CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS TESIS: SE CONFIRMA EL AUTO RECURRIDO QUE DENEGÓ LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ARTÍCULO 10º DEL ACUERDO 002 DE 2019.

CORALINA NO DEBÍA AGOTAR EL TRÁMITE DE CONSULTA PREVIA EN RELACIÓN CON EL ACTO DEMANDADO, POR CUANTO NO AFECTA DIRECTAMENTE LAS FORMAS DE VIDA, LA INTEGRIDAD ÉTNICA, CULTURAL, ESPIRITUAL, SOCIAL Y ECONÓMICA DEL PUEBLO RAIZAL NI DE LA COMUNIDAD PESQUERA QUE INTEGRA EL DISTRITO DE MANEJO INTEGRADO DEL ÁREA MARINA PROTEGIDA DE LA RESERVA DE BIOSFERA SEAFLOWER, SINO INTEGRA UNAS NORMAS JURÍDICAS PREXISTENTES SOBRE ZONIFICACIÓN MIENTRAS SE ADOPTA EL POMIUAC INSULAR, INSTRUMENTO CONSTITUTIVO DE UN DETERMINANTE AMBIENTAL EN EL CUAL SE ESTÁ SURTIENDO EL MECANISMO CONSTITUCIONAL.

TAMPOCO TRASGREDE EL TRATADO VÁSQUEZ-SACCIO NI SU LEY APROBATORIA, COMOQUIERA QUE LA NORMA DEMANDADA NO RESTRINGE LA PESCA. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto de 2 de marzo de 2024, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA1, que denegó la solicitud de suspensión provisional de los 1 En adelante, el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos del acto administrativo demandado.

I-.

ANTECEDENTES Los señores JESÚS QUEJADA POMARE, MARIO ÁNGEL PANIAGUA, HUGO BARRIOS MESA, DIANA PATRICIA ARIAS ORTÍZ, VILLED CUADRADO MORENO, DIANA PATRICIA MARTÍNEZ JOVEN, JUAN CARLOS BLANCO CARRILLO, ELVIS IVÁN LEVER HUDGSON, DARÍO ENRIQUE ÁLVAREZ CÁEZ; la sociedad COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL ANTILLANA S.A., -CI ANTILLANA S.A.-; y la ASOCIACIÓN DE PESCADORES REAL FISHERMAN, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA2, presentaron demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 10º, “Sección Norte” del Acuerdo núm. 002 de 28 de junio de 2019, “Por medio del cual se modifica el Acuerdo núm. 021 de 2005 proferido por el Consejo Directivo de CORALINA relacionados con el Distrito de Manejo Integrado del Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower, y se dictan otras disposiciones”, expedido por la 2 En adelante CPACA. 3 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA3.

II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La parte actora, en escrito separado, solicitó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo núm. 002 de 2019, por presuntamente trasgredir el Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante la Ley 21 de 4 de marzo de 19914; los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 52 de 13 de diciembre de 19735; y la Ley 70 de 27 de agosto de 19936.

Al respecto, señaló que el Acuerdo controvertido fue expedido por la autoridad demandada sin consultar de manera previa con la comunidad raizal, que históricamente ha desarrollado la actividad pesquera en la zona que forma parte del Área Marina Protegida localizada en los cayos Roncador, Quitasueño y Serrana, sobre las restricciones al ejercicio de la pesca artesanal, comercial artesanal e industrial en dichas zonas, y sin contar con un análisis técnico ambiental sobre la materia. 3 En adelante, CORALINA. 4 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”. 5 “Por la cual se aprueba el Tratado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a la situación de Quitasueño, Roncador y Serrana". 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 55 transitorio de la Constitución Política”. 4 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que tal omisión desconoce el derecho de participación efectiva de las comunidades raizales, especialmente pescadores, comerciantes artesanales e industriales del Departamento del Archipiélago, a quienes estima se “les cercenó el derecho de continuar desarrollando la actividad de pesca en los complejos arrecifales y/o atolones de Serrana, Quitasueño y Roncador”.

Manifestó que del Acta núm-. 001 de 22 de febrero de 2019, correspondiente a la I Sesión Ordinaria del Consejo Directivo de CORALINA, -numeral 9, titulado “propuestas proyecto de acuerdo áreas de zonificación”-, y del Oficio núm. S-GTAJI-23-006371 de 10 de abril de 2023 del Ministerio de Relaciones Exteriores, se advierte que el acto acusado trasgredió el tratado internacional Vázquez- Saccio, aprobado mediante la Ley 52 de 1973, suscrito por los Estados de Colombia y Estados Unidos, relativo a la situación de los cayos Roncador, Quitasueño y Serrana, comoquiera que desconoce el procedimiento de aviso previo a los Estados Unidos con el fin de concertar las medidas de conservación que cumplieran con el criterio de razonabilidad.

Resaltó que en el Acta referida quedó consignada la discusión del proyecto de acuerdo del área de zonificación, en la cual el Subdirector 5 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Mares y Costas de CORALINA manifestó a la Secretaría de Agricultura que dicho acto no había sido socializado con los países vecinos, porque corresponde a una facultad del Consejo Directivo de la entidad, consideración que estima errada por cuanto “[…] ignoró las limitaciones de reglamentación impuestas por el Tratado internacional con los Estado Unidos […]”.

Añadió que el acto acusado también desconoce los compromisos adquiridos por el Estado colombiano ante Estados Unidos, por cuanto prohibió toda la pesca industrial de la zona del tratado internacional, sin haber consultado dicha decisión con el Ministerio de Relaciones Exteriores por los posibles impactos en la política exterior, como consta en el oficio núm. S-GTAJI-23-006371 de 2023 en el que esta entidad indicó que no fue consultada respecto del proceso de adopción y expedición del Acuerdo controvertido.

Insistió en que la entidad demandada inobservó todas las leyes vigentes que regulan asuntos en el área marina protegida sin adelantar el procedimiento previo de concertación bilateral, previsto en la Ley 52 de 1973. Agregó que otra de las consecuencias de la expedición del acto 6 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusado es que las autoridades de pesca del departamento tendrán que denegar las patentes de pesca que soliciten los buques estadounidenses para pescar en las áreas del convenio, alegando un acto administrativo de carácter interno, criterio que estima contrario al derecho internacional, pues conforme con lo previsto en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, los Estados partes no pueden invocar normas de carácter interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones adquiridas mediante un tratado internacional.

III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Tribunal corrió traslado de la medida cautelar invocada mediante auto de 23 de noviembre de 2023, visible en el índice 6 del expediente digital de primera instancia. CORALINA guardó silencio. IV-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 7 de marzo de 2024, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 10º del Acuerdo núm. 002 de 28 de junio de 2019, con fundamento en las siguientes consideraciones: 7 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la ausencia de socialización o trámite de la consulta previa a la comunidad raizal, indicó que el acto acusado se expidió dentro del marco del Decreto 415 de 13 de marzo de 20177, actuación en la que se adelantó un proceso de preconsulta que tuvo lugar el 30 de junio de 2019, cuya fase de formulación finalizó el 8 de diciembre de 2023; y la de protocolización de los acuerdos el 11 de ese mes y año, trámite que desvirtúa la ausencia de socialización o consulta previa.

Al respecto, se destaca: “[…] El compendio normativo relatado inició su proceso de preconsulta el 30 de junio de 20198 y según la consulta realizada por el Despacho al sitio oficial de CORALINA, la fase de formulación del proceso de consulta previa tuvo su finalización el día 8 de diciembre de 2023, fijándose como fecha para la protocolización de los acuerdos el 11 de diciembre de la misma anualidad, motivo por el cual, aun cuando restaren por comprobarse la culminación a día de hoy de las fases de seguimiento y cierre del proceso de consulta previa, los estadios hasta aquí superados permiten concluir que la afirmación absoluta sobre la ausencia de socialización o surtimiento del trámite de consulta previa del plan de ordenamiento y manejo integrado de la unidad costera caribe insular – POMIUAC- no tiene apariencia de prosperidad o soporte de buen derecho, razón por la cual no ha de prosperar -por este motivo- la suspensión solicitada […]”.

En lo que tiene que ver con la violación de los artículos 2º, 3º y 4º 7 “Por el cual adiciona al Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, un Capítulo 3 en el que se establece el Plan de Ordenación y Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera -POMIUAC- Caribe Insular, en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”. 8 Página 1263 archivo “005anexosdemanda” del expediente electrónico. 8 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 52 de 1973, relacionada con la limitación de las actividades de pesca en el sector norte del Área Marina Protegida de la Reserva Biosfera Seaflower, señaló que no resultaba viable la medida cautelar por cuanto de la confrontación del acto acusado y dichas normas se advertía “[…] la pugna entre 2 normas de orden internacional, pues el estado colombiano ingresó a la UNESCO el 31 de octubre de 1947, habiéndose aprobado legislativamente el instrumento correspondiente, mediante la Ley 8ª del 15 de octubre de 1947, posteriormente, la declaración de reserva de biosfera realizada por dicha organización hacia el año 2000 y a partir de ella las normas jurídicas de carácter interno que materializan la protección del AMP -como lo es efectivamente el acuerdo de CORALINA demandado- se nutren del citado convenio internacional […]”.

IV-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO IV.1.- La parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto de 7 de marzo de 2024, con el fin de que se revoque dicha decisión. Alega que, conforme se expuso en el escrito de medidas cautelares, no se agotó adecuadamente el proceso de consulta previa antes de la expedición del acto administrativo impugnado. 9 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que a pesar de que la demandada en la actualidad está adelantando un trámite de consulta “[…] material, ni formalmente, […] ha concluido […]”.

Indicó que admitir que la consulta inicie dos días después de la expedición del Acuerdo controvertido, esto es, el 30 de junio de 2019, implica desconocer que este surtió efectos a partir de su publicación, que data de 28 de ese mes y año. En lo que tiene que ver con la infracción de la Ley 52 de 1973, indicó que el Tribunal no explicó por qué las pruebas y argumentos aportados con la solicitud de medida cautelar no son suficientes para demostrar que es más gravoso para el interés público denegar la medida; ni la razón de la pugna entre las leyes 8ª de 1947 y 52 de 1973, aprobatorias de tratados, que, en su criterio, no son contradictorias, pues, la primera, aprueba la adhesión de Colombia al Convenio que creó la UNESCO, con el fin de contribuir a la consolidación de la paz, la erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible y el dialogo intercultural; y la segunda, aprueba un tratado con Estados Unidos, cuyo objeto es definir un asunto de soberanía sobre determinados cayos y regular derechos de pesca. 10 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el auto recurrido debe ser revocado, por cuanto ninguna de las disposiciones establecidas en el “Convenio relativo a la constitución de la Organización de la Naciones Unidas para la educación, la ciencia y la cultura” regula asuntos relacionados con las normas contenidas en la Ley 52 de 1973.

Sostuvo que si lo pretendido por el Tribunal era hacer referencia a la declaratoria de Seaflower como reserva de biosfera, debió desarrollar el argumento según el cual las normas ambientales estarían en contradicción con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia, máxime si se tiene en cuenta que el tratado Vázquez-Saccio establece un mecanismo bilateral al que se debe acudir para socializar la necesidad de adoptar medidas restrictivas de los derechos concedidos en pro de la conservación de especies.

Insistió en que en cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados tratantes, toda autoridad ambiental o de pesca que considere, en el marco de sus competencias, la necesidad de adoptar nuevas medidas de conservación que puedan tener impacto sobre la actividad de pesca en las áreas de Quitasueño, Roncador y Serrana, deben, con razonable anticipación, socializar y comunicar dichas medidas y reglamentos a las autoridades de los Estados Unidos, con el fin de 11 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerar que estas responden a los criterios de razonabilidad y si hay lugar o no a activar el mecanismo de consultas bilaterales.

IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 30 de agosto de 2024, concedió el recurso de apelación9. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 202110, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.

Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. 9 Se precisa que durante el traslado del recurso de apelación la parte demandada guardó silencio (índice 24 del expediente digital de primera instancia). 10 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 12 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA11 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, 11 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 13 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».12 Esta Corporación13 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos14: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001- 03-26-000-2015-00022-00. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001- 03-26-000-2014-00101-00. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000- 2014-03799-00. 14 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).15 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas 15 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 15 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […].» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 27 de mayo de 202116, la Sala indicó: 16 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP. Oswaldo Giraldo López. 16 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.

(Negrillas fuera del texto original).17 Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo núm. 002 de 28 de junio de 2019, expedido por CORALINA, por cuanto, a su juicio, trasgredió el Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante la Ley 21 de 1991; los artículos 2º, 3º y 4º de la Ley 52 de 1973; y la Ley 70 al no haber adelantado el procedimiento de consulta previa dentro del trámite administrativo de modificación del Acuerdo núm. 021 de 9 de junio de 2005, “Por medio del cual se delimita internamente el Área Marina Protegida de la Reserva de la Biosfera Seaflower y se 17 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 17 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictan otras disposiciones”, establecido para garantizar la participación de las comunidades raizales de la zona, y por desconocer el tratado internacional Vázques-Saccio, en lo que tiene que ver con la socialización con Estados Unidos sobre el acuerdo de zonificación demandado en cuanto a la limitación de las actividades de pesca en el Área Marina Protegida.

El Tribunal, por auto de 7 de marzo de 2024, denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo demandado, porque este se expidió en el marco del Decreto 415 de 2017, herramienta jurídica con fundamento en la cual se adelantó un procedimiento de preconsulta que tuvo lugar el 30 de junio de 2019, cuya fase de formulación finalizó el 8 de diciembre de 2023, y la de protocolización de los acuerdos, el 11 de ese mes y año, desvirtuando así la ausencia de socialización o consulta previa.

Agregó que de la confrontación de las disposiciones de la Ley 52 de 1973, invocadas como violadas y del acto acusado no se advertía infracción de normas superiores comoquiera que la limitación de las actividades de pesca en el sector norte del Área Marina Protegida de la reserva biosfera SeaFlower, tiene origen en la Declaratoria de reserva de dicha zona por parte de la UNESCO en el año 2000 y la 18 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co delimitación interna de la misma por parte de la autoridad ambiental competente.

Inconforme con lo anterior, la parte actora sostuvo que no es admisible considerar que el trámite de consulta previa se pueda adelantar con posterioridad a la expedición del acto acusado, el cual insistió en que no se socializó con la comunidad pesquera de la zona; y que las medidas adoptadas en el acto acusado no agotaron la consulta bilateral que debe surtirse con los Estados Unidos de América, en virtud del Tratado Vázquez-Saccio y su ley aprobatoria.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que la inconformidad de la parte actora concierne a la omisión de la autoridad ambiental demandada de adelantar el procedimiento de consulta previa con la comunidad raizal y pesquera sobre la restricción de la pesca artesanal en la zona delimitada en el acto acusado, y en no socializar y comunicar dichas medidas con los Estados Unidos de América, con quien se suscribió el Tratado Vázquez-Saccio.

Para resolver la controversia, la Sala debe determinar si la Administración tenía el deber de adelantar o no el mecanismo de 19 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consulta previa para la expedición del acto acusado y, en el evento de resultar obligatorio, si el mismo no se llevó a cabo.

Igualmente, resolverá si correspondía a la autoridad demandada Tratado Vázquez-Saccio, aprobado mediante la Ley 52 de 1973. Del derecho a la consulta previa La consulta previa es un derecho de las comunidades étnicas, reconocido tanto en el ordenamiento jurídico colombiano como en el derecho internacional, y tiene como propósito garantizar su participación en las decisiones que puedan afectar sus derechos, cultura, territorio y entorno. El Convenio 169 de la OIT, incorporado a la legislación colombiana mediante la Ley 21 de 4 de marzo de 199118, establece que la consulta previa es un mecanismo obligatorio en proyectos que puedan afectar directa o indirectamente a los pueblos indígenas o tribales.

El artículo 6.1 del Convenio referido prevé: 18 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76a. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”. 20 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 6 1.

Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente […]”. El artículo 76 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199319 establece que la explotación de los recursos naturales debe hacerse sin menoscabar la integridad cultural, social y económica de las comunidades, razón por la cual las decisiones sobre dicha actividad deben adoptarse “previa consulta a los representantes de tales comunidades”.

Por su parte, el Decreto núm. 1320 de 13 de julio de 1998, “Por el cual se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio”, ordena realizar la consulta previa cuando el proyecto, obra o actividad de explotación de recursos naturales (artículo 1º) “se pretenda desarrollar en zonas de resguardo o reservas indígenas o en zonas adjudicadas en propiedad colectiva a comunidades negras”, o “en zonas no tituladas y habitadas en forma regular y permanente por dichas comunidades indígenas o negras” (artículo 19 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”. 21 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2º), y genere afectaciones en las comunidades indígenas o afrodescendientes o impactos económicos, sociales y culturales en éstas.

En esta línea, la Corte Constitucional ha desarrollado ampliamente el derecho a la consulta previa, entre otras, en la sentencia SU-123 de 2018, en la que estableció que dicho mecanismo debe agotarse cuando el proyecto o actividad se lleve a cabo en un área habitada o tradicionalmente utilizada por comunidades indígenas, afrodescendientes u otros grupos étnicos protegidos.

La Corte indicó que la consulta es obligatoria si el proyecto tiene un impacto directo sobre el territorio, los recursos naturales, la cultura o las condiciones de vida de estas comunidades. Sobre este aspecto, mencionó la sentencia: “[…] 17.2. En relación con su naturaleza y finalidad este Tribunal Constitucional ha indicado que la consulta previa es un derecho fundamental, que protege a los pueblos indígenas y tribales y tiene carácter de irrenunciable.

Esto implica que: (i) el objetivo de la consulta previa es intentar lograr en forma genuina y por un diálogo intercultural el consentimiento con las comunidades indígenas y tribales sobre las medidas que las afecten; (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes; (iii) por medio de la consulta se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados;

(iv) la consulta debe ser un proceso intercultural de diálogo en el que el Estado debe entonces tomar las medidas necesarias para reducir las desigualdades fácticas de poder que puedan tener los pueblos étnicos; (v) en este diálogo intercultural ni el pueblo tiene un derecho de veto ni el Estado un poder arbitrario de imposición de la medida prevista;

(vi) la consulta debe ser flexible, es decir, 22 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adaptarse a las necesidades de cada asunto; (vii) la consulta debe ser informada, esto es dispensar a los pueblos indígenas y tribales la información suficiente para que ellos emitan su criterio;

(viii) la consulta debe respetar la diversidad étnica y cultural lo que permitirá encontrar mecanismos de satisfacción para ambas partes. 17.3. Como se indica en esta sentencia la consulta previa procede siempre que exista la posibilidad de afectación directa del grupo étnico. La afectación directa es un concepto jurídico indeterminado que hace referencia al impacto positivo o negativo que tiene una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica.

En el caso concreto de la afectación directa por proyectos de exploración y explotación de recursos no renovable incluye: (i) el impacto en el territorio de la comunidad tradicional; o (ii) el impacto en el ambiente, la salud o la estructura social, económica, así como cultural del grupo. 17.4. El concepto de afectación directa difiere del de área de influencia, este último se refiere a un requisito meramente técnico que determina los impactos sobre un espacio geográfico en el que se desarrollará un proyecto de exploración y explotación de hidrocarburos, en tanto la afectación directa, como se indicó, es un concepto esencial para determinar cuándo se activa la consulta previa y se identifican los impactos. […] 17.8.

La afectación directa se presenta si existe evidencia razonable de que, con la medida, se perjudique i) la salud, así como el ambiente, representado en la inequidad frente a la distribución de cargas y beneficios ambientales; y ii) las estructuras sociales, espirituales, culturales y ocupacionales en un colectivo, que no pueden ser percibidos por estudios técnicos ambientales.

Por tal razón el derecho a la consulta previa se encuentra vinculado a los imperativos de justicia ambiental, que busca un reparto equitativo y participativo de los costos y beneficios de los proyectos con impactos ambientales diferenciados […]”. Conforme con lo anterior, hay lugar a adelantar consulta previa cuando la medida administrativa a adoptarse produzca una 23 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación directa a las comunidades aledañas.

Tratado Vásquez-Sacio En septiembre de 1972, los Estados Unidos de América a través del “Tratado entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos de América relativo a la situación de Quitasueño, Roncador y Serrana”, reconoció la soberanía de Colombia sobre los cayos de Quitasueño, Roncador y Serrana que forman parte del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, perpetuando los derechos de posesión de la totalidad del archipiélago y procurando la conservación de los recursos naturales y garantizando el oficio de pesca de los raizales.

La Ley 52 de 1973 aprobó el referido tratado, en los siguientes términos: “[…] Artículo 1°. Apruébase el Tratado entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América relativo a la situación de Quitasueño, Roncador y Serrana, suscrito en Bogotá el 8 de septiembre de 1972, entre los Plenipotenciarios de las Partes Contratantes y que a la letra dice: TRATADO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA RELATIVO A LA SITUACION DE QUITASUEÑO, RONCADOR Y SERRANA.

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA Y EL PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA, 24 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Deseosos de arreglar los asuntos existentes desde hace largo tiempo, concernientes a la situación de Quitasueño, Roncador y Serrana, con respecto a los cuales los Gobiernos de los dos países se comprometieron a mantener el Status quo mediante un Canje de Notas firmadas en Washington, el 10 de abril de 1928.

Han designado sus Plenipotenciarios, a saber: El Presidente de la República de Colombia, al Ministro de Relaciones Exteriores doctor Alfredo Vázquez Carrizosa; El Presidente de los Estados Unidos de América al Embajador Extraordinario y Plenipotenciario en Colombia, señor Leonard J. Saccio, Quienes después de haber canjeado sus Plenos Poderes y de hallarlos en buena y debida forma, HAN CONVENIDO EN LO SIGUIENTE ARTICULO 1 De conformidad con los términos de este Tratado el Gobierno de los Estados Unidos de América renuncia por el presente a cualesquiera y a todas las reclamaciones de soberanía sobre Quitasueño, Roncador y Serrana.

ARTICULO 2 En reconocimiento del hecho de que ciudadanos y buques de los Estados Unidos y de Colombia están actualmente dedicados a la pesca en las aguas adyacentes a Quitasueño, ambos Gobiernos convienen en que, en el futuro, no habrá intervención por parte de ninguno de los Gobiernos ni por parte de sus ciudadanos o buques en las actividades de pesca de ciudadanos o buques del otro Gobierno en esta área.

ARTICULO 3 El Gobierno de la República de Colombia, conviene, además, en que respecto de Roncador y Serrana garantizará a los ciudadanos y buques de los Estados Unidos la continuación de la pesca en las aguas adyacentes a estos cayos, sin otra limitación que las previstas en las notas adjuntas sobre derechos de pesca.

ARTICULO 4 Las disposiciones de los artículos anteriores 2 y 3 relacionadas con la pesca, estarán sujetas a cualesquiera obligaciones aceptadas por ambos Gobiernos de conformidad con las notas adjuntas sobre derechos de pesca y con los términos de cualquier Convenio Internacional existente o futuro, relacionado con la pesca o asuntos afines. 25 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO 5 Cada uno de los dos Gobiernos conviene en que no celebrará, salvo de acuerdo con el otro Gobierno, ningún Convenio con un Estado que no sea parte del presente Tratado, mediante el cual puedan ser afectados o menoscabados los derechos garantizados a ciudadanos y buques de la otra parte según este Tratado.

ARTICULO 6 Las disposiciones relativas a las ayudas a la navegación existentes en Quitasueño, Roncador y Serrana serán determinadas en un canje de notas separado entre las altas partes contratantes de este Tratado.

ARTICULO 7 El presente Tratado no afectará las posiciones u opiniones de ninguno de los dos Gobiernos con respecto a la extensión del Mar Territorial, a la jurisdicción del Estado ribereño en materia de pesca o a cualquier otro asunto no contemplado específicamente en este Tratado ARTICULO 8 El presente Tratado deberá entrar en vigencia en el momento del canje de instrumentos de ratificación del mismo en Bogotá y derogará inmediatamente el canje de notas firmadas en Washington el 10 de abril de 1928.

ARTICULO 9 El presente Tratado tendrá una vigencia indefinida, a menos de que sea terminado por medio de un acuerdo entre ambos Gobiernos. En testimonio de lo cual los suscritos han firmado este Tratado por duplicado, en los dos idiomas inglés y español, en Bogotá el día 8 de septiembre de 1972 […]”. Caso concreto En el caso bajo estudio, se observa que el artículo 310 de la Constitución Política establece que el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se rige por normas 26 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especiales en cuanto a materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico.

A su vez, el parágrafo 2º del artículo 37 de la Ley 99 de 1993, prevé que el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se constituye en reserva de la biosfera y que será el Consejo Directivo de CORALINA quien coordine las acciones tanto a nivel nacional como internacional para darle cumplimiento a esa disposición, la cual fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 423 de 29 de septiembre de 199420.

El 10 de noviembre de 2000, el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Colombia) fue declarado Reserva de Biosfera por el Programa del Hombre y la Biosfera, -MAB-, de la UNESCO, y desde entonces hace parte de la Red Mundial de Reservas de Biosfera con el nombre de Seaflower21, instrumento en el que se establecieron22 tres secciones, -norte23, central y sur-, y cinco tipos de zonas, -i) preservación (no entry), ii) conservación (no take), iii) 20 Corte Constitucional, sentencia C-423 de 29 de septiembre de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 21 https://www.coralina.gov.co/publicaciones/27/reserva-de-biosfera-seaflower/ 22 https://seaflowerfoundation.org/reserva-de-la-biosfera.html. 23 “[…] Incluye los bancos de Luna Verde, quitasueño, Serrana, Roncador, abundantes elevaciones submarinas y aguas oceánicas y ocupa un área total de 37.522km2 […]”. 27 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de recursos hidrobiológicos (artesanal fishibg)24, iv) uso especial (special use) y v) uso general (general use)-.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución núm. 107 de 27 de enero de 200525, declaró como Área Marina Protegida de la Reserva de la Biosfera Seaflower, el área del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y estableció que correspondía al Consejo Directivo de CORALINA realizar la delimitación interna de dicha área y definir los lineamientos generales para su posterior zonificación y reglamentación de usos.

El Consejo Directivo de CORALINA, a través del Acuerdo núm. 021 de 9 de junio de 2005, “Por medio del cual se delimita internamente el Área Marina Protegida de la Reserva de la Biosfera Seaflower y se dictan otras disposiciones”, dispuso que la delimitación interna del Área Marina Protegida estaba conformada por el conjunto de áreas de especial importancia ecológica y cultural, enmarcadas en coordenadas e identificadas por puntos numerados, así: 24 “[…] para áreas exclusivas dedicadas a la pesca artesanal por pescadores tradicionales y otras actividades de educación y monitoreo […]”. 25 “Por la cual se declara un área marina protegida y se dictan otras disposiciones”. 28 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 1.

Northern Section o Sector Norte del Área Marina Protegida: Corresponde a los complejos arrecifales de Quitasueño (Queena, Roncador y Serrana con un área de 37.533 Km2 aproximadamente […]. 2. Central Section o Sector Central del Área Marina Protegida: Comprende la zona costera de las islas de Providencia y Santa Catalina con su complejo arrecifl Cayos y Bajos con un área de 12.715 Km2 aproximadamente […]. 3.

Southern Section o Sector Sur del Área Marina Protegida: Comprende la zona costera de la isla de San Andrés con su complejo arrecifal, el complejo arrecifal de Bolívar (East Siytheast Cays) y el complejo arrecifal de Albuquerque (South Southwet Cays), Cayos y bajos con un área de 14.780 km2 […]”. (Subraya fuera de texto). Igualmente, precisó como objetivos de la delimitación, en concordancia con la finalidad establecida en la Resolución núm. 107 de 2005, los siguientes: “[…] – Preservar y recuperar las especies, la biodiversidad, los ecosistemas y otros valores naturales. - Promover prácticas buenas de manejo, para garantizar el uso sostenible de los recursos costeros y marinos. - Distribuir equitativamente los beneficios sociales y económicos para contribuir al desarrollo social. - Proteger los derechos que se refieren a los usos tradicionales de la comunidad. - Promover mediante la educación el sentido de pertenencia […]”.

En cuanto a la zonificación y regulación de los sectores que integran las zonas del Área Marina Protegida, dicho Acuerdo señaló que tendría como fundamento estudios ecológicos y ambientales, las normas nacionales y tratados internacionales, los principios orientadores de las Reservas de Biosfera, los usos actuales socialmente aceptados por las comunidades locales y en general los 29 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co criterios ambientales, socioeconómicos y administrativos que permitan una adecuada zonificación; y que sería el Consejo Directivo de CORALINA quien decidiría sobre sobre la zonificación y regulación general de usos.

Posteriormente, el Consejo Directivo de CORALINA en el Acuerdo núm. 025 de 4 de agosto de 2005, “Por medio de la cual se zonifica internamente el Área Marina Protegida de la Reserva de la Biosfera Seaflower”, zonificó el Área Marina Protegida delimitada en el Acuerdo 021 de 2005 y estableció que la zonificación “[…] corresponde a una subdivisión con fines de conservación y manejo de las diferentes áreas que integran el AMP, que se planifica y determina de acuerdo con las características naturales, político- administrativas, jurídicas y socioeconómicas de cada una de ellas, para su adecuada administración […]”.

Asimismo, adoptó las zonas de uso general, de uso especial, de recuperación y uso sostenible de los recursos hidrobiológicos26, de conservación (no take) y de preservación (no entry), respecto de las 26 “[…] unidad de conservación y manejo sostenible aplicable a aquellas zonas dentro del parea marina protegida que por causas naturales o intervención humana han sufrido daños importantes y requieren un manejo especial para recuperar su calidad y estabilidad ambiental.

En esta zona se permiten actividades de recuperación y/o restauración de ecosistemas, pesca artesanal tradicional regulada, investigación científica, educación ambiental, pesca artesanal y deportiva guiada por pescadores artesanales tradicionales […]”. 30 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales previó las actividades permitidas, prohibidas, uso y accesos sin permiso y con permiso (artículo 2º).

Finalmente, precisó que la zonificación y reglamentación establecida en dicho acto sería revisada cada 3 años. Luego, el mismo Consejo Directivo de CORALINA, mediante Acuerdo núm. 027 de 20 de septiembre de 201227, aprobó la estructura de manejo participativo del Área Marina Protegida Seaflower, con el fin de fortalecer las actividades productivas tanto recreacionales, como comerciales, de investigación y educación ambiental, así como las tradicionales desarrolladas por las comunidades locales, garantizando la operatividad continua y permanente, y propiciando espacios de consulta y discusión e interacción de los diferentes actores.

Dicha estructura la conforman los Comités interistitucional de Providencia28, interistitucional de San Andrés29, de Usuarios del Área Marina Protegida y Asesor Internacional30. 27 “Por el cual se aprueba la Estructura de Manejo Participativo del Área Protegida Seaflower”. 28 Conformado por 8 miembros: Capitanía de Puerto, Estación de Guardacostas, Policía Nacional, Academia (SENA), Parque Nacional MC.

Bean, Alcaldía Municipal, Representante de educación secundaria y CORALINA. 29 Conformado por 11 miembros: Capitanía de Puerto, Estación de Guardacostas, Secretaría de Agricultura y Pesca, INCODER, Policía Nacional, Academia (SENA, Universidad Nacional, INFPTEP), Acción Social, Representante de educación secundaria y CORALINA. 30 Conformado por 7 expertos internacionales del Área Marina Protegida. 31 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al Comité de Usuarios del Área Marina Protegida su objetivo principal era “lograr la participación activa de los diferentes grupos de actores claves de la comunidad de usuarios del AMP”; este se dividió en los subcomités de Usuarios del AMP de San Andrés31 y de Providencia32.

Ahora, a través del Decreto 2372 de 1o. de julio de 201033, el Gobierno Nacional34 definió las áreas protegidas públicas que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), entre las cuales se encuentran los Distritos de Manejo Integrado (artículo 10º). Asimismo, estableció que las categorías de protección y manejo de los recursos naturales renovables, -como es el caso del Área 31 “[…] (9 miembros): • 1 representante de los pescadores artesanales (el mismo que funge como representante ante la Junta Departamental de Pesca). • 1 representante Productores Agropecuarios. • 1 representante Artesanos. • 1 representante Deportes Acuáticos legalmente constituidas en el Archipiélago. • 1 representante Escuelas de Buceo legalmente constituidas en el Archipiélago. • 1 representante Operadores Turísticos legalmente constituidas en el Archipiélago. • 1 representante Industria Pesquera legalmente constituidas en Archipiélago. • 1 representante de las posadas nativas legalmente constituidas en Archipiélago. • 1 representante CIPAR […]”. 32 “[…] (6 miembros): • 1 representante de los pescadores artesanales (el mismo que funge como representante ante la Junta Departamental de Pesca). • 1 representante Productores Agropecuarios. • 1 representante Artesanos. • 1 representante Escuelas de Buceo. • 1 representante Operadores Turísticos • 1 representante Hoteles y posadas Los representantes serán seleccionados por un periodo de 2 años, previa convocatoria pública realizada por la Dirección General de CORALINA, salvo aquellos representantes que fungen como tal en juntas o consejos legalmente establecidos, quienes integran el comité por derecho propio.

En todo caso su representación será Ad – Honorem […]”. 33 “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”. 34 Confirmado por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 32 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower-, formarían parte del SINAP (artículo 22, inciso 2º).

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante Resolución núm. 977 de 24 de junio de 201435, asignó al Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower, la categoría de Distrito de Manejo Integrado, y precisó que este no incluye las áreas emergidas de las islas de San Andrés, de Providencia y Santa Catalina, el Parque Natural Nacional Old Providence Mc Bean Lagoo, el Parque Regional Natural Johnny Cay Regional Park y el Parque Regional Natural Old Point Regional Mangrove Park, acto registrado en el Registro Único de Áreas Protegidas – RUNAP.

El Gobierno Nacional36, en el artículo 2.2.4.2.3.1. del Decreto 1076 de 26 de mayo de 201537, estableció el Plan de Ordenación y Manejo Integrado de las Unidades Ambientales Costeras, -POMIUAC-, como un instrumento de planificación mediante el cual la comisión conjunta o la autoridad ambiental competente, según el caso, define y orienta la ordenación y manejo ambiental de dichas unidades, instrumento constitutivo de una “[…] norma de superior jerarquía y determinante 35 “Por medio del cual se adiciona la Resolución número 107 de 27 de enero de 2005, con el fin de asignar una categoría de áreas protegida al Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower”. 36 Confirmado por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 37 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 33 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial […]”.

Según el artículo 2.2.4.2.3.4. idem, las modificaciones que se hicieren al referido instrumento serían adoptadas por la comisión conjunta o la autoridad competente, previo concepto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, siguiendo el procedimiento previsto para las fases de caracterización y diagnóstico, prospectiva y zonificación y formulación y adopción del Plan.

Posteriormente, el Gobierno Nacional38, mediante Decreto 415 de 13 de marzo de 201739, estableció el POMIUAC Caribe Insular previsto en el Decreto 1076 de 2015, como el único instrumento para el manejo, ordenamiento y planificación ambiental de la Unidad Ambiental Costera Caribe Insular, mediante el cual se incorporaría y subsumiría los instrumentos vigentes o exigibles para el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en su territorio emergido y sumergido40; y que constituiría una norma de superior 38 Conformado por el Presidente de la República y el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 39 “Por el cual adiciona al Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, un Capítulo 3 en el que se establece el Plan de Ordenación y Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera (Pomiuac) Caribe Insular, en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, 40 “[…] 1.

Plan de Manejo de la Reserva de Biosfera Seaflower. 2. Plan o planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas - POMCA 3. Plan o planes de Zonificación de los Manglares 4. Plan de Manejo de Acuíferos y Aguas Subterráneas 34 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jerarquía y determinante ambiental para el ordenamiento territorial del departamento.

Además, el POMIUAC INSULAR debería tener en consideración, como estrategia complementaria para la conservación de la diversidad biológica, a la Reserva de Biosfera Seaflower. También señaló que la formulación del POMIUAC Insular estaría a cargo la Dirección General de CORALINA y la adopción de este en el Consejo Directivo de la entidad, procesos que debían adelantarse en un tiempo máximo de 4 años, contado a partir de la expedición de la Guía Técnica para la Ordenación, Ordenamiento y Planificación Ambiental, que sería expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dentro de los tres (3) meses siguientes a la expedición de ese Decreto.

Precisó que el proceso de formulación, adopción e implementación del POMIUAC Insular, comprendería 6 fases: 1) preparación o aprestamiento, 2) caracterización y diagnóstico, 3) prospectiva y zonificación ambiental, 4) formulación y adopción, 5) implementación o ejecución y 6) seguimiento y evaluación, las cuales se desarrollarían de acuerdo con lo establecido en la Guía Técnica 5.

Planes de Manejo de Áreas Protegidas: (Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower, el Parque Regional “Old Point Regional Mangrove Park”, el Parque Regional Johnny Cay, El Parque Regional “The Peak”) […]”. 35 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la Ordenación, Ordenamiento y Planificación Ambiental.

En cuanto a la fase 3, precisó: “[…] 3. Prospectiva y zonificación ambiental: Fase en la cual se diseñan los escenarios futuros del uso sostenible del territorio y de los recursos naturales renovables presentes, definiendo en un horizonte no menor a veinte (20) años el modelo de ordenación. Como resultado de la prospectiva se elaborará la zonificación ambiental.

Las categorías de uso y manejo, así como los criterios técnicos para la elaboración de la zonificación ambiental se desarrollarán con base en los parámetros que se definan en la Guía Técnica para la Ordenación, Ordenamiento y Planificación Ambiental de la Unidad Ambiental Costera Caribe Insular […]”. Adicionalmente, previó que corresponde a CORALINA verificar si la adopción del POMIUAC Insular afecta directamente a comunidades étnicas, evento en el cual debería realizar la “consulta previa exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la jurisprudencia”.

En la Guía Técnica para la Elaboración del Plan de Ordenación y Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera Caribe Insular, elaborada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en cuanto a la consulta previa, se señala que en la fase 1) del desarrollo del POMIUAC Insular, esto es, la de preparación o aprestamiento, en 36 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el evento en el que las medidas del instrumento incidan de manera directa y específica sobre la comunidad, se debe realizar la consulta previa, para lo cual CORALINA debe enviar a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior la solicitud de certificación de presencia de grupos étnicos en el área de influencia del proyecto; y que en la fase 4), es decir, la de formulación y adopción, ya debe estar finalizado dicho mecanismo constitucional.

Ahora bien, la Sala advierte que CORALINA, en el marco de la fase 2) del desarrollo del POMIUAC Insular, esto es, de caracterización y diagnóstico, realizó diferentes encuentros como consulta previa y talleres relacionados con la política ambiental e identificación de problemáticas ambientales de la Reserva de Biosfera Seaflower, entre ellos, el convocado para el 5 de julio de 201941.

El Consejo Directivo de CORALINA, con fundamento en las atribuciones establecidas en la Ley 99 de 1993, el Decreto 1678 de 1998 y la Resolución 0107 de 2005, expidió el Acuerdo núm. 01 de 6 de marzo de 2019, “Por medio del cual se actualiza la delimitación interna del Distrito de Manejo Integrado del Áreas Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower, 41 https://www.coralina.gov.co/publicaciones/1134/taller-diagnostico-pomiuac/ 37 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su zonificación y reglamentación de usos, y se dictan otras disposiciones”, a través del cual, respecto del Área Marina Protegida Seaflower, fijó los siguientes objetivos: i) actualizar la jurisdicción, ii) establecer los lineamientos orientadores de la gestión y manejo del área, iii) definir la estructura administrativa, iv) actualizar la delimitación interna del área, v) actualizar la zonificación interna y reglamentación general de usos del área adoptada en el Acuerdo 025 de 2005, y vi) establecer la reglamentación específica de usos de las zonas de uso especial.

Posteriormente, el Consejo Directivo de CORALINA, mediante el Acuerdo núm. 02 de 28 de junio de 2019, acto aquí demandado, con el fin de continuar con la gestión del Área Protegida de la Reserva de la Biosfera Seaflower, establecida en la Resolución núm. 107 de 2005, fijó como objetivos: i) modificar el Acuerdo 021 de 9 de junio de 2005 en lo concerniente a los objetivos del Área marina Protegida, ii) derogar los acuerdos núms. 025 de 4 de agosto de 2005 y 027 de 20 de septiembre de 2011, iii) establecer la reglamentación específica de usos de las zonas de Uso Especial y los lineamientos orientadores de la gestión y manejo del Área Marina Protegida, y iv) definir la estructura administrativa. 38 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el artículo 2º del Acuerdo demandado se definió el término zonificación como el “Instrumento técnico de planeación que permite ordenar el territorio del AMP en función del grado de protección de especies, hábitat, servicios ecosistémicos y recursos culturales.

Asimismo, atiende parámetros que permiten minimizar conflictos, impactos antrópicos y procurar la equidad y tenencia frente a beneficios económicos”; y señaló que en lo referente al Área Marina Protegida SeaFlower se entendería el Distrito de Manejo Integrado “Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower”, categoría asignada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la Resolución núm. 977 de 2014.

Respecto de la revisión de la zonificación y la reglamentación de usos del Distrito de Manejo Integrado “Área Marina Protegida Reserva de la Biosfera Seaflower”, establecida en la Resolución núm. 107 de 2005, relacionó los insumos técnicos42 considerados y analizados. 42 “[…] 1) Los resultados de investigaciones científicas y de monitoreo de los ecosistemas estratégicos y especies amenazadas adelantados en la Reserva de Biosfera, 2) Insumos técnicos derivados del Convenio Interadministrativo No. 023 de 27 de junio de 2013 celebrado entre CORALINA y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo concerniente a la propuesta de re-delimitación del AMP y la definición de áreas destinadas a la pesca artesanal, 3) Los insumos técnicos y legales producto del Convenio Interadministrativo No. 009 de 21 de octubre de 2013 celebrado entre CORALINA y la Universidad Nacional de Colombia sede Caribe en lo referente a la propuesta de Plan de Manejo del Área Marina Protegida Seaflower y a la propuesta de modificación del Acuerdo No. 025 de 2005, 4) Los insumos técnicos y propuestas presentadas por la DIMAR, a la solicitud de CORALINA, mediante oficio No. 17201900088 MD-DIMAR-CP07-ALITMA del 6 de febrero de 2019 para la isla de San Andrés, 5) Los insumos técnicos y propuestas presentadas por la DIMAR, a la solicitud de CORALINA, mediante oficio No. 22201900018 MD-DIMAR-CP12 de 17 de enero de 2019 para las islas de Providencia y Santa Catalina, 6) Los insumos técnicos y propuestas presentadas por la Secretaria de Agricultura y Pesca de la Gobernación del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a solicitud de CORALINA, mediante oficio del 12 de febrero de 2019, 7) Los insumos técnicos y propuestas presentadas por la Secretaria de Turismo de la Gobernación del Departamento Archipiélago 39 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la estructura de manejo participativo indicó que se conformaba por los comités técnico asesor, de actores del área de manejo protegida, secciones sur, centro y norte43.

Respecto de la zonificación el acto acusado estableció: “[…] CAPITULO I DE LA ZONIFICACIÓN ARTICULO OCTAVO: Objetivos de la Zonificación. El objetivo es la ordenación ambiental del territorio marino a través de un instrumento normativo que permite materializar in situ regulaciones tendientes al cumplimiento de la finalidad, la misión y los objetivos del Distrito de Manejo Integrado "Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower".

La zonificación corresponde a una subdivisión con fines de de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a solicitud de CORALINA, mediante radicado No. 728 del 9 de febrero de 2019, 8) Los insumos técnicos y propuestas presentadas por la Alcaldía del Municipio de Providencia y Santa Catalina, a solicitud de CORALINA, mediante oficio DM: 02-2019-009 de 10 de enero de 2019, 9) El resultado del taller técnico de concertación de la zonificación y la reglamentación de usos del AMP llevado a cabo en la isla de San Andrés el 12 y 13 de febrero de 2019 con participación de la DIMAR- Capitanía de Puerto isla de San Andrés, Secretaria de Turismo del Departamento, Secretaria de Agricultura y Pesca del Departamento, y CORALINA, 10) El resultado del taller técnico de concertación de la zonificación y la reglamentación de usos del AMP llevado a cabo en la isla de Providencia el 14 de febrero de 2019 con participación de la DIMAR- Capitanía de Puerto isla de Providencia, el Alcalde del Municipio de Providencia, la Secretaria de Turismo de la Alcaldía del Municipio, la Secretaria General de la Alcaldía, la Secretaria de Planeación de la Alcaldía, la Secretaria de Infraestructura de la Alcaldía, la Secretaria de Ambiente y Servicios Públicos de la Gobernación del Departamento y CORALINA, 11) La información aportada por el ANLA mediante oficio No. 2019020040- 2-000 de 20 de febrero de 2019 sobre el canal de acceso del puerto de la isla de Providencia, 12) Los insumos técnicos presentados por FINDETER, a solicitud de CORALINA, mediante oficio No. 22191400027476 radicado en CORALINA el 21 de febrero de 2019, 13) La información aportada por DIMAR mediante oficio recibido el 21 de febrero de 2019 sobre el canal de acceso del puerto de la isla de Providencia y las zonas de fondeo, y 14) Las mesas de trabajo interinstitucionales y los productos resultantes de las mismas, adelantadas en la ciudad de Bogotá, D.C., los días 17 de mayo de 2019, 4, 5 y 14 de junio de 2019 […]”. 43 “[…] COMITÉ DE ACTORES SECCION NORTE DEL AMP: Integrado por: • Dos (2) representantes de las agremiaciones de pescadores artesanales de las islas de Providencia y Santa Catalina (Uno por San Andrés y Uno por Providencia). • Un (1) representante de las agremiaciones o de los pescadores industriales. • Dos (2) representantes de la Autoridad Raizal. • Dos (2) Delegados de la Alcaldía del Municipio de Providencia en áreas relacionadas con medio ambiente y pesca. • Dos (2) Delegados de la Gobernación del Departamento en áreas relacionadas con medio ambiente y pesca. • Un (1) delegado de la DIMAR. • Un (1) delegado del Comando Específico de San Andrés, Providencia y Santa Catalina • Un (1) delegado de la Policía Nacional de las islas de Providencia y Santa Catalina. • Un (1) delegado de la Fuerza Aérea. • Un (1) delegado del Instituto de Investigaciones Marinas José Benito Vives de Andreis -INVEMAR-. • Un (1) delegado del Centro de Investigaciones e Hidrográficas -CIOH- de la Dirección General Marítima DIMAR […]”.

(Negrilla fuera de texto). 40 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conservación y manejo de las diferentes áreas que integran el Distrito de Manejo Integrado "Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower", que se planifica y determina de acuerdo con las características naturales, político- administrativas, jurídicas y socioeconómicas de cada una de ellas, para su adecuada administración.

ARTÍCULO NOVENO: Categorías de Zonificación. Corresponde a la asignación de una categoría de zonificación o unidad de manejo a cada zona que integra el Distrito de Manejo Integrado "Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower" que implica diferentes grados de protección que se regulan a través de medidas especiales que garantizan su manejo integral, considerando las situaciones particulares del área en términos de sus potencialidades, restricciones, alteraciones, degradación, amenazas, vulnerabilidad y presiones de uso.

Adóptese las siguientes categorías de zonificación que modifican las establecidas en el Artículo Primero del Acuerdo del Consejo Directivo de CORALINA No. 025 de 4 de agosto de 2005, de la siguiente manera: a. Zona de Preservación (No Entry): Es un espacio donde el manejo está dirigido ante todo a evitar su alteración, degradación o transformación por la actividad humana.

Se mantienen como intangibles para el logro de los objetivos de conservación del AMP. Es la unidad de mayor restricción, cuya finalidad es la preservación de los ecosistemas y de los procesos ecológicos más representativos del AMP. b. Zona de Conservación (No Take): Unidad de manejo para la conservación de la biodiversidad, de los procesos ecológicos, ecosistemas, comunidades bióticas y especies representativas.

Así mismo, está dirigida a la restauración, rehabilitación y/o recuperación de ecosistemas degradados, y de especies amenazadas y de especial protección. c. Zona de Uso Sostenible de Pesca Artesanal: La unidad de manejo incluye los espacios para adelantar actividades productivas y extractivas compatibles con el objetivo de conservación del AMP.

Son espacios definidos con el fin de aprovechar en forma sostenible la biodiversidad contribuyendo a su preservación o restauración. La unidad de manejo está enfocada principalmente al desarrollo sostenible y responsable de la pesca comercial artesanal, así como de la pesca deportiva y la maricultura. Al interior de la misma se podrán definir subzonas destinadas a la pesca tradicional y/o a la de subsistencia. d. Zona de Uso General: Unidad de Manejo destinada al aprovechamiento o uso sostenible del Área Marina Protegida. 41 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Zona de Uso Especial: Unidad de Manejo donde se requiere de reglamentación específica y particular para cada zona.

Corresponde al desarrollo de actividades relacionadas con playas turísticas y la recreación, la actividad marítima y portuaria (Canales de acceso, puertos, embarcaderos y zonas de fondeo), la infraestructura de servicios públicos y/o de interés público, y la gestión del riesgo. Al interior de la misma se podrán establecer subzonas dependiendo del uso de la zona especial y la reglamentación aplicable.

ARTÍCULO DÉCIMO: De la zonificación. Modifíquese la zonificación adoptada en el Artículo Primero del Acuerdo del Consejo Directivo de CORALINA No. 025 de 4 de agosto de 2005, así: Zonificar cada uno de los sectores del Distrito de Manejo Integrado "Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower" delimitado internamente por medio del Acuerdo del Consejo Directivo de CORALINA No. 021 de 9 de junio de 2005. así: Sección Sur (S) […] Sección Centro (C) […] SECCION NORTE (N) Zona o Atalon Categoría Códig o Descropción Mapa (anex o) Isla Zona preservaci ón – No Entry (P) NRP1 Cresta Barrera arrecifal, corales mixtos y cascajo Anex o 5 menor Zona de Conservac ión -No Take (C) NRC1 Zona de conservación ubicada al norte que alberga corales mixtos, arena y cascajo Anex o 5 Roncado r NRC2 Zona de conservación ubicada al sur que alberga corales mixtos, arena y cascajo.

Anex o 5 (R) Zona de uso NRPA 1 Zona de pesca ubicada al Anex o 5 42 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostenible de pesca artesanal (PA) noreste del atolón. NRPA 2 Zona de pesca localizada al oeste al interior de la laguna arrecifal.

Anex o 5 NRPA 3 Zona de Pesca profunda localizada a aproximadam ente 13 millas del norte del atolón de Roncador, denominada "Fishing West Bak" Anex o 5 NRPA 4 Zona de Pesca profunda localizada a aproximadam ente 10 millas del sur del atolón de Roncador, denominada "Fishing Southwest Bak" Anex o 5 Zona de Uso Especial (E) NRE1 Isla Menor Roncador y su área marina adyacente.

Anex os 5 y 38 Quitasu eño (Q) Zona preservaci ón – No Entry (P) NQP1 Cresta arrecife de barrera localizada al este del atolón Anex o 6 Zona de Conservac ión -No Take (C) NQC1 Zona de conservación localizada al norte del atolón que alberga corales mixtos y sedimentos bioturbados Anex o 6 NQC2 Zona de conservación localizada al sur del atalón que alberga corales mixtos Anex o 6 Zona de uso NQPA 1 Zona pesca localizada al norte Anex o 6 43 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostenible de Pesca Artesanal (PA) del atolón que alberga diferentes caladeros de pesca NQPA 2 Zona pesca localizada al norte del atolón que alberga diferentes caladeros de pesca Anex o 6 Isla Menor Serrana (SR) Zona de preservaci ón – no entry (P) NSRP 1 Zona preservación norte que incluye a "Anca Cay", y zonas de corales mixtos, algas y arenas Anex o 7 NSRP 2 Cresta de barra de arrecife norte, corales mixtos y algas.

Anex o 7 NSRP 3 Cresta de barrera de arrecife noreste, corales mixtos, cascajo, algas y arenas. Anex o 7 NSRP 4 Cresta de barrera de arrecife este y corales mixtos Anex o 7 Zona de conservac ión – No take- (C) NSRC 1 Zona de conservación localizada al este del atolón que alberga corales mixtos, arenas y praderas de macroalgas.

Anex o 7 NSRC 2 Zona de conservación localizada al suroeste del atolón que alberga corales mixtos, arenas y zonas Anex o 7 44 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co importante de agregaciones reproductivas de adultos se Strombus gigas (Caracol pala).

Zona de uso Sostenible de Pesca Artesanal (PA) NSRP A1 Zona de pesca localizada al norte que alberga diferentes caladeros en zonas someras y profundas del atolón Anex o 7 NSRP A2 Zona de pesca localizada al soroeste que alberga diferentes caladeros en zonas someras y profundas del atolón Anex o 7 Zona de Uso Especia (E) NSRE 1 Isla menor Serrana y el área adyacente.

Anex os 7 y 39 […]”. Asimismo, a lo largo del acto acusado, se indican los usos y actividades permitidos al interior de todas las zonas que integran el Distrito de Manejo Integrado del Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower (artículos 12 y 13), los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables regulados en el Decreto Ley 2811 de 1974 y sus reglamentos, las leyes 99 y 47 de 1993 y el Decreto núm. 1076 de 2015 (artículo 14), y precisa que la zonificación y la reglamentación de usos que allí se realiza “se hace sin perjuicio del derecho fundamental a la consulta previa […] 45 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme a lo establecido en la ley, los reglamentos y demás disposiciones sobre la materia” (parágrafo 1º idem).

Del anterior recuento normativo, la Sala advierte que el acto demandado fue expedido por el Consejo Directivo de CORALINA en el marco del Decreto 415 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto 1076 de 2015, en el sentido de establecer el POMIUAC Insular como un instrumento de superior jerarquía y determinante ambiental para el ordenamiento territorial del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina; y que en el evento de verificarse la afectación directa de las comunidades étnicas de la región, habría lugar a agotar el mecanismo constitucional de la consulta previa.

Lo expuesto, también se refuerza en el hecho de que el artículo 39 del acto acusado, precisamente, somete su vigencia hasta que se adopte mediante acto administrativo el POMIUAC44, lo que pone de manifiesto que, en efecto, aquél se encuentra amparado por el trámite que se surta para la expedición de la determinante ambiental en comento. 44 Acuerdo 002 de 2019, Artículo 39: “Vigencia. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, y estará vigente hasta que se adopte mediante acto administrativo el POMIUAC caribe insular a que hace referencia el Decreto número 415 de 13 de marzo de 2017. 46 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo precedente, la Sala considera que en esta etapa no es posible establecer si CORALINA estaba o no obligada a agotar el mecanismo de consulta previa respecto del acto acusado, análisis que deberá realizarse en la sentencia que ponga fin al proceso, previa verificación de los argumentos expuestos por las partes, de los antecedentes administrativos del acuerdo demandado y de las pruebas aportadas y decretadas en debida forma.

Adicionalmente, se insiste, el acuerdo acusado incorpora en un solo acto disposiciones preexistentes en la declaratoria de Reserva de Biosfera por el Programa del Hombre y la Biosfera de la UNESCO, en la Resolución núm. 107 de 2005 y los artículos 1º de los acuerdos núms. 021 y 025 de 2005, relacionados con la zonificación y reglamentación de usos en los sectores que integran ese Distrito, a fin de integrarlos con la normativa actual y vigente establecida en el Decreto 1076 de 2015 (modificado por el Decreto 415 de 1017), de manera que es en el instrumento para el manejo, ordenamiento y planificación ambiental de la Unidad Ambiental Costera en el que se ha garantizado los mecanismos de participación de las comunidades que, eventualmente, puedan verse afectadas, como se desprende de los siguientes artículos: 47 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Decreto 415 de 2017.

“Por el cual adiciona al Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, un Capítulo 3 en el que se establece el Plan de Ordenación y Manejo Integrado de la Unidad Ambiental Costera -POMIUAC- Caribe Insular, en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” “[…] ARTÍCULO 1°.

El Título 4 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, tendrá un Capítulo 3 con el siguiente texto: (…)

ARTÍCULO 2. 2.4.2.3.2. Unificación de instrumentos. Para todos los efectos del ordenamiento ambiental, el POMIUAC INSULAR, será el único instrumento para el manejo, ordenamiento y planificación ambiental de la Unidad Ambiental Costera -UAC-Caribe Insular, el cual no incorporara las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, las cuales continuarán su gestión a través de los instrumentos de manejo establecidos para dichas áreas.

El POMIUAC INSULAR, incorporará y subsumirá los siguientes instrumentos actualmente vigentes o exigibles para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en su territorio emergido y sumergido: 1. Plan de Manejo de la Reserva de Biosfera Seaflower. (…)

PARÁGRAFO 1 °.- El POMIUAC INSULAR se constituye en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes o esquemas de ordenamiento territorial o plan de ordenamiento departamental, en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

PARÁGRAFO 2 °.- El POMIUAC INSULAR tendrá en consideración, como estrategia complementaria para la conservación de la diversidad biológica, a la Reserva de Biosfera Seaflower.

ARTÍCULO 2. 2.4.2.3.6. De la consulta previa. CORALINA deberá verificar si la adopción del POMIUAC INSULAR, afecta 48 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co directamente a comunidades étnicas.

En el evento que la medida administrativa incida de manera directa y específica sobre dicha población, se impondrá por parte de CORALINA la realización del mecanismo de consulta previa exigida por el bloque de constitucionalidad, de conformidad con las pautas trazadas para ello por la jurisprudencia […]”. (Resaltado fuera del texto original).

Lo anterior, cobra relevancia si se tiene en cuenta que, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, el acto acusado se orienta al cumplimiento de los fines del POMIUAC Insular, norma de superior jerarquía y determinante ambiental en el ordenamiento territorial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, proceso que por disposición legal se encuentra en trámite, surtiéndose la consulta previa dentro de las fases establecidas para la adopción de dicho instrumento, y en el cual culminó la fase de formulación y adopción, -8 de diciembre de 2023-, etapa en la que se protocolizaron “acuerdos con la comunidad raizal de la isla de Providencia, en el marco de la consulta previa que tuvo lugar en la casa de la Cultura Centro.

La jornada contó con el valioso acompañamiento de funcionarios del Ministerio del Interior. […] El objeto primordial fue armonizar las medidas”. Asimismo, para el 11 de diciembre de ese año se preparó la fase de protocolización de los 49 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdos45.

Ahora, en relación con el argumento expuesto por la recurrente sobre la limitación de las actividades de pesca, la Sala destaca que en el Acuerdo controvertido se modificó la zonificación adoptada en el artículo 1º del Acuerdo 021 de 2005, en lo que tiene que ver con las áreas que integran el Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower, hoy Distrito de Manejo Integrado, esto es, las zonas sur, central y norte, última que comprende los complejos arrecifales de Quitasueño, (Queena), Roncador y Serrana, en el sentido de integrar a dichas secciones las subdivisiones previstas en el artículo 1º del Acuerdo 025 de 2005, sobre zonas de uso general, uso especial, de recuperación y uso sostenible de los recursos, de conservación (no take) y de preservación (no entry), con fines de conservación y manejo de las diferentes áreas, dadas las características naturales, políticas, administrativas, jurídicas y socioeconómicas de cada una de ellas, así como también los cambios climáticos, físicos y jurídicos46 presentados desde entonces, en tanto, se reitera, se adopta el POMIUAC Insular 45 https://www.coralina.gov.co/publicaciones/1418/finalizo-con-exito-la-fase-de-formulacion-del- pomiuac-caribe-insular-en-providencia/ 46 Fallo de los Corte Interamericana de Derechos Humanos. 50 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido en el Decreto 415 de 2017 (artículo trigésimo noveno)47, sin que, en principio, se pueda derivar de ello y a partir de la argumentación presentada por la recurrente, que tal regulación conlleve el establecimiento de usos y actividades permitidas y/o prohibidas al interior de estas.

Lo anterior, desdibuja la presunta limitación de las actividades de pesca en la zona norte del Área Marina Protegida, hoy Distrito de Manejo Integrado “Área Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower”, alegada por la parte actora, pues, como se señaló, el artículo 10º del Acuerdo controvertido no regula la prohibición invocada.

Finalmente, en lo que tiene que ver con el incumplimiento del Tratado Vásquez-Saccio y de la Ley 52 de 1973, aprobatoria del tratado suscrito entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, respecto de la situación de los cayos Quitasueño, Roncador y Serrana, por presuntamente omitir socializar con los Estados Unidos de América la supuesta limitación de la pesca industrial en el sector norte del Distrito de Manejo Integrado “Área 47 “[…]

ARTÍCULO TRIGÉSIMO NOVENO: Vigencia. El presente Acuerdo rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, y estará vigente hasta que se adopte mediante acto administrativo el POMIUAC Caribe insular a que hace referencia el Decreto 415 de 13 de marzo de 2017 […]”. 51 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marina Protegida de la Reserva de Biosfera Seaflower”, se insiste en que el artículo 10º del Acuerdo demandado no prohíbe esa actividad sino que integra unas normas preexistentes sobre zonificación y reglamentación de usos y, por tanto, no puede hablarse de infracción de la norma superior, por presuntamente omitirse el procedimiento de aviso previo al Estado parte, con el fin de concertar las medidas que pudiesen limitar dicha actividad comercial.

Conforme con lo anterior, la Sala confirmará la providencia de 2 de marzo de 2024, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, que denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del artículo 10º del Acuerdo 02 de 2019, expedido por CORALINA, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 2 de marzo de 2024, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, 52 Número único de radicación: 88001-23-33-000-2023-00057-01 Actores: JESÚS QUEJADA POMARE Y OTROS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de junio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.