio de Educación, es decir, como educador nacional. 47.

Lo anterior toda vez que el hecho de que se hubiese certificado a dicha entidad territorial para prestar el servicio educativo donde el esposo de la actora terminó su labor oficial, no implica necesariamente que los docentes como aquel que entraran a formar parte de la estructura funcional de dichas autoridades serían nombrados y posesionados en tales plazas como si se tratara de una nueva relación legal y reglamentaria, pues la incorporación referida solo correspondía a la necesidad de formalizar el cambio de administración del aludido servicio y a la financiación de las acreencias laborales de los maestros oficiales nacionales y nacionalizados a través del Sistema General de Participaciones y los Fondos Educativos Regionales. 48.

Lo expuesto en virtud de las facultades previstas para el efecto en cabeza de los distritos, departamentos y municipios según las Leyes 29 de 1989, 60 de 1993 15 Ibid. 16 Ibid. 17 Ibid. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) y 715 de 2001, pero en todo caso, sin la variación de la vinculación original que aquellos detentaban. 49.

En suma, es claro, con base en el material probatorio que, el tiempo laborado como docente por parte del causante entre el 12 de agosto de 1970 y el 20 de marzo de 2018 fue desarrollo de una vinculación del orden nacional con el Ministerio de Educación. 50. Por lo tanto, aun si el docente fallecido hubiese cumplido el requisito de edad, el haber laborado antes del 31 de diciembre de 1980 con naturaleza jurídica del orden territorial, y demostrar el desempeño de sus funciones con honradez; lo cierto es que el mencionado lapso de labor educativa estatal resultaba inviable para consolidar el derecho que le había sido reconocido por la entonces Cajanal EICE, pues dicho período se acumuló en ejecución de una relación legal y reglamentaria del mentado orden que no podía ser computado para satisfacer uno de los requisitos esenciales de la configuración de esta prestación. 51.

En conclusión, tal como lo indicó la entidad demandada en los actos reprochados y en su apelación, el derecho original del causante no se ajustaba a la ley, y por tal motivo, su reconocimiento fue improcedente, lo que conlleva la misma suerte para el derecho accesorio de la sustitución pensional reclamada por la demandante. 52. Estos argumentos son suficientes para revocar la sentencia apelada y en su lugar negar las pretensiones.

De la condena en costas en ambas instancias 53. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 54.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 68001-23-33-000-2018-00674-01 (6364-2024) 55.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 56. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandante, por cuanto se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. REVOCAR la sentencia proferida el veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.

En su lugar, Segundo. Negar las pretensiones. Tercero. Condenar en costas a la parte vencida en ambas instancias. Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente