CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – legitimación en la causa por activa. Decisión: Se modifica el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocante, por Juan Carlos Rueda Mejía en contra del fallo de tutela proferido el 9 de julio de 20242 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 12 de junio de 20243 el accionante radicó tutela4 en procura de la protección de sus garantías fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, las que considera vulneradas con las providencias proferidas el 19 de julio de 2023 por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bucaramanga y el 24 de enero de 2024 por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, mediante las cuales se dispuso la terminación del proceso disciplinario No. 68001250200020220127700/01. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 18, con certificado A524974CF9A3A529 87A926DBA636840D 6DC4609FED7CA8AA 96215D74524A9108. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 14, con certificado 20B5FF7295E6E9FD 9C51DF5B9AB878A9 25F6E7C75E005462 55FA0960633CBDA7. 3 Obra correo electrónico en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 8F999A84DC3F2B68 64349C7FE20FBD9C B69E5639120A332F E15127B78853CCDB. 4 Obra escrito de tutela a folios 1-13 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 591E75650C137FCA A37F4B8C29585125 F79B2082ED63970C 49C7117231EEC79D. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro 1.2.- Hechos 1.2.1.- En agosto de 2022 Juan Carlos Rueda Mejía presentó queja en contra de la abogada Luisa Fernanda Durán Galvis.
Al respecto, explicó que, en abril de 2018, contrató a la referida profesional para que radicara un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del inspector de policía de Bucaramanga por unas actuaciones que derivaron en el cierre de su establecimiento de comercio. Agregó que le pagó la suma de COP$1.500.000, sin embargo, Durán Galvis no realizó la labor encomendada5.
Este asunto fue conocido por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander bajo el radicado No. 68001250200020220127700. 1.2.2.- El a quo disciplinario, en audiencia del 19 de julio de 2023, dispuso la terminación del proceso, en tanto la abogada denunciada realizó numerosas actuaciones para obtener la documentación requerida para promover la demanda, lo que denota que no existió negligencia de su parte, ya que adelantó todas las gestiones que le fueron posibles para lograr el recaudo de los medios de convencimiento que se necesitaban6. 1.2.3.- Inconforme, el quejoso interpuso apelación en contra del proveído referido.
En providencia del 24 de enero de 20247 la Comisión Nacional de Disciplina Judicial confirmó la determinación recurrida. Al respecto, indicó que la profesional efectuó múltiples actividades con el propósito de iniciar el asunto que le fue encargado, por ende, no estaba comprobada la negligencia y era claro que no se radicó la demanda por cuestiones ajenas a la disciplinada; finalmente, compulsó copias para que se investigara la conducta de Julián Alberto Gamboa Meza.
En auto del 21 de febrero siguiente8 la colegiatura referida corrigió el nombre de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, puesto que las providencias denunciadas archivaron la queja disciplinaria sin analizar de manera correcta las pruebas aportadas, pues no tuvieron en consideración el objeto del contrato 5 A folios 14-15 del archivo subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 591E75650C137FCA A37F4B8C29585125 F79B2082ED63970C 49C7117231EEC79D. 6 A folios 28-29 del archivo subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 591E75650C137FCA A37F4B8C29585125 F79B2082ED63970C 49C7117231EEC79D. 7 A folios 14-15 y 27-43 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 591E75650C137FCA A37F4B8C29585125 F79B2082ED63970C 49C7117231EEC79D. 8 A folios 16-25 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 591E75650C137FCA A37F4B8C29585125 F79B2082ED63970C 49C7117231EEC79D. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro de servicios legales suscrito con la investigada.
Según él, se configuró un defecto fáctico, por cuanto hubo una valoración indebida del material probatorio, lo que llevó a una decisión injusta. Alegó que las pruebas demostraban que la disciplinada actuó de manera negligente al no presentar la demanda dentro de la oportunidad legal. Además, sostuvo que la abogada realizó acciones innecesarias, como la presentación de tutelas y peticiones que no eran los mecanismos apropiados.
Rueda Mejía expresó que hubo un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque las autoridades convocadas aplicaron un rigorismo procesal que obstaculizó la justicia material. Señaló que se centraron en aspectos formales y dejaron de lado una investigación integral que podría haber mostrado la falta disciplinaria. Afirmó también que en segunda instancia presentó pruebas y elevó reproches que no fueron debidamente valorados, sobre la falsedad en que incurrió Julián Alberto Gamboa, que, sin serlo, se presentó como abogado.
Reiteró el peticionario que fue engañado por Gamboa Meza, quien, sin estar habilitado para ejercer el derecho, actuó en conjunto con la abogada Durán Galvis; argumentó que los jueces disciplinarios debieron investigar este aspecto en profundidad y no escudarse en que, por no tratarse de un profesional del derecho, carecían de competencia para procesarlo.
Reiteró que su acción de tutela es procedente al ser evidente que no se valoraron adecuadamente los elementos de prueba. Finalmente, Rueda Mejía reprochó que la decisión de archivar la queja fue tomada con base en una interpretación errónea de la normativa aplicable, como el CPACA, y reprochó que se desconocieron los mecanismos jurídicos que permiten demandar sin necesidad de contar con la totalidad de las pruebas en sede administrativa. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se alega;
(ii) dejar sin efectos las providencias que dispusieron la terminación del trámite y que se decida nuevamente el asunto conforme con las pruebas y el ordenamiento jurídico; y (iii) exhortar a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que actúe según los postulados del debido proceso. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 14 de junio de 2024 la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó a la abogada Luisa Fernanda Durán Galvis.
También ordenó notificar a las partes y a la vinculada. 2.2.- La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, tras realizar un repaso de las actuaciones del proceso disciplinario, indicó que, en su parecer, no se cumplían los requisitos generales de procedibilidad y no se vulneraron los derechos fundamentales denunciados, pues actuó en apego a las normas aplicables y dentro de los parámetros procesales correspondientes. 2.3.- La Comisión Nacional de Disciplina Judicial solicitó que se rechace o se niegue el depreco, por cuanto no se cumplen los requisitos de procedencia y no se acreditó la conculcación de los derechos fundamentales; a su vez, precisó que esta vía no puede usarse para revivir términos u oportunidades procesales.
En adición a ello, señaló que Rueda Mejía, en su calidad de quejoso, pudo aportar medios de convicción y apelar la decisión, pero no tiene derecho a cuestionar las pruebas aportadas por la abogada investigada, en los términos de la Ley 1123 de 2007. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de julio de 2024, negó el amparo por considerar que Luisa Fernanda Durán Galvis realizó las gestiones necesarias para el caso de su cliente.
Además, desestimó el argumento relativo a un defecto procedimental por no investigar a Julián Alberto Gamboa Meza, ya que este no es abogado y no era objeto del proceso. Acotó que la decisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no incurrió en errores, se expidió con base en la ley y la jurisprudencia, y no vulneró derechos fundamentales.
Ultimó que la inconformidad del demandante con el fallo no justifica el uso de la tutela como una tercera instancia. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, la parte actora presentó impugnación, en la cual alegó que no se estudió adecuadamente la vulneración de sus derechos fundamentales. Afirmó que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no analizó correctamente la 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro responsabilidad de la abogada denunciada y que su comportamiento llevó a que acaeciera la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Reiteró que la profesional del derecho fue negligente, lo que le impidió reclamar sus derechos. Insistió en que hubo un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues la autoridad de segunda instancia no se pronunció sobre lo ocurrido con Julián Alberto Gamboa, a pesar de que la ley se lo exigía. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 9 de julio de 2024 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. Esta Sala limitará su análisis a la providencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en atención a que fue esta la que resolvió la apelación propuesta por Rueda Mejía y la que puso fin al trámite disciplinario. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro de procedibilidad9 y de procedencia10 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- Verificación del cumplimiento del requisito de legitimación en la causa en el caso concreto 4.1.- La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. En materia de tutela, la legitimación en la causa tiene fundamento en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, que dispone que toda persona amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales podrá ejercer la aludida acción, por sí mismo o a través de un representante judicial, o mediante un agente oficioso, cuando el titular de las prerrogativas no esté en condiciones de promover su propia defensa.
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa es un requisito sine qua non para que el juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto puesto en su conocimiento11 y ha hecho énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados12. En esa línea argumentativa, la acción de tutela busca la vigencia efectiva de los derechos inalienables, inherentes y esenciales al ser humano13, por lo que se dirige a solventar en forma inmediata la situación de hecho que está generando la vulneración o amenaza de aquellos, con el fin de restablecer su goce.
Por ende, el titular de los derechos fundamentales, quien es el legitimado para intentar el amparo constitucional, puede ser 9 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 10 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 11 Sentencia T-416 de 1997. 12 Sentencias T-086 de 2010, T-176 de 2011 y T-511 de 2017. 13 Sentencia T-02 de 1992. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro una persona natural o jurídica, cuya condición de sujeto de derechos y obligaciones estará vigente durante el transcurso de su vida o existencia14.
En palabras de la Corte Constitucional, “[q]uien no tenga la condición de persona - natural o jurídica - propiamente hablando, no es sujeto de derechos fundamentales (…)” 15, salvo que se acredite debidamente la sucesión procesal16. 4.2.- En materia de procesos disciplinarios, el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 determinaba que únicamente tienen la calidad de partes el investigado, el defensor y el Ministerio Público, sin que esta condición le esté otorgada al quejoso, como se observa: “Artículo 89.
Sujetos Procesales en la Actuación Disciplinaria. Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Público, cuando la actuación se adelante en el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República contra los funcionarios a que se refiere el artículo 174 de la Constitución Política.
(…)”. Tal regulación fue reiterada en el artículo 109 de la Ley 1952 de 2019, el cual previó textualmente: “(…) Podrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales, el investigado y su defensor, el Ministerio Publico, cuando la actuación se adelante en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Secciona les de Disciplina Judicial (…) Esta misma condición la ostentarán las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario, así como de acoso laboral.”.
En el mismo sentido, esta corporación, actuando como juez de tutela, esgrimió la tesis que sigue: “30. De lo anterior se concluye que en el proceso disciplinario no hay víctimas, en consideración a la imputación que en él se formula, por lo que se diferencia claramente el papel del denunciante en el proceso penal del que cumple el quejoso en el disciplinario. 31.
En efecto, una persona que actúa en calidad de víctima en un proceso penal concurre como titular de los derechos conculcados con la conducta punible que es investigada y al mismo tiempo puede hacerlo en calidad de sujeto procesal, y tiene la facultad de intervenir para que se garanticen sus derechos al conocimiento de la verdad, a la realización de la justicia y a la reparación del daño. Por el contrario, no puede concurrir en el proceso disciplinario porque este ‘remite a una imputación que se basa en la infracción de deberes funcionales y no en la vulneración de derechos de terceros’. 32.
En virtud de las consideraciones expuestas en precedencia, esta Sala advierte que, así como los derechos del quejoso se encuentran limitados en sede disciplinaria, por no tener la calidad 14 Sentencias T-269 de 1993 y T-249 de 1998. 15 Sentencia T-269 de 1993. 16 Sentencia T-236 de 2018. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro víctima, sujeto procesal o interviniente en el mismo, la perspectiva de análisis del juez de tutela debe restringirse a los derechos expresamente consagrados en su favor”17. 4.3.- En el caso concreto Juan Carlos Rueda Mejía, quien formuló la queja que originó el proceso disciplinario, funda su depreco en que supuestamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no valoró adecuadamente los medios de prueba que obraban en el expediente, pues pasó por alto el objeto del contrato suscrito con la abogada; además, expuso que estaba acreditada la negligencia de la denunciada y que las actuaciones en que se basó la defensa de la investigada eran innecesarias.
Así mismo, sostuvo que hubo un exceso ritual manifiesto, pues se privilegiaron aspectos formales sobre la verdad sustancial, y no se analizaron en debida forma los documentos y los argumentos que propuso en el curso de la segunda instancia. Finalmente, cuestionó la indebida interpretación y el desconocimiento de las normas que regían el asunto. 4.4.- Pese a lo expuesto, el convocante carece de legitimación en la causa por activa, pues no identificó la forma en que la decisión de terminación proferida por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial vulnera o puede llegar a conculcar sus derechos fundamentales.
En punto de ello, esta Sala, por considerarla ajustada al ordenamiento jurídico, acogerá la postura uniforme del Consejo de Estado18, según la cual el quejoso, en el marco de un proceso disciplinario, es titular del derecho al debido proceso y está legitimado para incoar un trámite constitucional para reclamar esa garantía únicamente cuando se le cercena la posibilidad de (i) formular o ampliar la queja, (ii) aportar pruebas, o (iii) recurrir la decisión de archivo o el fallo absolutorio. 4.5.- En esa medida, la Sala estima que no se dan los presupuestos propios de la legitimación en la causa por activa en materia de tutela, pues la parte actora no denunció ni demostró estar inmersa en alguna de las causales puntuales en las que se habilita su intervención en el proceso disciplinario, a contrario sensu, se observa que las autoridades judiciales le dieron trámite a su queja y le permitieron elevar recursos, así como aportar medios de prueba. 5.- En consecuencia, se modificará el fallo impugnado, para declarar la improcedencia de las súplicas sub examine. 17 Consejo de Estado, sentencia del 29 de agosto de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-03676-00, CP.
Rocío Araujo Oñate. 18 Ver en sentencias del 28 de mayo de 2020, rad. 11001-03-15-000-2019-05072-01; del 3 de octubre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-03946-00; y del 9 de marzo de 2006, rad. 76001-23-31-000-2005-04341-01. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-03017-01 Accionante: Juan Carlos Rueda Mejía Accionados: Comisión Nacional de Disciplina Judicial y otro En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el fallo proferido el 9 de julio de 2024 por la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente el depreco constitucional, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado