CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo Temas: PRETENSIÓN DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO – Hacinamiento de población carcelaria / CAUSA COMÚN Y UNIFORME – Cada centro penitenciario tiene sus propias particularidades que no es posible predicar en su totalidad frente a todas las cárceles del país / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – No se cumplen con los parámetros necesarios / CADUCIDAD PARCIAL DE LA ACCIÓN JUDICIAL – La demanda de la referencia está sujeta al plazo previsto por la ley – La sobrepoblación de reclusos en centros penitenciarios no es ajeno al análisis del ejercicio oportuno del derecho de acción. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 15 de diciembre de 2021, a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó parcialmente la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES Demanda y trámite 1. El 7 de octubre de 20191, los señores Elsa Villamarín Cárdenas y otros interpusieron demanda de reparación de los perjuicios causados a un grupo contra la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República -en adelante Dapre- y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -en lo sucesivo Inpec-, con el fin de que fueran indemnizados por el hacinamiento que han vivido las “200.00”2 personas reclusas o detenidas “de todas las cárceles del territorio colombiano”3, desde el 1º de enero de 2003 y hasta que se profiera sentencia. 2.

Mediante auto del 30 de octubre de 20194, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca “delimitó temporalmente el litigio”5. El a quo identificó dos períodos para efectos de analizar el ejercicio oportuno del derecho de acción, así: (i) las personas que aún están privadas de la libertad y sus familiares, respecto de los que no es posible establecer caducidad alguna por el carácter continuado del daño alegado, y (ii) las personas que, durante el período comprendido entre el 7 de octubre de 2017 y el 7 de octubre de 2019, superaron su 1 Memorial que obra en el cuaderno 2 del expediente digital.

Índice 2 de Samai. 2 Folio 2 de la demanda de la referencia. 3 Ibidem. 4 Folios 79 a 84 del cuaderno 2 del expediente digital. 5 Folio 2 de la referida providencia. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 2 situación de privación de la libertad y sus familiares, pero durante su reclusión fueron víctimas de hacinamiento. 3.

Además, en la mencionada decisión el Tribunal inadmitió la demanda de la referencia, para que, entre otras circunstancias6, la parte actora delimitara los criterios para la identificación y definición del grupo actor, toda vez que, a pesar de que el hacinamiento es una causa común frente a toda la población carcelaria del país, las condiciones y características de cada centro penitenciario son diferentes.

Aunado a ello, no se podía desconocer que actualmente cursan otros litigios respecto de diversas cárceles del territorio nacional7. 4. La parte demandante allegó memorial de subsanación8, oportunidad en la cual indicó que: (i) no era posible limitar temporalmente la pretensión de grupo, porque el hacinamiento es un delito de lesa humanidad que no está sujeto al término de caducidad, y (ii) por razones de economía procesal y dadas las condiciones uniformes del grupo, era necesario que se tramitara una única demanda frente a toda la población carcelaria del país9.

Decisión objeto de reposición y, en subsidio, de apelación 5. A través de proveído del 15 de diciembre de 202110, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca advirtió que los reparos formulados por la parte actora contra la decisión de limitar temporalmente el grupo eran extemporáneos, en cuanto no fueron planteados durante la ejecutoria del auto inadmisorio.

En consecuencia, el Tribunal consideró que no analizaría ese aspecto y reiteró los dos períodos identificados para efectos de estudiar la caducidad de la pretensión11. 6. El a quo explicó que, si bien la parte insistió en los criterios de identificación expuestos en la demanda, no es menos cierto que los reparos frente a ese aspecto debieron formularse vía recurso contra el auto inadmisorio, por lo que la subsanación no era el mecanismo procesal para ello. 6 El a quo también pidió que se corrigieran las siguientes falencias: (i) precisara las cárceles respecto de las que formula la demanda de la referencia, en cuanto esa corporación solo tendría competencia territorial frente a los establecimientos penitenciarios del departamento de Cundinamarca;

(ii) especificara las acciones u omisiones que le endilga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Dapre; (iii) determinara, de forma clara, los hechos y omisiones indicados en la demanda; (iv) detallara a qué conceptos equivale el monto señalado como “indemnización colectiva”, y (v) otorgara correctamente el poder para actuar en el proceso de la referencia. 7 En concreto, el Tribunal hizo referencia a los procesos bajo radicación 2016-1951, cuyo grupo actor está compuesto por las reclusas del “Buen Pastor”, y 2016-00510, cuyo grupo lo conforman los privados de la libertad de los patios 1,5 y 7 de la cárcel “La Picota”. 8 Folios 86 a 142 del cuaderno digital 2. 9 Posteriormente, los accionantes reformaron la demanda, por lo que, entre otros aspectos, precisaron las personas que, en principio, componen el grupo actor.

Folios 144 a 304 del cuaderno digital 2. 10 Previamente, mediante auto del 28 de julio de 2021, el a quo requirió: (i) al Inpec para que informara el centro de reclusión, el número de patio y el período de reclusión de los señores Carlos Andrés Jaimes Velásquez, Jaime Escalante Mendoza, Jaider Estiben Villamarín, Jorque Baruc Devia Mogollón y Ricardo Javier Suárez, y (ii) al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para que indicara si ante esa autoridad cursa alguna demanda de grupo por la situación de hacinamiento de las cárceles de mujeres y hombres del municipio de San José de Cúcuta.

Índice 11 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 11 Providencia que consta en los folios 46 a 55 del cuaderno digital 2. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 3 7.

Además, reiteró que las condiciones de hacinamiento son disimiles en cada cárcel, puesto que las necesidades y problemáticas de los centros penitenciarios son diferentes12, situación que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que ante esa corporación cursan distintas demandas que también pretenden la declaratoria de la responsabilidad estatal a las que han sido expuestas los reclusos de diversas cárceles del país y, en todo caso, el Consejo de Estado también ha decidido de fondo algunos litigios en similar sentido.

Así las cosas, atendiendo a los poderes allegados por el grupo actor, la demanda de la referencia fue admitida únicamente respecto de la población carcelaria recluida en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta (Norte de Santander)13. 8. En lo relacionado con los poderes otorgados por los señores Carlos Andrés Jaimes Velásquez, Jaime Escalante Mendoza, Jaider Estiven Villamarín Cárdenas, Ricardo Javier Suárez Godoy y Jorge Baruc Devia, la primera instancia advirtió que ellos no están privados de la libertad en el referido centro penitenciario, por lo que instó al apoderado judicial de la parte demandante para que solicitara su integración en las demás demandas de grupo que se adelantan ante esta jurisdicción. Recurso de reposición y, en subsidio, de apelación 9.

Contra la anterior determinación, la parte actora formuló recurso de reposición y, en subsidio, de apelación14, para lo cual señaló que: (i) el hacinamiento se trata de un delito de lesa humanidad y, por ende, no le era exigible término de caducidad alguno; (ii) existen condiciones uniformes, por lo que la demanda debía tramitarse respecto de toda la población carcelaria del país y, en todo caso, la inadmisión no es pasible de recurso alguno, y (iii) no debía pagar gastos ordinarios del proceso15. 12 Decisión que obra en el índice 31 de Samai. 13 El Tribunal señaló que el grupo demandante estaría conformado por las personas recluidas en el referido centro penitenciario y que cumplan con las siguientes características: (i) aquellas que actualmente están privadas de la libertad (condenadas o sindicadas), así como los hijos de las internas que nacieron allí;

(ii) hijos de las internas que, al momento de presentar la demanda y sin superar los 2 años, hayan nacido en la mencionada cárcel, pero ya no permanezcan allí; (iii) hijos de las internas que, al momento de presentar la demanda y sin superar los 2 años, hayan nacido en la referida cárcel y permanezcan allí; (iv) esposa (o) o compañera (o) de los internos privados de la libertad;

(v) personas que, al momento de presentar la demanda y sin superar los 2 años, hayan recuperado su libertad, pero que durante el tiempo de reclusión padecieron hacinamiento; (vi) esposa (o) o compañera (o) de los internos que, al momento de presentar la demanda y sin superar 2 años, hayan recuperado la libertad, pero que durante el período de reclusión sufrieron hacinamiento, y (vii) personas que, al momento de presentar la demanda y sin superar los 2 años, hayan sido reubicadas en algún otro establecimiento penitenciario. 14 Folios 63 a 70 del cuaderno digital 2. 15 Por medio de dicho memorial, los accionantes también solicitaron la aclaración del referido auto, en el sentido de que se precisara si las decisiones adoptadas implicaban el rechazo de la demanda respecto de: (i) la demás población carcelaria que no hacía parte del Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta (Norte de Santander);

(ii) las personas que se encontraban dentro de la delimitación temporal señalada por el Tribunal, y (iii) los señores Carlos Andrés Jaimes Velásquez, Jaime Escalante Mendoza, Jaider Estiven Villamarín Cárdenas, Ricardo Javier Suárez Godoy y Jorge Baruc Devia. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 4 10.

Por medio de providencia del 21 de noviembre de 202316, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca17: (i) avocó el conocimiento del caso; (ii) dejó sin efectos el proveído del 15 de diciembre de 2021, en lo concerniente al pago de gastos del proceso; (iii) en sede de reposición, confirmó el referido auto en todo lo demás, en cuanto en la parte resolutiva del auto del 15 de diciembre de 2021 se admitió la demanda sin terminar el proceso respecto de alguna persona en particular o se excluyera alguna parte del grupo actor, y (iv) rechazó la apelación por improcedente, toda vez que el litigio no se ha terminado por delimitación del grupo o caducidad. 11.

Contra esta última determinación, los accionantes formularon reposición y, en subsidio queja. Mediante auto del 20 de junio de 202418, el Tribunal resolvió de manera desfavorable la reposición y concedió el trámite de la queja, para lo cual insistió que en el proceso de la referencia no se ha rechazado pretensión alguna. 12. A través de proveído del 18 de noviembre de 202419, el magistrado ponente de la presente providencia dispuso, entre otras determinaciones20: (i) estimar mal denegado la apelación formulada por la parte actora contra el auto del 15 de diciembre de 202121, y (ii) conceder el referido recurso en el efecto suspensivo, cuyo análisis se limitaría a los cargos formulados oportunamente en el escrito contentivo del recurso22 de apelación23. 16 Previamente, mediante auto del 8 de junio de 2023, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal a quo remitió el expediente de la referencia a la Subsección C de la Sección Primera de esa corporación, en virtud de los Acuerdos PCSJA22-12060 y CSJBTA23-44 del del 25 de abril y el 5 de mayo de 2023, respectivamente.

Índice 40 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 17 Providencia que consta en el índice 44 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 18 Índice 52 del Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 19 Asunto tramitado ante esta Corporación bajo número interno 71.530. 20 Por medio de dicha providencia, también se ordenó: (i) remitir copia de esa decisión a la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal a quo, y (ii) en firme el referido proveído, ingresar el expediente al despacho de origen para decidir el recurso de apelación, previa asignación de un nuevo número de radicación interna. 21 Al respecto, en la referida providencia se consideró que: (i) lo relacionado con la delimitación temporal del grupo actor fue una decisión adoptada desde la inadmisión; sin embargo, en dicha providencia no se hizo referencia explícita a ello, dado que en la parte resolutiva de aquella decisión solo se le indicaron las irregularidades que le correspondían subsanar a los accionantes se optó por guardar silencio sobre la configuración parcial de la caducidad, de ahí que el grupo actor solo tuvo certeza de dicha circunstancia en el auto del 15 de diciembre de 2021, cuando se reiteraron los límites temporales del grupo y se señaló que únicamente se iban a estudiar los daños causados dentro del plazo señalado en el auto que inadmitió la demanda, y (ii) en lo concerniente a la exclusión del grupo, se precisó que en la parte motiva del proveído del 15 de diciembre de 2021 se dijo que solo se admitiría la demanda frente a los reclusos del centro penitenciario de San José de Cúcuta; sin embargo, en la parte resolutiva no se manifestó que se limitaba la acción de grupo al mencionado centro de reclusión. Al interpretar las consideraciones de la mencionada providencia -ratio decidendi- con la parte resolutiva se entiende que materialmente hubo un rechazo parcial de la demanda de la referencia, en estas circunstancias, se consideró que la apelación era procedente frente a ambos puntos. 22 Además, en la mencionada providencia, se indicó que, aunque en el recurso de queja los accionantes controvirtieron lo relacionado con la exclusión de los señores Carlos Andrés Jaimes Velásquez, Jaime Escalante Mendoza, Jaider Estiven Villamarín Cárdenas, Ricardo Javier Suárez Godoy y Jorge Baruc Devia, lo cierto es que tal argumento es ajeno a los cargos sobre los cuales se edificó la censura contra el auto del 15 de diciembre de 2021, de ahí que no sería tenido en cuenta al decidir la referida apelación. 23 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente el 18 de diciembre de 2024.

Índice 3 de Samai. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 5 CONSIDERACIONES Alcance de la apelación24 13. El Tribunal a quo rechazó parcialmente la pretensión de la referencia, en cuanto (i) solo admitió la demanda respecto de la población carcelaria recluida en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta (Norte de Santander), y (ii) delimitó temporalmente el grupo actor.

La parte demandante cuestionó las anteriores conclusiones, al considerar que: (iii) en el presente caso se configuran condiciones uniformes del grupo que conllevan a que la acción judicial sea tramitada respecto de todos los reclusos del país, decisión que no era posible de controvertir en la etapa de inadmisión, y (iv) el hacinamiento constituye un delito de lesa humanidad frente al cual no es exigible plazo alguno para demandar. 14.

De conformidad con los cargos de apelación de la parte actora, le corresponde a la Sala determinar si era o no procedente rechazar parcialmente la demanda de la referencia por las razones expuestas por la primera instancia. Decisión de los cargos de apelación 15. A continuación, la Subsección decidirá los cargos de apelación formulados por la parte actora bajo el siguiente hilo argumentativo.

Primero, se abordará lo relacionado con los criterios de identificación del grupo actor, con el fin de establecer si dicha determinación era pasible o no de recurso de reposición desde la etapa de inadmisión. Segundo, se analizará si, dadas las condiciones del hacinamiento carcelario, el presente caso no estaba sujeto a plazo alguno para demandar por tratarse supuestamente de un delito de lesa humanidad.

Finalmente, en caso positivo, se revisará la configuración del fenómeno de la caducidad en el asunto de la referencia. Determinación sobre los criterios de identificación y definición del grupo actor 16. Como se explicó, previa inadmisión del 30 de octubre de 2019, la parte actora allegó memorial de subsanación el 8 de noviembre de ese mismo.

En aquella oportunidad, los accionantes señalaron por qué, a su juicio, no era procedente atender el requerimiento frente a la identificación del grupo accionante. Al respecto, se sostuvo que el Tribunal desconoció jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, la presente acción judicial busca dar aplicación al principio de economía procesal, celeridad y justicia social al resolver bajo un mismo litigio una pluralidad de pretensiones de personas que fueron afectadas por una misma causa. 17.

En esa medida, los actores indicaron que “lo ideal sería que se tramitara una sola acción de grupo, toda vez que los problemas, causas y condiciones que se 24 Al sub júdice por tratarse de un medio de control de los perjuicios causados a un grupo presentado el 7 de octubre de 2019 y de una apelación del 14 de enero de 2022, le resultan aplicables las normas procesales contenidas en la Ley 1564 de 2012, de conformidad con el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 que, en materia de apelación, remitió a las normas procesales civiles, según el criterio unificado de esta Sección, adoptado mediante auto de unificación del 14 de noviembre de 2024.

Por lo anterior, en este asunto la procedencia, oportunidad y trámite de la apelación se rige por lo dispuesto en los artículos 321,322 y 326 del CGP. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 6 generan con el hacinamiento a las personas que conformarían el grupo son uniformes”25, en cuanto, en su criterio, no resultaría lógico promover una demanda diferente por cada cárcel, pabellón o patio, de ahí la razón por la cual la pretensión de la referencia fue interpuesta en representación de toda la población carcelaria del país. 18.

Lo anterior, llevó a que, por medio del proveído del 15 de diciembre de 2021, el a quo considerara que el auto inadmisorio a través del cual se requirió a la parte actora para que corrigiera, entre otras falencias, lo concerniente a la delimitación de los criterios de integración del grupo actor, quedó en firme, en cuanto no fue objeto de recurso alguno por parte de los interesados.

En ese sentido, no era posible que la parte demandante pretendiera vía subsanación plantear las inconformidades que no formuló oportunamente y, por ende, solo admitiría la demanda de la referencia respecto de la población carcelaria de Cúcuta, según los poderes que obran en el expediente. 19. Los accionantes apelaron la anterior determinación, para lo cual insistieron en que el hacinamiento de los centros penitenciarios del país se trata de una condición uniforme que habilita a la parte demandante para promover una única pretensión, con el fin de que obtener la indemnización de los perjuicios que todos los reclusos y sus familiares han sufrido con ocasión de dicha circunstancia. Además, de conformidad con el artículo 90 del CGP, lo relacionado con la inadmisión no es pasible de recurso alguno. 20.

Vale la pena aclarar que, en sede de queja esta Corporación indicó que la decisión de admitir la demanda únicamente respecto de las referidas personas se trataba materialmente de un rechazo parcial de la pretensión y, por ende, es pasible de apelación; sin embargo, ello no implica per se la concesión de los argumentos expuestos por medio de dicho recurso. 21.

Mediante auto del 14 de noviembre de 202426, la Sala Plena de la Sección Tercera unificó jurisprudencia respecto del alcance del parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA27 frente a la pretensión de grupo promovida al amparo del CPACA. Por 25 Folio 6 del referido memorial. 26 C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 69.376. 27 Se adoptaron las siguientes reglas de unificación “• La sentencia de primera instancia, proferida en el medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo, se notificará a las partes y al Ministerio Público en los términos de los artículos 291, 295 y 322 del CGP y 9° de la Ley 2213 de 2022.

Es decir, el fallo se notificará, a los particulares, por estado sin envío del mensaje de datos, y a las entidades públicas en los términos de los artículos. 203 y 205 del CPACA. Las demás providencias expedidas en este medio de control igualmente se notificarán conforme con el CGP y la Ley 2213 de 2022. //• El recurso de apelación se deberá presentar y sustentar ante el juez o tribunal de primera instancia en la oportunidad señalada en el art. 322 del CGP.

La apelación se concederá en el efecto suspensivo de conformidad con el art. 67 de la Ley 472 de 1998. La admisión del recurso de apelación y las pruebas de segunda instancia se sujetarán a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 2213 de 2022, con excepción de la sustentación de la impugnación que deberá hacerse ante el inferior. Ejecutoriada la providencia que admite el recurso o la que niega la solicitud de pruebas de segunda instancia, se correrá el traslado del recurso a la contraparte y al Ministerio Público.

Si se decretan pruebas en segunda instancia, se fijará fecha para la audiencia de pruebas solamente en aquellos eventos en los cuales se requiera su práctica y en esa misma audiencia se escucharán los alegatos de conclusión. En caso de que los medios de pruebas decretados solo requieran de su incorporación, se otorgará un traslado por el término de 5 días a las partes y al Ministerio Público Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 7 medio de dicha providencia, esta Corporación precisó que la demanda de grupo tiene regulación especial en la Ley 472 de 1998, aunque la Ley 1437 de 2011 hubiera modificado algunos supuestos como lo son la caducidad y competencia. 22.

Aunado a ello, en la referida decisión se indicó que el parágrafo 2° del artículo 243 del CPACA establece que la apelación en los procesos regulados en otros estatutos procesales, como lo es la Ley 472 de 1998, se tramitará conforme las normas especiales que lo regulan. Así las cosas, en el marco de la reforma de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 68 de la Ley 472 de 1998, en este tipo de litigios el operador judicial deberá atender en primera medida a la Ley 472 de 1998 -norma especial- y, por integración normativa, al CGP. 23.

En este orden de ideas, la Sala encuentra oportuno advertir que, si bien el artículo 170 del CPACA prevé que el auto inadmisorio es “susceptible de reposición (…) si no lo hiciere se rechazara la demanda”, lo cierto es que, de conformidad con el referido criterio de unificación, en la demanda de grupo debe atenderse en primera medida a la Ley 472 de 1998 y por integración normativa al CGP28.

El artículo 90 de este último estatuto procesal dispone que la providencia por medio del cual se inadmite la demanda no es pasible de recurso alguno, sumado a ello, el inciso quinto de la citada disposición normativa establece que los recursos contra el auto que rechace la demanda comprenderán el que negó su admisión. 24. En suma, en el sub examine no era posible que el Tribunal a quo considerara que los reparos formulados contra el auto inadmisorio fueron extemporáneos, en cuanto, se insiste, a la luz del estatuto procesal que rige la pretensión de los perjuicios causados -Ley 472 de 1998 y el CGP- dicho proveído no es pasible de recurso alguno, por el contrario, los reparos que se formulen contra el proveído que rechaza la demanda también se extienden contra la inadmisión. 25.

Así las cosas, la Subsección estudiará de fondo lo relacionado con el cargo de apelación respecto de los criterios de identificación y definición del grupo actor, en los siguientes términos: 26. Resulta pertinente recordar que la pretensión para la reparación de los perjuicios causados a un grupo permite que un conjunto de personas acuda a esta jurisdicción con fines indemnizatorios.

La existencia del grupo está supeditada a que un número para su contradicción; cumplido el plazo anterior, se correrá traslado para alegar por el término de cinco (5) días. El auto que admite el recurso se notificará personalmente al Ministerio Público, de conformidad con el art. 198 del CPACA, el cual podrá rendir concepto dentro del traslado de 5 días otorgado a la parte contraria.” 28 Sobre la aplicación del CGP en materia de autos dictados en el marco de la pretensión de grupo y la extensión de la referida postura de unificación en este tipo de providencias, se pueden consultar las siguientes decisiones: (i) las del 10 de febrero de 2025, C.P.: William Barrera Muñoz, exps: 71408 y 70770;

(ii) la del 7 de febrero de 2025, C.P.: Alberto Montaña Plata, exp: 69.787; (iii) la del 31 de enero de 2025, C.P.: Nicolás Yepes Corrales, exp: 71.478, y (iv) la del 18 de diciembre de 2024, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz, exp: 69.504. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 8 plural de personas haya sufrido perjuicios por una misma causa y bajo condiciones uniformes, según los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 199829. 27.

Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que el cumplimiento del referido parámetro implica que, de acuerdo con la responsabilidad extracontractual, el elemento de la relación causal no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural sino esencialmente jurídico, es decir, que entre el daño invocado y la situación fáctica expuesta exista un nexo causal que permita imputarle responsabilidad a la parte accionada.

Lo anterior, con el fin de guardar coherencia con el principio de efectividad de los derechos y el enfoque solidario de la Constitución Política, lo cual, significa que, si bien pueden concurrir diversidad de hechos que causan el menoscabo invocado, existe una causa común que justifica la protección del interés colectivo30. 28. Sobre el alcance de la “causa común”, la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó en un primer momento que se refiere a “que el hecho dañoso o los hechos dañosos, concomitantes o sucesivos en el tiempo y en el espacio, constituyan el origen de los perjuicios que se demandan, lo que permite que una o varias personas que han sufrido un daño individual puedan interponer una acción que beneficie al grupo, en lugar de presentar numerosas y múltiples acciones en interés particular, en el entendido de que las controversias son muy parecidas y la solución o decisión en derecho podrá ser la misma y con efectos respecto de todos ellos (cosa juzgada ultra partes)”31. 29.

Posteriormente, se precisó que la expresión “condiciones uniformes respecto de una misma causa” no solo hace referencia al nexo de causalidad –valorado de acuerdo con las directrices de la Corte Constitucional- sino también y, de forma principal, al hecho generador del daño32. En esta misma oportunidad, se indicó que en el análisis de las condiciones uniformes respecto de una misma causa que origina perjuicios se debe: (i) identificar el hecho o hechos alegados en la demanda 29 A cuyo tenor: “Articulo 3.

Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.

Artículo 46. Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios” (se destaca). 30 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P.: Rodrigo Uprimny Yepes (E), exp: D-4939. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de noviembre de 2004, C.P.: María Elena Giraldo Gómez, exp: 1999-1828-01(AG). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 2 de agosto de 2006, C.P.: Ramiro Saavedra Becerra, exp: 2005-00495-01(AG)].

En esta oportunidad se indicó que “El HECHO GENERADOR DEL DAÑO es aquella circunstancia que genera los respectivos perjuicios sufridos, es la acción u omisión, en si misma considerada, por la cual se cree se causaron los daños; en frente de éste, la administración de justicia cuando va admitir una demanda de acción de grupo, debe identificar que los daños sufridos por la pluralidad de personas, se imputan a un mismo hecho generador, para de allí extraer las condiciones uniformes que los identifican como GRUPO” (se destaca).

Criterio reiterado por esta Subsección mediante fallo del 3 de octubre de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2014-00186-01(AG). Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 9 y determinar si estos son uniformes para todo el grupo;

(ii) mediante un análisis de la teoría de la causalidad adecuada, determinar si dicho(s) hecho(s) tiene(n) un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo, y (iii) concluir si el resultado del análisis identifica a un grupo para que proceda la acción de grupo. 30. Mediante sentencia de unificación jurisprudencial del 10 de junio de 202133, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinó que, dada la multiplicidad de situaciones y daños que pueden alegarse en la acción de grupo, la caracterización de los criterios para la identificación de sus miembros dependerá en cada caso particular de las circunstancias específicas en que se ocasionó el menoscabo cuya reparación se pretende. 31.

Bajo ese contexto, la Sala advierte que, si bien el hacinamiento carcelario es un fenómeno ampliamente extendido que ha sido constatado por la Corte Constitucional desde 1998, cuando se declaró un estado de cosas inconstitucionales sobre la materia34, lo cierto es que en sede de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo no es posible pretender la indemnización de toda la población de reclusos, en cuanto cada centro penitenciario tiene sus necesidades y problemáticas propias que pueden ser disimiles frente a otros en los que también se presente sobrepoblación de internos. 32.

En efecto, al revisar la demanda, la Subsección observa que el grupo actor les endilga a las entidades accionadas una pluralidad de omisiones refiriéndose principalmente al desbordado y vertiginoso hacinamiento de la capacidad instalada de los establecimientos penitenciarios del país. Sobre este punto, se refirió a la insuficiencia de espacios individuales y colectivos, celdas de reclusión, camas de cemento, elementos para el descanso; la carencia de una infraestructura adecuada; la inexistencia de condiciones mínimas sanitarias y de higiene; la deficiente prestación de los servicios de salud y alimentación, y la falta de oportunidades de resocialización. En relación con los anteriores supuestos, la Sala estima que se trata de situaciones que no podrían predicarse en su totalidad frente a todas las cárceles del país, de ahí la importancia que en este tipo de litigios se especifique el criterio espacial que marcara la pauta para la identificación del grupo accionante. 33.

A modo ilustrativo, en la sentencia T-153 de 1998, la Corte Constitucional aclaró que, aunque la situación de hacinamiento se presenta frente a todas las cárceles del país, lo cierto es que cada centro penitenciario tiene sus particularidades propias que obligan a que dicho fenómeno sea analizado de forma individual, lo cual llevo a que esa Corporación tomara como punto de referencia un informe sobre los porcentajes de hacinamiento penitenciario por regional, así: “11.

La congestión carcelaria se evidencia en todos los tipos de establecimientos, si bien en distintas proporciones. En el informe del INPEC se expresa al respecto: ´de las 9 penitenciarías Nacionales 5 presentan hacinamiento; de las 10 reclusiones de mujeres 6 presentan hacinamiento; de 33 C.P.: María Adriana Marín, exp: 2002-04584-02(AG) REV. 34 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, sentencia T-153 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, exp: acumulados T-137.001 y 143.950.

Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 10 las 23 cárceles del distrito 19 presentan hacinamiento y de las 125 cárceles del circuito 67 presentan hacinamiento´ Por razones administrativas, los 170 establecimientos carcelarios existentes se encuentran agrupados en 6 regionales, a saber: La noroeste, la central, la norte, la occidental, la oriental y la del Viejo Caldas.

Pues bien, el fenómeno de la sobrepoblación carcelaria se manifiesta también en todas ellas, aun cuando no siempre con la misma gravedad. En la respuesta del Ministerio de Justicia se presenta el siguiente cuadro acerca de esa situación, elaborado con base en datos aportados por la Oficina de Planeación del INPEC, a 30 de septiembre de 1997: Porcentaje de hacinamiento penitenciario por regional Regional Capacidad Población % Hacinamiento 1.Noroeste 3725 7514 102% 2.Central 7294 11794 61% 3.Norte 2793 3823 36% 4.Occidental 7168 8914 24% 5.Oriental 3135 3835 22% 6.Viejo Caldas 5101 6239 22% Total Nacional 29217 42118 44% 34.

En consecuencia, es evidente que cada centro penitenciario presenta sus propias problemáticas que eventualmente podrían no presentarse estrictamente en alguna otra cárcel, por ende, si bien esta jurisdicción ha admitido que se promuevan este tipo de litigios frente a diversos centros penitenciarios del país35, lo cierto es que ello no es posible frente a toda la población carcelaria del territorio nacional, en cuanto ello implicaría desconocer que las condiciones de hacinamiento se configuraron por diferentes causas y se exteriorizan de diversas formas en cada caso, de ahí que esa falta de uniformidad frente al espacio o lugar en el que ocurrió el daño alegado en el presente caso rompe con el parámetro de causa común. 35.

En ese orden de ideas, la Subsección advierte que la determinación de la primera instancia no fue desproporcionada o arbitraria. En efecto, ante la imposibilidad de tramitar la presente acción frente a toda la población carcelaria del país, en cuanto, se insiste, cada centro penitenciario tiene sus características propias, el a quo optó por limitar la procedencia de la pretensión de la referencia a un único grupo, en concreto, los reclusos del municipio de San José de Cúcuta (hombres y mujeres), según las pruebas que obran en el expediente. 36.

Ahora, de forma subsidiaria, en caso de que el cargo de apelación se analizara bajo la óptica de una acumulación subjetiva de pretensiones, tampoco tendría vocación de prosperidad. Lo expuesto, porque, de conformidad con el inciso tercero 35 Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias: (i) la dictada el 18 de noviembre de 2024 por esta Subsección, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 64.753, en la que se decidió sobre la situación de hacinamiento de los reclusos del centro carcelario “Villahermosa” de Cali, y (ii) la proferida el 20 de noviembre de 2020, por la Subsección B de la Sección Tercera, C.P.: Alberto Montaña Plata, exp: 2013-00216-01 (AG), en la cual se resolvió la demanda de grupo instaurada por las personas recluidas en el pabellón de mujeres del establecimiento penitenciario del “Cunduy” en Florencia (Caquetá).

Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 11 del artículo 88 del CGP36, dicha acumulación solo es viable cuando se presente cualquiera de los siguientes eventos: (i) cuando provengan de la misma causa;

(ii) cuando versen sobre el mismo objeto; (iii) cuando se halle entre sí una relación de dependencia, y (iv) cuando deban servirse de unas mismas pruebas37, supuestos que no se configuran en el sub examine por las razones que se expondrán a continuación: 37. No tiene la misma causa: Como se explicó, en el presente caso no se configura una causa común y uniforme, porque, aunque con la demanda de la referencia se pretende la declaratoria de responsabilidad estatal por la situación de hacinamiento que viven las cárceles del país, no es menos cierto que cada centro penitenciario tiene sus propias características y patrones que impiden determinar si dicho fenómeno social se predica frente a todas las prisiones, de ahí que no exista similitud fáctica respecto de todos los posibles litigios. 38.

No versan sobre el mismo objeto38: Si bien los demandantes solicitan que se declare la responsabilidad del Estado bajo el título de falla en el servicio por la sobrepoblación de reclusos y la consecuente vulneración de derechos fundamentales de personas privadas de la libertad, lo cierto es que, para corroborar si acontece o no aquel fenómeno, el funcionario judicial tendría que analizar la situación particular de cada cárcel, con el fin de establecer si dicha circunstancia acaeció en la correspondiente prisión, durante que lapso se extendió y cuál fue su 36 A cuyo tenor: “(…) También podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando provengan de la misma causa. b) Cuando versen sobre el mismo objeto. c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia. d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas (…)” (se destaca). 37 Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha definido cada uno de los referidos requisitos, así: “En este caso no se observa una causa común o igualitaria en cada uno de los demandantes (requisito obligatorio), lo cual implica que exista una unidad o situación uniforme que los identifique, es decir, un eje que los una y plantearlos en una sola demanda, ya que (i) sus contratos no rigen en el mismo tiempo y espacio, (ii) cada una de ellas fue emitida en fechas diferentes.

(…) También debe cumplir que las pretensiones versen sobre el mismo objeto, lo que pidan los demandantes en sus procesos debe beneficiarlos de manera común a todos sin excepción, por lo que debe existir una similitud entre el petitum y los perjuicios solicitados (…) para que exista interdependencia entre las distintas demandas, es necesario que una influye en la otra al punto que la decisión debe adoptarse de manera conjunta lo que se puede observar con el ejemplo citado; lo único es que en cada una de las demandas se citan normas jurídicas similares.

(…) Otro requisito que debe cumplir es que las demandas deban servirse de las mismas pruebas, aunque sea diferente el interés público, (…) es decir, una única prueba en que todos los demandantes puedan basar sus hechos o pretensiones” (se destaca). Sentencia del 24 de abril de 2020, M.P.: Gerardo Botero Zuluaga, exp: STL 2221-2020. 38 Sobre el alcance de causa común y mismo objeto como parámetros para la acumulación subjetiva de pretensiones ante esta jurisdicción, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “existe causa común en las distintas pretensiones cuando se presenta la identidad de los actos administrativos que presuntamente afectan a todos los demandantes, lo que ocurre cuando la manifestación de voluntad de la administración se funda en un “acaecer fáctico común”, que en los casos que se analiza se encontraba representado por la reestructuración de la entidad pública demandada (…) todos los demandantes pretendían la nulidad del mismo acto administrativo, - el que se encontraba fundado en las mismas consideraciones de hecho y de derecho - y, en consecuencia, el restablecimiento del derecho subjetivo correspondiente, por lo cual es necesario afirmar que tenían un objeto común (…)” (se resalta).

Sentencia T-1017 del 13 de diciembre de 1999, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz, exps: T-229134 y T- 261098. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 12 intensidad de cara a la eventual liquidación de perjuicios, lo cual evidencia que la formulación de la pretensión dependerá del criterio espacial y temporal que se pretenda aplicar en cada litigio y no es posible ventilarlo bajo una imputación “general” que irradie frente a todos los centros penitenciarios del territorio nacional durante un período indeterminado. 39.

No existe entre sí relación de dependencia: Por lo enunciado anteriormente, se deduce que no existe entre cada uno de los posibles litigios una relación de dependencia. Al respecto, vale con insistir en que esta Corporación ha decidido de fondo diversas acciones de grupo que versan sobre la misma temática, pero frente a diversos centros de reclusión, lo cual evidencia que la situación particular de cada prisión puede ser analizada por el juez de grupo sin que lo decidido frente a otras cárceles o en diferentes períodos tenga injerencia alguna. 40.

No se sirven de las mismas pruebas: No existe ninguna duda de que la solución a la controversia planteada por los demandantes en el sub júdice no se sirve de similares pruebas, en cuanto habrá que examinarse la situación particular de cada cárcel, para lo cual se deberá analizar. por ejemplo, las situaciones estructurales, de higiene y sanitarias, la prestación del servicio de salud y alimentación que cada una de ellas ofreció a los internos y las condiciones en que se hizo, por ende, la situación formulada en el presente caso no se sirve de las mismas pruebas. 41.

Además, la Sala destaca que las circunstancias que se presentan en los centros penitenciarios son particulares frente a cada establecimiento, en cuanto involucran situaciones fácticas y jurídicas diversas que impiden abordar la problemática de la sobrepoblación carcelaria bajo un criterio único. En línea con lo anterior, si bien en la demanda de grupo se hizo referencia al hacinamiento de manera general, no puede desconocerse que esta situación eventualmente se genera de forma distinta en cada prisión, lo que impide un análisis de responsabilidad uniforme. 42.

Así las cosas, el cargo formulado por los recurrentes, según el cual, el hacinamiento es una condición uniforme y, por ende, era procedente tramitar la demanda de la referencia frente a toda la población carcelaria del país, carece de vocación de prosperidad. Lo anterior, toda vez que la determinación del Tribunal es ajustada a derecho.

Determinación sobre la “delimitación temporal” del grupo actor 43. Por medio de auto inadmisorio del 30 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca atendió a los parámetros de identificación señalados por el grupo actor y limitó temporalmente el litigio, en los siguientes términos (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “a) Sin punto de partida para el conteo del término de caducidad, por presunta no cesación del daño, en los casos de las internas que actualmente padece circunstancias de hacinamiento y los familiares de estas. b) El término máximo de dos años contados desde el 7 de octubre de 2019 y hasta el 7 de octubre de 2017 (fecha de radicación de la demanda), para Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 13 aquellas personas que superaron su situación de privación de la libertad en los establecimientos carcelarios (por traslado, excarcelación, pena sustitutiva, etc.), pero que durante su estadía en los centros de reclusión padecieron de hacinamiento.

Así como los familiares de estas”39. 44. Contra la anterior determinación, la parte actora formuló recurso de apelación, para lo cual sostuvo que respecto de todas las personas que hubiesen sido privados de su libertad en cualquier tiempo en establecimiento carcelario a partir del 1 de enero de 2003 y hasta la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia, no se configura el fenómeno procesal de la caducidad.

Lo expuesto, en cuanto los recurrentes consideran que el hacinamiento “es una forma de pena cruel, inhumana y degradante, que genera vulneración grave y sistemática de los derechos humanos”40, de ahí que constituye un delito de lesa humanidad que no está sujeto a algún plazo para demandar. 45. La Sala precisa que, aunque el a quo, en sede de aclaración, señaló que la demanda de la referencia no se había rechazado, lo cierto es que lo concerniente a la “delimitación temporal” del grupo actor fue una decisión adoptada desde la inadmisión; sin embargo, en la resolutiva de dicha providencia solo se indicaron las irregularidades que debían corregir los accionantes, de ahí que ellos tuvieron certeza de la configuración parcial de la caducidad cuando el Tribunal reiteró los límites temporales por medio de proveído del 15 de diciembre de 2021, lo cual evidencia el escenario de confusión al que la primera instancia llevó a la parte actora.

En consecuencia, toda vez que lo relacionado con el plazo para demandar no es un aspecto posible de subsanar, no le era exigible a los demandantes que corrigieran falencia alguna en ese sentido. 46. Aclarado lo anterior, resulta pertinente explicar que el Consejo de Estado, en forma reiterada, ha sostenido que la figura de la caducidad se encuentra instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, frente a aquellos eventos en los que determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico.

En consecuencia, a las partes les corresponde asumir la carga procesal de impulsar el litigio en el plazo fijado por la ley y, por ende, si la respectiva pretensión no se ejerce en oportunidad, se pierde la posibilidad de hacer efectivo el correspondiente derecho41. 47. Mediante sentencia del 29 de enero de 2020, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en relación con la aplicación de las reglas de caducidad en materia de reparación directa42, oportunidad en la que se precisó que las disposiciones establecidas para tal fin resultan aplicables a todos los asuntos en los que se solicite la declaratoria de responsabilidad 39 Folio 2 de la mencionada providencia. 40 Folio 2 del recurso de apelación de la referencia. 41 Sobre la caducidad y sus consecuencias jurídicas, se puede consultar la sentencia dictada por esta Subsección el 26 de febrero de 2014, C.P.: Mauricio Fajardo Gómez, exp: 27.588, entre otras. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 61.033.

Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 14 patrimonial del Estado, incluso aquellos casos que versen sobre daños derivados de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra43. 48.

Al respecto, para el cómputo de la caducidad se fijaron las siguientes premisas: (i) El plazo para demandar, excepto en los casos de desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa44, se computa desde la ocurrencia del hecho causante del daño, siempre que a partir de ese momento los afectados hubiesen estado en condiciones de conocer la participación del Estado y, por ende, advertido la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política.

(ii) De otro lado, el término pertinente no se aplicará ante situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley45. En consecuencia, cuando el juez advierta circunstancias que afecten de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, no podrá computar el lapso que el legislador prevé para la interposición de la respectiva acción judicial. 49.

La Sala destaca que, si bien el criterio de unificación fue establecido frente a la oportunidad de la reparación directa, lo cierto es que también resulta aplicable a casos como el analizado, dado que la ratio decidendi parte de la premisa que lo relevante para contar la caducidad es determinar si la parte actora estuvo o no expuesta a condiciones que le hubiesen impedido imputar responsabilidad al Estado o que obstaculizaran el acceso a la administración de justicia46. 50.

En conclusión, en el sub lite sí son aplicables las reglas de caducidad establecidas respecto la pretensión de la referencia, al margen de que se hubiese invocado una conducta de lesa humanidad, por cuanto lo determinante es analizar si los accionantes estuvieron en imposibilidad de acceder a la administración de 43 En tal providencia se consideró que la imprescriptibilidad que operaba en materia penal no se extendía a la pretensión de reparación directa, por lo siguiente: “Las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política” (se destaca).

Al respecto, se tuvo en cuenta que la imprescriptibilidad penal no es absoluta, porque cuando existe un sujeto individualizado y formalmente vinculado a un proceso por dichas conductas, es posible computar el término pertinente, pues no es posible que las personas queden indefinidamente sujetas a un proceso por la inoperancia de las autoridades, máxime cuando pueden ser privadas de prerrogativas fundamentales como la libertad. 44 En efecto, el inciso segundo del numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., adicionado por el artículo 7 de la Ley 589 de 2000, prevé que: “el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos”, regla que también se encuentra prevista en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 45 Como lo hizo esta Subsección por medio de auto del 1 de julio de 2020, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 62.833. 46 Criterio aplicado por esta Subsección en auto del 21 de octubre de 2022, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 68.846.

Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 15 justicia. 51. Bajo ese contexto, la Subsección verificará a partir de qué momento era posible computar el término de caducidad previsto en la ley respecto de la pretensión de grupo de la referencia, como se explicará en el siguiente acápite.

Configuración de la caducidad en el sub lite 52. En el presente caso la demanda de grupo se presentó por la situación de hacinamiento que han vivido aproximadamente 200.000 reclusos en los diferentes centros penitenciarios del país. En consecuencia, el término de caducidad aplicable al sub lite es el establecido en el literal h) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, la pretensión “deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en la que se causó el daño” 47 (se resalta). 53.

Lo anterior implica que el análisis del ejercicio del derecho de acción respecto de la pretensión de grupo consiste en identificar la fecha en la que se materializó el menoscabo alegado, para lo cual el funcionario judicial deberá determinar el momento a partir del cual es dable constatar el daño, es decir, verificar si su ocurrencia sucedió en un preciso instante o, por el contrario, se prolongó en el tiempo. 54.

En desarrollo de esto, la jurisprudencia de esta Corporación48 ha diferenciado entre el daño instantáneo o inmediato y el continuado o de tracto sucesivo. Por el primero, se entiende aquél que resulta susceptible de identificarse en un momento preciso de tiempo y que, si bien genera perjuicios que se pueden proyectar hacia el futuro, él, como tal, existe únicamente en el instante en que se produce, como, por ejemplo, la muerte de una persona.

En el mencionado evento, el plazo para demandar se computa desde la ocurrencia del hecho dañoso, siempre que los accionantes hubieran conocido de la participación del Estado y no se enfrentaron a situaciones que materialmente les hubiese impedido acudir a esta jurisdicción. 55. En contraste, el menoscabo continuado hace referencia a aquella situación dañina que se prolonga en el tiempo, sea de manera continua o intermitentes.

Ante este escenario, el juez solo puede computar la caducidad a partir del momento en el que haya cesado el respectivo daño en el tiempo, salvo que se conozca que se 47 La Sala encuentra pertinente explicar que, si bien las reglas de caducidad de la pretensión de reparación directa disponen que “la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño”, lo cual daría a entender que existe una diferencia frente al plazo para ejercer dicha pretensión y la demanda de grupo, lo cierto es que esta Sección las ha equiparado al señalar que en sede de reparación directa también se requiere un menoscabo para demandar, por cuanto “de no ser así quien acude en acción de reparación directa carece de interés para formular pretensiones en ese sentido”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2021, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 49.085. En ese mismo sentido también se pueden consultar: (i) Subsección B, sentencia del 3 de junio de 2020, C.P: Alberto Montaña Plata, exp: 47.481 y (ii) Subsección C, sentencia del 28 de febrero de 2020, C.P: Guillermo Sánchez Luque, exp: 52.821. 48 En ese sentido, se puede consultar, entre otras decisiones, la sentencia proferida el 28 de febrero de 2011, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P.: Danilo Rojas Betancourth, exp: 18.287.

Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 16 dejó de producir, caso en el cual el plazo para demandar empieza a correr desde cuando ya no hubiese generado la correspondiente afectación49. 56.

En relación con lo expuesto, vale la pena aclarar que el Consejo de Estado50 ha destacado que la agravación del daño o la extensión de sus efectos no significa que se esté en presencia de un menoscabo de carácter continuado, pues en ese caso, lo que se prolonga en el tiempo no es el daño sino sus consecuencias patrimoniales. La referida situación no tiene la virtualidad de evitar que el término de caducidad, el cual opera por ministerio de la ley, comience a correr, porque de ser así esta institución de orden público quedaría sometida a la indeterminación y la pretensión indemnizatoria no caducaría jamás, en detrimento de la seguridad jurídica que propugna el ordenamiento jurídico51. 57.

