CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 13 de agosto de 20243, la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) expidió la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) núm. 202408800099860000920003, donde consta que la señora Lucinda Tránsito Díaz4 laboró en dicha entidad hospitalaria en el cargo de auxiliar de servicios generales, entre el 1° de agosto de 1988 y el 6 de septiembre de 1990.
En la certificación se indica que no se efectuaron aportes por ese periodo y se identifica al departamento de Cundinamarca como la entidad responsable de esos tiempos laborados. 2. El 19 de marzo de 20255, Colfondos solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Lucinda Tránsito Díaz. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASLUCINDATRANSI(.pdf), folios 1-4. 4 Tiene 66 años (nació el 25 de abril de 1959) según consta en la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) expedida el 13 de agosto de 2024 por la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca). 5 SAMAI, índice 7, documento: 13_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCOMPLETOS(.pdf), folios 5-6.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 3. El 14 de mayo de 20256, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) informó a la ESE San Rafael de Pacho (Cundinamarca) lo siguiente: [O]bjet[o]/reiter[o] objeción de la expedición y pago del bono pensional y toda vez que, el Hospital San Rafael De Pacho generó el certificado electrónico de tiempos laborados número 202408800099860000920003 del 13/08/2024, en el cual quedó registrado en la casilla de “Entidad Responsable” el “DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA”.
Señaló, además, que la señora Lucinda Tránsito Díaz no figura como beneficiaria del pasivo pensional ni hace parte del contrato de concurrencia, razón por la cual sostuvo que la entidad responsable del reconocimiento del bono pensional es la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca). 4. Colfondos presentó derecho de petición ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, radicado con el número 1-2025-1087067, mediante el cual solicitó que se determinara si a esa cartera ministerial le asiste la obligación de asumir el pasivo pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz, por los tiempos laborados en la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca). 5.
El 24 de octubre de 20258, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) debía asumir el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, debido a que, al no existir a la fecha un contrato de concurrencia para financiar el pasivo del personal retirado del sector hospitalario, correspondía a la institución de salud presupuestar y efectuar los pagos con fundamento en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 6.
El 12 de noviembre de 20259, Colfondos promovió conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de que esta autoridad determine cuál es la autoridad responsable para el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 48010 del 19 de noviembre de 2025 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, contados del 21 al 27 de noviembre de 2025, para que las autoridades involucradas y 6 SAMAI, índice 7, documento: 13_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCOMPLETOS(.pdf), folios 7-8. 7 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASLUCINDATRANSI(.pdf), folio 5. 8 SAMAI, índice 2, documento: 3_DemandaWeb_Escrito_PRUEBASLUCINDATRANSI(.pdf), folios 5-10. 9 SAMAI, índice 3, documento: 5ED_02_CONSTANCIARADICAC(.pdf). 10 SAMAI, índice 4, documento: 8POREDICTO_05_EDICTO(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto. Consta que la Secretaría comunicó11 el presente asunto a la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, a Colfondos, y a su apoderado Juan Fernando Granados Toro, y a la señora Lucinda Tránsito Díaz.
En informe secretarial del 28 de noviembre de 202512 se precisó que, dentro del término de fijación referido, presentaron consideraciones la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC). Igualmente, obra constancia de la Secretaría de la Sala, del 3 de diciembre de 202513, en la que se informa que presentó consideraciones el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca)14 La entidad señaló que, antes de la «expedición» de la Ley 100 de 1993 era una dependencia de la Gobernación de Cundinamarca, carecía de personería jurídica y existía como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, por lo que no contaba con capacidad legal para adquirir derechos ni contraer obligaciones.
Indicó, además, que solo adquirió personería jurídica a partir de la Ordenanza 023 del 22 de marzo de 1993, expedida por la Asamblea de Cundinamarca, mediante la cual se constituyó como empresa social del Estado. En virtud de lo anterior, sostuvo que no le asiste la obligación de reconocer y pagar el bono pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz, y solicitó que se declare competente al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), respecto del período comprendido entre el 1° de agosto de 1988 y el 6 de septiembre de 1990. 11 SAMAI, índice 3, documento: 7ED_04_INFORMEDECOMUNICA(.pdf). 12 SAMAI, índice 9, documento: 17ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00521(.pdf). 13 SAMAI, índice 11, documento: 19INFORMESECRETA_Informesecretarial20(.pdf). 14 SAMAI, índice 6, documento: 10_MemorialWeb_Alegatos-1MEMORIALPRONUNCI(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 Para sustentar su posición, citó lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, la Ley 715 de 2001, así como los Decretos 530 de 1994, 306 de 2004 y 700 de 2013, además del precedente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante el cual se ha reconocido la competencia de las entidades territoriales en casos con similitudes fácticas y jurídicas, y la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3.2.
La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC)15 La unidad indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha avalado valor alguno por concepto de reserva pensional del personal retirado hasta el 31 de diciembre de 1993, y que las sumas que se giren con fundamento en el Contrato de Concurrencia núm. 204 de 2001 no pueden destinarse a fines distintos de los expresamente previstos.
De igual forma, señaló que los recursos entregados «en virtud del Convenio de Sustitución Pensional n.º 001 de 2003 […] no financiaron ni entregaron recursos para el pago de la deuda del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 o no registrado en él». A juicio de dicha entidad, corresponde a la ESE Hospital San Rafael de Pacho responder por las obligaciones reclamadas a favor de la señora Lucinda Tránsito Díaz, en la medida en que el hospital «no realizó la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional ni el corte de cuentas que permitiera la suscripción o adición del contrato de concurrencia, conforme a lo establecido en el artículo 9.º del Decreto 3061 de 1997».
En ese sentido, al ostentar la condición de empleador, la ESE, una vez efectúe el reconocimiento y pago del bono pensional, debe reportar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los valores cancelados por este concepto, en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 586 de 2017, de manera que «se habilite la posibilidad de adicionar el contrato de concurrencia, si fuere necesario, y obtener el reembolso de lo pagado».
Precisó, además, que únicamente en el evento en que las entidades obligadas adelanten un nuevo cálculo de la deuda y los recursos adicionales sean situados en el fondo de pensiones, podrían asumirse nuevas obligaciones. Tales deberes no le asisten a la unidad, por cuanto actúa exclusivamente como administradora, sin tener a su cargo la obligación de actualizar el contrato de concurrencia ni de suscribir otrosíes.
Con todo, puso de presente que la transformación de las instituciones de salud en empresas sociales del Estado no las exonera de las responsabilidades derivadas de su condición de empleadores, en tanto conservaron los activos con los cuales, a su juicio, debían sufragar los pasivos correspondientes, y continúan siendo titulares tanto de sus derechos como responsables de sus obligaciones. 15 SAMAI, índice 7, documento: 13_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCOMPLETOS(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 3.3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público16 Manifestó que no le asisten obligaciones de naturaleza laboral o pensional, porque no es ni funge como empleador ni como administradora de pensiones. A su vez, no certifica ni maneja los soportes de pagos o planillas por los tiempos laborados de trabajadores y extrabajadores de las instituciones hospitalarias, como en el presente caso.
La cartera ministerial indicó que, mientras no se adelante el procedimiento dispuesto en el Decreto 586 de 2017, la institución de salud debe presupuestar y pagar a Colfondos los valores requeridos y que dichas sumas, una vez surtido el procedimiento para la suscripción del contrato de concurrencia, pueden ser reintegradas, considerando que «no se puede supeditar el derecho del trabajador, a un trámite administrativo».
Señaló que la transformación jurídica de la institución de salud en empresa social del Estado no permite desconocer los derechos laborales adquiridos, en tanto se trata de la misma entidad con una estructura jurídica diferente. En consecuencia, los derechos adquiridos por los trabajadores no pueden ser desconocidos, «máxime cuando las ESE, al contar con autonomía financiera y administrativa, son responsables de sus propios pasivos».
En relación con el Contrato de Concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001, precisó que los recursos allí previstos se giraron «para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados; no para los beneficiarios retirados, sin que pueda darse una destinación diferente a los recursos del convenio». En esta línea, expresó que como en la situación bajo análisis, la trabajadora quedó reportada como beneficiaria retirada, no era posible usar los recursos del aludido contrato, por lo cual, «la definición de este tipo de asuntos se encuentra en cabeza de la Institución de salud donde el trabajador o extrabajador prestó sus servicios personales y el ente territorial respectivo, municipio y/o, departamento, según corresponda».
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia administrativas De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de 16 SAMAI, índice 10, documento: 17_MemorialWeb_Alegatos-Pronunciamientoaco(.pdf).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo. En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el presente conflicto de competencias se configuró, efectivamente, entre una autoridad del orden nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y dos entidades del orden territorial, es decir, el departamento de Cundinamarca - Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Lucinda Tránsito Díaz; y iii) las entidades en conflicto niegan tener competencia para el efecto. 2.
Suspensión de términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva17. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional relativo al tiempo en que laboró la señora Lucinda Tránsito Díaz en la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), por el periodo comprendido entre el 1° de agosto de 1988 y el 6 de septiembre de 1990. 17 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 El conflicto surgió porque la ESE San Rafael de Pacho (Cundinamarca) precisó que no es competente para efectuar el reconocimiento y pago del pasivo pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz. Respaldó su posición en fallos y conceptos del Consejo de Estado, que han reiterado que la responsabilidad por el pago de pasivos pensionales causados antes de 1993 recae sobre el ente territorial correspondiente, en este caso el departamento de Cundinamarca, o la entidad que lo haya sustituido, y no sobre los hospitales que solo adquirieron personería jurídica posteriormente.
De otro lado, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) indicó que a la entidad hospitalaria le corresponde atender la obligación reclamada en condición de empleador. Sin perjuicio de que después de realizarse el corte de cuentas y suscribir el contrato de concurrencia si a ello hay lugar, reporte los pagos realizados, y obtenga el reembolso de ser necesario.
Estos deberes, resaltó, no le asisten a la unidad, puesto que actúa solo como administradora. Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expresó que según la Ley 60 de 1993, la Nación y los entes territoriales deben concurrir en la financiación del pasivo causado a 31 de diciembre de 1993 por las entidades hospitalarias públicas.
Sin embargo, las entidades de salud deben agotar el procedimiento legal dispuesto para la celebración de los contratos de concurrencia que permita cubrir el pasivo pensional, entre tanto, están obligadas al reconocimiento y pago correspondiente. En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas18: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud.
Reiteración ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 18 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000- 2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración19 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196820, y mediante la Ley 9ª de 197321, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197522 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala]. 19 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 18 de septiembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00503-00; del 22 de agosto de 2024, con radicado 11001-03-06-000- 2024-00283-00; del 12 de abril de 2023, con radicado 11001-03-06-000-2022-00282-00; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022-00098-00; del 27 de agosto de 2019, con radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00 y del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 20 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 21 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 22 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197523 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema 23 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10). Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración24 Ahora bien, como lo señaló la Sala25, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199026 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de agosto de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00283-00; del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022- 00098-00 y decisión del 21 de abril de 2020, con radicado 11001-03-06-000-2019-00213-00. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 26 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199327 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración28 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud29 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199330 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector 27 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de agosto de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00283-00, del 13 de diciembre de 2022, con radicado 11001-03-06-000-2022- 00098-00 y decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 29 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. 30 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199431. Ley 715 de 200132 31 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 32 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 306 de 200433 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201334. Ley 1438 de 201135 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].
Decreto 586 de 201736 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199337, que haya sido 33 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 34 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 35 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 36Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 37 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración38 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de abril de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00073-00; decisión del 26 de marzo de 2025, con radicado 11001-03-06-000- 2025-00061-00; decisión del 12 de marzo de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2025-00038-00; decisión del 5 de febrero de 2025, con radicado 11001-03-06-000-2024-00582-00; decisión del 11 de diciembre de 2024, con radicado 11001-03-06-000-2024-00585-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)39. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad 39 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia40, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. 40 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto41 Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, por medio de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Lucinda Tránsito Díaz, correspondiente al periodo laborado en el entonces Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 1° de agosto de 1988 y el 6 de septiembre de 1990.
Lo anterior teniendo en cuenta los siguientes argumentos: a) Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) Según se desprende de la información contenida en la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Cundinamarca42, expedida por el entonces Ministerio de Salud – Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial, del 19 de noviembre de 1998, la Sala evidencia que el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) fue un establecimiento público, creado mediante Acuerdo Municipal núm. 20 del 17 de diciembre de 188843 y, mediante Resolución núm. 60 del 18 de julio de 1977, se expidieron sus estatutos.
Posteriormente, se transformó en empresa social del Estado mediante Ordenanza núm. 023 del 2 de marzo de 199644, como prestadora de servicios de salud de nivel II de atención, constituida como entidad pública descentralizada del orden departamental, de categoría especial, dotada de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Secretaría de Salud de Cundinamarca, integrante del 41 Consejo de Estado.
Decisión Radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00306-00 y 11001-03-06-000- 2025-00325-00 de 20 de agosto de 2025. 42 SAMAI, índice 10, documento: 17_MemorialWeb_Alegatos-Pronunciamientoaco(.pdf), folios 19, 20, 24 y 27. 43 SAMAI, índice 6, documento: 11_MemorialWeb_Alegatos-2ANEXOSCONFLICTO(.pdf), folios 1-4. 44 SAMAI, índice 6, documento: 11_MemorialWeb_Alegatos-2ANEXOSCONFLICTO(.pdf), folios 5-17.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 Sistema General de Seguridad Social en Salud y sometida al régimen previsto en el Capítulo III (arts. 194, 195 y 197) de la Ley 100 de 199345. Ahora bien, en el año 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema46.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca47. Por lo descrito, para el período por el cual se solicita el bono pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz, es decir, del 1° de agosto de 1988 hasta el 6 de septiembre de 1990, el Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
Por tal razón, no podría afirmarse que la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha en la cual la señora Lucinda Tránsito Díaz prestó sus servicios en dicha institución, la misma era un hospital de naturaleza pública adscrito al 45 SAMAI, índice 6, documento: 11_MemorialWeb_Alegatos-2ANEXOSCONFLICTO(.pdf), folio 18. 46 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] 47 SAMAI, índice 10, documento: 17_MemorialWeb_Alegatos-Pronunciamientoaco(.pdf), folios 16-39.
Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud. A folio 20 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden [d]epartamental, se cre[ó] mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con [Re]solución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el [A]cuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta [D]irectiva, el Decreto No. 02133 del 7 de [s]eptiembre de 1973, definió en su Artículo 1º “la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de [a]bril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud». [Resaltado de la Sala].
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 sistema, por lo mismo, no tenía personería jurídica, ni presupuesto propio, por ende, no tenía capacidad jurídica para asumir tales obligaciones. Por lo que, la previsión de la Ley 100 de 1993 al referir que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando las pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas, debe entenderse en el sentido de que era el departamento de Cundinamarca el que prestaba los servicios de salud a través de los hospitales locales.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Asimismo, la Ley 1438 de 2011, en su artículo 78, indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y por ende su administración estaba a cargo de los departamentos, lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos.
De acuerdo con lo anterior, en este caso, el departamento de Cundinamarca es el que debe entregar la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ambas entidades deberán celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz. b) Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) Ahora bien, en el departamento de Cundinamarca existe la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca creada mediante el Decreto Ordenanza núm. 261 del 3 de agosto de 2012 como una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes dentro del departamento de Cundinamarca48. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […] 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes49. [Subraya la Sala]. 48 Resulta pertinente destacar lo señalado en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ordenanza núm. 261 de 2012: «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales». 49 Decreto Ordenanza 251 de 2016, artículo 6.
En el mismo sentido, el Decreto 117 de 2017 dispone: “10. Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12. Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 De esta norma se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar el bono pensional que se encontraba a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Colfondos sobre el bono pensional de la señora Lucinda Tránsito Díaz.
Por lo anterior, dado que la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) para el período del 1° de agosto de 1988 y el 6 de septiembre de 1990, lapso durante el cual la señora Lucinda Tránsito Díaz laboró en dicha institución, dependía administrativamente del servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, era una dependencia del departamento de Cundinamarca, la Sala declarará competente a esta entidad territorial, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), que tiene personería jurídica propia, para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a al que se hace alusión y que fue elevada por Colfondos. 7.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento de Cundinamarca en el menor tiempo posible.
Esto, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud50 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia51. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Lucinda Tránsito Díaz es una persona adulta mayor (66 años) y, por ende, sujeto de especial protección constitucional52, y el asunto sobre el que versa el conflicto está relacionado con el derecho a la seguridad social, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos, como representante de su afiliado, de manera prioritaria. pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás, que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. […] 17.
Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. 50 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 51 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las ESE hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 52La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a favor de la señora Lucinda Tránsito Díaz, por el tiempo durante el cual laboró en la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca), comprendido entre el 1° de agosto de 1988 y el 6 de septiembre de 1990, elevada por Colfondos.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría, el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Pacho (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), proceda a realizar el corte de cuentas con el fondo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama en favor de la señora Lucinda Tránsito Díaz, la entregue a este, a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Colfondos, como representante de su afiliada, teniendo en cuenta que, la señora Lucinda Tránsito Díaz es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR, por Secretaría, esta decisión a la ESE Hospital San Rafel de Pacho (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Regulación Económica, a Colfondos, y a su apoderado Juan Fernando Granados Toro, y a la señora Lucinda Tránsito Díaz SEXTO. RECONOCER personería a: i) el abogado Milton Fernando Abello Aldana, identificado con cédula de ciudadanía núm. 11.522.110 y tarjeta profesional núm. 140.249 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado de la ESE Hospital San Antonio de Pacho (Cundinamarca), ii) la abogada María Alejandra Mosquera Zamora, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.015.439.258 y tarjeta profesional núm. 381.359 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), iii) la abogada Luisa Fernanda Cuellar Cogollo, identificada con cédula de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00521-00 ciudadanía núm. 1.016.091.804 y tarjeta profesional núm. 338.864 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y iii) el abogado Juan Fernando Granados Toro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.870.592 y tarjeta profesional núm. 114.233 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado de la AFP Colfondos.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha Comuníquese y cúmplase JOHN JAIRO MORALES ALZATE Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (E) CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.