A juicio de la Sala, el hacinamiento carcelario que vive el país, fuente del daño invocado en el presente caso, se trata de una problemática del sistema penitenciario de Colombia en el centro de reclusión ubicado en el municipio de San José de Cúcuta, del cual se derivan muchos otros que afectan el proceso de resocialización y el respeto por la dignidad humana de los reclusos52.

Comoquiera, de acuerdo con lo expuesto en la demanda de la referencia, el hacinamiento se sigue presentado en el referido centro penitenciario y no se ha superado, es posible concluir que el mencionado fenómeno se continúa produciendo y, por ende, se trata de un menoscabo de carácter continuado o de tracto sucesivo. 58. De esta forma la Subsección comparte la decisión del Tribunal respecto de las personas que aún se encuentran recluidas en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta (Norte de Santander), para el momento en el que se presentó la presente demanda.

Lo expuesto, en cuanto, se reitera, el hacinamiento es una afectación continuada que sufre la población carcelaria del país y, en consecuencia, ante la falta de cesación de dicho fenómeno, no es dable 49 Ibidem. 50 La Corporación ha señalado lo siguiente: “Es preciso advertir que no debe confundirse el daño con los perjuicios que este genera.

El primero, al ser ‘la lesión, la herida, la enfermedad, el dolor, la molestia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, en su espíritu’, estructura el quebranto de un aspecto de la integridad de un sujeto de derecho; el segundo, en cambio, deviene en el ‘menoscabo patrimonial que resulta como consecuencia del daño’, esto es, la derivación del primero y su manifestación externa en el y/o los sujetos directa e indirectamente afectados, que pueden incrementarse con el transcurrir temporal.

En este sentido, comoquiera que el daño es el hecho que genera las aminoraciones subjetivas susceptibles de reparación -de ahí que se erija como el elemento angular de la responsabilidad civil extracontractual, en su acepción original-, él y no sus consecuencias es lo que marca el momento a partir del cual debe contarse la caducidad de la acción indemnizatoria” (se destaca).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 12 de diciembre de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 62.495. Reiterado por la Sala en sentencia del 4 de diciembre de 2020, exp: 64.548. 51 “En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias (…)”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero de 1994, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, exp: 8.610. 52 Así fue reconocido por la Sala Plena de la Corte Constitucional a través de sentencia SU-068 del 16 de marzo de 2023, M.P.: Natalia Ángel Cabo, exp: T-8.483.097. Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 17 computar término de caducidad alguno53, salvo a lo largo del litigio se demuestre que el menoscabo dejo de producirse, individualmente para algunos reclusos, caso en el cual, se insiste, se tomará como punto de partida para efectos del plazo para demandar, la fecha en la que el hecho dañoso cesó. 59.

Resulta pertinente aclarar que tal determinación no implica per se la atribución de la falla en el servicio alegada por la parte demandante, porque ese aspecto se resolverá por medio de la respectiva sentencia, una vez se hayan agotado cada una de las correspondientes etapas del presente proceso y se decida si dicha circunstancia se presentó frente a todos los accionantes, si persistió en el respectivo centro carcelario, si ocurrió con la misma intensidad respecto de la totalidad de los actores y si es o no imputable a las entidades demandadas en el sub lite. 60.

Esta Sala también ha explicado que la continuidad de la situación de hacinamiento no habilita a la parte actora para que reclame la reparación de perjuicios causados a personas que no conformaban el grupo al momento de presentar la demanda, ni de aquellas que puedan verse afectadas en el futuro por ese mismo fenómeno. Lo anterior, en cuanto tal decisión vulneraría el derecho de defensa de las entidades demandadas, toda vez que implicaría presumir la correspondiente responsabilidad patrimonial frente a hechos futuros e inciertos, así como asumir una afectación de derechos fundamentales por ingresar a un centro penitenciario, sin que sea posible controvertir dicho aspecto54.

Además, para la conformación del grupo y su causa, resulta razonable fijar como límite temporal el 7 de octubre de 2019, en la medida en que dicha fecha permite delimitar el conjunto de personas perjudicadas durante el período en el que posiblemente se materializó el daño alegado. 61. Así las cosas, la Subsección comparte el análisis efectuado por la primera instancia en lo relacionado con la delimitación temporal del grupo demandante del 7 de octubre de 2017 al 7 de octubre de 2019 -fecha de presentación de la demanda- respecto de aquellas personas que, aunque durante dicho período dejaron de estar privadas de la libertad en dicho centro de reclusión (por traslado, excarcelación, pena sustitutiva, etc.), lo cierto es que sufrieron hacinamiento en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta (Norte de Santander). 62.

Lo expuesto, porque es apenas lógico concluir que, aquellas personas que ya no están recluidas en la mencionada cárcel, no hacen parte del hacinamiento que aparentemente padece el referido centro penitenciario, en cuanto al recuperar su libertad ya no forman parte del fenómeno que se viene presentando en la citada prisión y, por ende, ya no sufrían las afectaciones que hubiese generado dicha circunstancia, de ahí que el hito para empezar a contar el plazo para demandar respecto de estas personas empezó a correr desde que cesó tal hecho dañoso.

En 53 Respecto del carácter continuado del daño en materia de hacinamiento, se puede consultar la sentencia dictada por esta Subsección el 3 de octubre de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 2014-00186 (AG). 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2024, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 64.753.

Radicación: 25000-23-41-000-2019-00889-02 (72.247) Actor: Elsa Villamarín Cárdenas y otros Demandado: Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Referencia: Reparación de los perjuicios causados a un grupo 18 la demanda no se expuso alguna situación que le hubiese impedido a los reclusos que recobraron su libertad acudir a la jurisdicción en término, sumado a ello, no se observa algún contexto particular que hubiese impedido que las correspondientes personas ejercieran oportunamente el derecho de acción, por lo que la Subsección concluye que los demandantes podían formular la presente pretensión a partir del momento en el que salieron de dicho centro penitenciario. 63.

En consecuencia, toda vez que la demanda de la referencia se interpuso el 7 de octubre de 2019, es posible limitar temporalmente el litigio a la población carcelaria que, aunque para ese momento no se encontraba recluido en el referido centro penitenciario, lo cierto es que los 2 años anteriores a la citada fecha sufrieron las consecuencias de la sobrepoblación de presos.

Con todo, al dictar la respectiva sentencia, al Tribunal a quo le corresponderá verificar frente a cada accionante si se presentó o no el fenómeno procesal de la caducidad, según los parámetros temporales confirmados en la presente decisión. 64. Así las cosas, la Subsección confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de diciembre de 2021, mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda de la referencia, en el sentido de: (i) limitar temporalmente el presente litigio, y (ii) determinar la población carcelaria respecto de la cual se adelanta la pretensión de grupo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 15 de diciembre de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó parcialmente la demanda de la referencia, según la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF