11001031500020220098500 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia ACCIÓN DE TUTELA Radicación 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante DIANA MARCELA QUINTERO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión de sobreviviente para madre de auxiliar de policía fallecido en simple actividad. Requisito de la dependencia económica, valoración a la luz de la jurisprudencia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por Diana Marcela Quintero de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 8 de febrero de 20221, Diana Marcela Quintero, por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la dignidad, al mínimo vital y a la seguridad social en pensiones.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: “Primero.- AMPARAR, por necesidad, los Derechos Fundamentales al Debido Proceso; de Defensa y Contradicción, de Acceso a la Administración de Justicia, a la Igualdad, a la Dignidad Humana, al Mínimo Vital, en concordancia con el Principio de Legalidad, conculcados y/o vulnerados a la señora DIANA MARCELA QUINTERO con motivo y por causa de la Sentencia emitida el 21 de julio de 2021 por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA dentro del medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido en contra de la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA POLICÍA NACIONAL, con radicación número 41 003 333 0006 2019 00134 01, de conformidad con lo precedentemente expuesto.

Segundo. - VINCULAR como litisconsorte necesario de la presente Acción Constitucional a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA POLICÍA NACIONAL, en su calidad de demandada dentro del Medio de Control Nulidad y Restablecimiento del derecho, quien con la emisión de la sentencia objeto de reproche, resulta ser la beneficiada, y en tal sentido, de concederse el amparo solicitado sería quien resultare afectada. 1 La acción de tutela se radicó a través de la ventanilla virtual.

En Samai, índice 3, se lee: “Se presentó demanda por ventanilla virtual con solicitud No 3253, fecha de presentación: 08/02/2022 16:10:00”. 2 Páginas 1 y 2 de la acción de tutela. Expediente digitalizado, Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: SAMAI (índice 2). Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero.- Concedida la solicitud de amparo, habrá de disponerse u ordenar al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL HUILA, en cabeza de su Magistrado Ponente Dr. Jorge Alirio Cortés Soto, emitir una nueva sentencia mediante la cual, con observancia de los criterios legales y jurisprudenciales emitidos por las Altas Cortes en torno a lo que se ha de entender es la Dependencia Económica, se declare su existencia en este caso, y de contera, confirme el fallo de primer grado emitido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva de fecha 17 de julio de 2020.” 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Diana Marcela Quintero promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que le reconozca y pague la pensión de sobreviviente por la muerte del AP Iván Fernando Pulecio Quintero.

Solicitó que se declare la nulidad parcial de la Resolución Nro. 00419 de 2016 y la nulidad total del Oficio Comunicado No. S-2019-001632/ARPRE-GROIN- 1.10 del 14 de enero de 2019, expedida por el Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, en calidad de madre del auxiliar de policía fallecido en simple actividad Iván Fernando Pulecio Quintero.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la entidad demandada, reconocer y pagar a su favor, la totalidad de la pensión de sobreviviente. También pidió que se condenara a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 2.2. Del asunto conoció, en primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva que, en sentencia del 17 de julio de 2020, (i) inaplicó por excepción de inconstitucionalidad el régimen de seguridad social prestacional de pensión o asignación de retiro especial de la fuerza pública, entre otros, el Decreto 4433 de 2004;

(ii) aplicó, invocando el principio de favorabilidad, la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia (iii) accedió a las pretensiones de la demanda. El proceso fue radicado con el número 41001-33-33-006-2019- 00134-00. De la sentencia de primera instancia, se extracta el siguiente aparte que se estima relevante: “Ahora bien, la señora DIANA MARCELA QUINTERO al no resultar acreedora del derecho a la pensión de sobreviviente bajo el amparo del régimen especial de los miembros de la Fuerza Pública, solicita se aplique el régimen general de seguridad social –Ley 100 de 1993-, aduciendo el cumplimiento de los requisitos allí establecidos.

(…) tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han admitido la posibilidad de aplicación del régimen general del sistema de seguridad social o ley 100 de 1993 sobre las normas especiales de la fuerza pública, bajo el entendido que un régimen especial debe contener aspectos de regulación acordes con la singularidad del servicio o empleo que en principio debe tener condiciones diferentes de accesibilidad al régimen general, y en caso de no cumplirse tal regla es procedente la aplicación de la norma general, al ser más favorable frente al acceso a las prestaciones sociales de la seguridad social.

Bajo tal entendido, como en el caso que ocupa la atención del Despacho, el derecho a la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del personal que muere en la prestación del servicio militar obligatorio en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, fue consagrado en la Ley 447 de 1998, sin prever dicha prestación Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensional a favor de los beneficiarios del personal que fallece por causas diferentes (muerte en simple actividad), resultando menos favorable que el régimen general, por lo cual, en virtud del principio de favorabilidad es menester la aplicación de la ley 100 de 1993.” 2.3.

La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Reiteró que el caso se rige por la Ley 447 de 1998 y el Decreto 4433 de 2004, que no establecieron la pensión de sobrevivientes para los beneficiarios del conscripto fallecido en simple actividad, sin que sea posible aplicar la Ley 100 de 1993 y, de todas maneras, advirtió, la demandante no cumple con los requisitos dispuestos por esta normativa para acceder a dicha prestación 2.4.

El Tribunal Administrativo del Huila, en sentencia del 21 de julio de 2021, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial de segunda instancia señaló que, a Diana Marcela Quintero como madre del auxiliar fallecido Iván Fernando Pulecio Quintero, no le asiste derecho a la pensión de sobrevivientes pretendida, pues no demostró tener la dependencia económica de su hijo exigida para ello De la sentencia, se relaciona el siguiente aparte, por estimarlo relevante: “Atendiendo la fecha de fallecimiento en simple actividad del auxiliar de policía, Iván Fernando Pulecio Quintero (6 de octubre de 2015), el sub judice se rige por las previsiones de la Ley 100 de 1993 conforme lo dispuesto por el precedente unificador atrás estudiado, el cual acoge el Tribunal dado su carácter obligatorio y vinculante (art. 10, 102 y 256 del CPACA y 7 del CGP), razón por la cual no está llamado a prosperar el recurso de apelación de la demandada que propende por la aplicación de la Ley 447 de 1998 y el Decreto 4433 de 2004, vigente en aquellas calendas, dado que siendo un régimen especial para la fuerza pública, resulta menos garantista que el régimen ordinario.

Así las cosas, se tiene que la señora Diana Marcela Quintero no cumple con los requisitos dispuestos por la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, pues no acreditó que dependiera económicamente de su hijo Iván Fernando Pulecio Quintero (…)” 2.5. La providencia se notificó el 3 de agosto de 2021, a través de mensaje de datos remitido al buzón de notificaciones de los sujetos procesales3.

En el asunto del correo se indicó: “NOTIFICACION SENTENCIA 2019-00134-01” y en el contenido se informó lo siguiente: “De conformidad con lo establecido en el art. 203 CPACA, me permito remitir en archivo adjunto, el texto de la sentencia de fecha 21 de julio de 2021, proferida dentro del proceso del asunto. Una vez generada la constancia de recibo por el sistema de información, se entenderá surtida la notificación para las partes notificadas por este medio.” 3.

Fundamentos de la acción 3.1. La accionante consideró que la solicitud de amparo supera los requisitos generales de procedibilidad. En cuanto a la relevancia constitucional expuso 3 Archivo en formato PDF denominado “010AcusesNotificaciónSentencia”. Expediente digitalizado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 4100-33-33-006–2019–00134–01.

Samai, índice 10. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que pretende demostrar que la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila vulneró los derechos fundamentales de la hoy accionante al debido proceso, acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la igualdad material ante la Ley.

Esto porque, aunque la autoridad acertó al decidir las pretensiones de la demanda en aplicación del régimen general de pensiones, lo cierto es que desconoció las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado en relación con los criterios a tener en cuenta para decidir sobre el presupuesto de dependencia económica, en relación con el o la beneficiaria de la prestación. Agregó que, la sentencia del 21 de julio de 2021 fue notificada el 3 de agosto de 2021 y cobró ejecutoria el día 10 del mismo mes y año, por lo que la acción de tutela se radicó en un plazo razonable.

Además, dijo que contra la sentencia acusada no proceden recursos ordinarios o extraordinarios ni se trata de una providencia de tutela. Finalmente, destacó que se hizo una relación clara y coherente de los hechos y pretensiones de la demanda, indicando las normas legales y constitucionales desconocidas. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte accionante expuso que el Tribunal Administrativo del Huila, al proferir la sentencia del 21 de julio de 2021, incurrió en defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente judicial.

Como fundamento de estas acusaciones, manifestó que el Tribunal accionado desconoció la realidad probatoria de los medios de convicción aportados al proceso. Consideró que las conclusiones fácticas expuestas en la sentencia carecen de sustento probatorio. Dijo que, en aplicación de las reglas de la sana crítica, derivaba de manera lógica y evidente que el joven Pulecio Quintero, desde muy temprana edad, tenía vocación laboral y de ayuda hacia su madre, por lo que colaboraba de manera constante con aportes económicos para el sostenimiento de su familia, incluidos sus dos hermanos. Agregó que las declaraciones del proceso indican que el joven Pulecio Quintero trabajó hasta mediados de 2014, cuando se incorporó a prestar el servicio militar.

Quedando claro que los ingresos que percibía los destinaba al apoyo económico para su progenitora. Relativo al sustento económico de la señora Diana Marcela Quintero, consideró: “De la misma manera, el fallador de segundo grado estima, que el simple hecho de que la madre DIANA MARCELA QUINTERO obtenga algún sustento producto de su labor en oficios varios, en el lavado y planchado de ropas ajenas, es suficiente para descartar su dependencia económica del único hijo que le ayudaba al sostenimiento de su hogar, es una medida que irracional, resulta incoherente y contraria a los postulados Legales y Constitucionales que determinan la necesidad de proteger y de amparar cualquier núcleo familiar, que conforme a los preceptos del artículo 93 Superior, se consagra su importancia y trascendencia de protección por parte del Estado.

Así mismo, hay evidencia de la CALAMIDAD DOMÉSTICA en que se desenvuelve el hogar de la señora DIANA MARCELA QUINTERO y de sus hijos, con quienes reside EN UNA ZONA DE INVASIÓN, en el asentamiento “El Progreso” del barrio Chicalá II Etapa del municipio de Aipe Huila, conforme a Certificación expedida por el Secretario General y de Gobierno del municipio de Aipe H., de fecha 19 de marzo de 2019, prueba Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la que el fallador de segundo grado concluye: “… circunstancia que sólo es indicativa DE LA CARENCIA DE RECURSOS más no de su dependencia económica en relación con el auxiliar de policía Pulecio Quintero”.

Pero y entonces, de qué debe constar, como elementos o requisitos, la dependencia económica, si no es, precisamente, la carencia o ausencia de recursos suficientes para prodigarse, con lo más mínimo, lo necesario para subsistir.”4 También sostuvo que el juicio de valoración que expuso el Tribunal Administrativo del Huila para analizar el presupuesto de dependencia económica desconoció el precedente que al respecto ha construido la Corte Constitucional5, la Corte Suprema de Justicia6 y el Consejo de Estado7. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. El despacho ponente admitió la acción de tutela en auto del 15 de febrero de 2022; ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de tercero, a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Neiva. Sujetos procesales en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nro. 41001-33-33-006-2019- 00134-00. 4.2.

El Tribunal Administrativo del Huila, por conducto del ponente de la decisión, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplir con el requisito de inmediatez o, subsidiariamente, que se deniegue la solicitud de amparo constitucional. Relativo al presupuesto de la inmediatez, advirtió que la acción de tutela no fue presentada en el término razonable de 6 meses avalado por la jurisprudencia constitucional y contenciosa, comoquiera que la notificación de la sentencia acusada, se surtió el 3 de agosto de 2021 y la acción de amparo se radicó el 8 de febrero del 2022 y no se acreditó alguna circunstancia especial que permita flexibilizar el análisis de este presupuesto.

Como segunda causal de improcedencia, expuso que la petición de amparo no supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto que lo que pretende la accionante es que se reabra la discusión probatoria que fue debidamente agotada en el curso del proceso ordinario. De manera subsidiaria, pidió que se niegue la solicitud de amparo, porque en la sentencia judicial acusada se efectuó el análisis conjunto de los medios de prueba en aplicación de las reglas de la sana crítica, y fue ese juicio el que permitió concluir que no se probó la dependencia económica exigida por la Ley para el reconocimiento de la prestación pretendida.

Frente al defecto sustantivo expuso que en el escrito de tutela se omitió la argumentación relativa a las normas que fueron indebidamente aplicadas para resolver el caso individual. 4 Páginas 37 y 38 del escrito de tutela. Samai, índice 2. 5 En la página 40 del escrito de tutela se relacionaron los siguientes radicados: C-111 de 2008.

Samai, índice 2. 6 En la página 39 del escrito de tutela se relacionaron los siguientes radicados: CSJ SL18517-2017, CSJ SL12185-2016 y CSJ SL816-2013. Samai, índice 2. 7 En la página 40 del escrito de tutela se relacionaron los siguientes radicados: Sentencia del 11 de abril de 2002, de la Sección Segunda del Consejo de Estado con radicación interna 2361.

Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que tampoco acepta el cargo por desconocimiento del precedente judicial, en razón a que la sentencia C-111 de 2006 de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018, constituyeron el fundamento de la decisión para aplicar al caso de la demandante el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993 y para establecer los criterios bajo los cuales se abordó el estudio del presupuesto de la dependencia económica.

Luego, esos pronunciamientos no fueron omitidos ni ignorados. 4.3. La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por conducto del jefe del Área Jurídica, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, porque la denegación de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho obedeció a que la parte demandante incumplió con la carga de acreditar la dependencia económica de los padres con el causante.

Expuso que las declaraciones extrajuicio no precisaban la existencia de la condición de dependencia, en tanto fueron testigos de oídas que, por demás, narraban hechos anteriores al fallecimiento del auxiliar de policía. Solicitó que se tenga como referencia del peso de convicción de los testimonios de oídas, la sentencia del 14 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado en el expediente 3954-16.

Advirtió que correspondía a la demandante demostrar la dependencia económica respecto de su hijo, por ejemplo, evidenciar que el fallecido sufragaba sumas de dinero de manera constante y asumía la subsistencia económica de su madre. Dados estos argumentos, concluyó que la sentencia del 3 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila no afectó los derechos fundamentales de la hoy accionante.

También aportó, la captura de pantalla del sistema ADRESS con la que busca demostrar que la señora Diana Marcela Quintero está afiliada al sistema de seguridad social en salud en calidad de cotizante, y por lo tanto no está justificada la protección constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En esa línea, también pidió que se tuviera en cuenta que la accionante recibió una compensación por muerte equivalente a $24.637.272.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19918, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 8 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y especiales10 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional11 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.

Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente, el de inmediatez. De superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia del 21 de julio de 2021, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado Nro. 4100-33-33-006–2019–00134–01, el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente judicial. 4.

Requisito de inmediatez: criterios de flexibilización y su análisis en el caso concreto 4.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez. 9 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 10 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 11 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional12 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, ya que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados13.

En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. 4.2.

Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado14 fijó como plazo razonable para la interposición de la acción, un término de seis meses contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional15.

Dicho término razonable para ejercer la acción de tutela se estableció en consideración a “la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad”16.

Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, indicando que “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;

(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto).

Sobre este punto, en la Sentencia SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”17.

Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: (i) la situación personal del peticionario, dado que en 12 Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 13 Corte Constitucional. sentencia T-594 de 2008: el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”. 14 Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 15 Sentencia T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. 17 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunos casos la carga de interposición de la acción de tutela en un plazo razonable puede ser una exigencia desproporcionada, considerando la situación de debilidad manifiesta o estado de indefensión en la que se pueda encontrar el accionante;

(ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; (iii) la naturaleza de la vulneración; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y (v) los efectos de la tutela. 4.3. La Corte Constitucional, en la sentencia SU-108 de 2018, expuso una tesis unificada, según la cual le corresponde al juez de tutela considerar tres situaciones con miras a flexibilizar el análisis de este presupuesto, según las características del caso objeto de estudio.

Dentro de estos eventos, interesa a esta Sala destacar el tercero, que alude a la acreditación de “circunstancias que ubiquen al accionante en una situación de debilidad manifiesta, por cuenta de la cual resulte desproporcionado solicitarle la interposición de la acción de tutela dentro de un plazo razonable. Dicha circunstancia se puede acreditar, bien sea por una condición de salud física o mental, así como por una situación socioeconómica desfavorable, que vuelva desproporcionadamente arbitrario exigir la interposición de la acción en un plazo razonable.” Así las cosas, las reglas fijadas en la Sentencia SU-391 de 2016, en la Sentencia SU-108 de 2018, y en la providencia del Consejo de Estado, son válidas para estudiar el presupuesto de la inmediatez.

Por esto, el estudio de tal requisito, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, de manera tal, que, caso a caso, se estudie el cumplimiento de este requisito, atendiendo a sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 4.4.

La Sala advierte que la sentencia de segunda instancia se profirió el 21 de julio de 2021 y se notificó el 3 de agosto de 202118, mediante mensaje de datos remitido al buzón electrónico de las partes. Lo que quiere decir que la acción de tutela debía ser presentada, a más tardar, el 4 de febrero de 2022; pero, tal gestión se realizó el 8 de febrero del año en curso19.

Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. Así pues, al considerar las particularidades del caso, encuentra la Sala que hay lugar a flexibilizar la exigencia del requisito en comento, conforme las reglas establecidas en las sentencias SU-391 de 2016 y SU-108 de 2018, por las situaciones identificadas en el caso individual. 4.4.1.

La primera, es la condición de vulnerabilidad económica en la que se encuentra señora Diana Marcela Quintero y que fue invocada, tanto en el curso del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, como en esta acción de tutela. Dentro del proceso ordinario, se destacan los siguientes medios de prueba: (i) la certificación expedida por el secretario general y de gobierno del municipio de Aipe (Huila), del 19 de marzo de 2019, en la que informa que la hoy accionante, reside desde hace 13 años en una zona de invasión de ese municipio; y (ii) las declaraciones 18 Óp. Cit. 3. 19 Óp. Cit. 1.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraprocesales de los señores Aitza Yhohana Arias Olaya, Julián Ernesto Medina Díaz y Pedro Elías Villareal. Adicional a lo anterior, la Sección, en atención al principio de informalidad que rige las acciones de tutela, procedió a realizar la búsqueda de la accionante en la base de datos del Sisbén y encontró que está categorizada en el grupo C1 dentro de la población vulnerable.

Se precisa que dentro de los 18 subgrupos de la categoría C, el C1 es el que menos capacidad tiene de generar ingresos. 4.4.2. Como segundo argumento, debe considerar la Sala la condición de madre cabeza de hogar de la hoy accionante, sin apoyo de otro miembro parental, dentro de un grupo familiar conformado por ella y dos hijos menores, según se indica en la acción de tutela. 4.4.3.

Finalmente, ha de tenerse en cuenta que el objeto de la acción de tutela guarda relación con el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a favor de la accionante, es decir que, afecta su alegada condición de vulnerabilidad y la posibilidad de prodigarse una “congrua subsistencia” en condiciones de dignidad. Estas circunstancias que caracterizan el caso concreto, analizadas en contexto con la jurisprudencia constitucional y contenciosa antes relatada, permiten concluir que los 6 meses y 4 días que tardó la señora Diana Marcela Quintero en interponer la acción de tutela atienden a un plazo razonable.

Luego, se tendrá por superado este requisito, y se procederá con el análisis de fondo del asunto. 5. De los cargos por desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico 5.1. En el escrito de tutela, la señora Diana Marcela Quintero alegó la configuración de los defectos sustantivo, procedimental, por violación directa de la Constitución, fáctico y por desconocimiento del precedente judicial, pero sólo se evidencian debidamente sustentados los dos últimos.

Así que, el análisis de fondo del caso se orientará a determinar si la sentencia del 21 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila adolece de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial. Los cargos de la acción de tutela, en resumen, se concretan en que, la valoración de los medios de prueba que pretendían acreditar el requisito de dependencia económica, como presupuesto para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la hoy accionante con ocasión del fallecimiento de su hijo Iván Fernando Pulecio Quintero, no atendió a la realidad del contenido que de ellos derivaba ni a las reglas jurisprudenciales desarrolladas por las altas Corporaciones sobre la apreciación probatoria de este requisito. 5.2.

Establecido lo anterior, es importante traer a colación la motivación expuesta por el Tribunal Administrativo del Huila para declarar no probado el elemento de dependencia económica y, en consecuencia, negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, a favor de la señora Diana Marcela Quintero, en calidad de madre del causante.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es lo primero recordar que, en las sentencias de primera y segunda instancia del proceso ordinario se aceptó que, en acatamiento de la providencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, calendada del 12 de abril de 2018 (Exp. 1321-15) CE-SUJ2-010-18, el derecho de la señora Quintero a ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, debía decidirse en aplicación de los requisitos que para tal fin dispone el régimen general de la Ley 100 de 1993, por ser más favorable20.

Al respecto en la sentencia, se indicó: “Atendiendo la fecha de fallecimiento en simple actividad del auxiliar de policía, Iván Fernando Pulecio Quintero (6 de octubre de 2015), el sub judice se rige por las previsiones de la Ley 100 de 1993 conforme lo dispuesto por el precedente unificador atrás estudiado, el cual acoge el Tribunal dado su carácter obligatorio y vinculante (art. 10, 102 y 256 del CPACA y 7 del CGP), razón por la cual no está llamado a prosperar el recurso de apelación de la demandada que propende por la aplicación de la Ley 447 de 1998 y el Decreto 4433 de 2004, vigente en aquellas calendas, dado que siendo un régimen especial para la fuerza pública, resulta menos garantista que el régimen ordinario.”21 Establecido el marco jurídico a la luz del cual debía decidirse el derecho reclamado, el Tribunal expuso que la señora Diana Marcela Quintero no cumplía con los requisitos de la Ley 100 de 1993, para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, dado que no acreditó el requisito de dependencia económica respecto de su hijo, Iván Fernando Pulecio Quintero.

Relativo a las pruebas testimoniales que fueron aportadas al proceso por la parte demandante para acreditar la dependencia económica, el juez de la segunda instancia expuso que “no podían ser aceptados”, dado que se trata de testigos de oídas, porque no fueron específicos en cuanto a las circunstancias en que se dio ese apoyo económico, y porque los hechos del apoyo que pretenden acreditar refieren a los años 2009, 2010 y 2013 y no al año de la muerte del causante (2015).

Agregó que, de los testimonios, en cambio, se deduce que la hoy accionante trabajaba en casas de familia, de donde devengaba su sustento y que tiene dos hijos más a quienes también les corresponde velar por su bienestar. En palabras del Tribunal Administrativo del Huila: “Es que conforme al precedente inicialmente estudiado, si bien la dependencia económica no puede entenderse como la carencia absoluta de recursos, debe demostrase la imposibilidad de los padres de mantener un mínimo existencial que les permita vivir dignamente, lo cual no acaeció en el presente asunto, antes bien enseñan los deponentes que la señora Diana Marcela Quintero también labora en casas de familia y de allí deviene sus (sic) sustento, además cuenta con dos hijos a quienes también les asiste la obligación de velar por su progenitora; desvirtuándose así la alegada dependencia económica de la demandante respecto del auxiliar de la policía fallecido.” 20 Sobre el precedente de unificación en la sentencia se indicó: “en sentencia de unificación de abril 12 de 2018 estableció que en virtud de los principios de favorabilidad e igualdad, el régimen que más ampara a los beneficiarios del soldado vinculado en virtud del deber legal de prestar el servicio militar que fallece simplemente en actividad, es la Ley 100 de 1993 que prevé la pensión de sobrevivientes, a diferencia del Decreto 2728 de 1968 que contiene una prestación con menor vocación de permanencia en el tiempo, por lo que debe acudirse a aquel estatuto en su integralidad a efectos de reconocer dicha prestación( )” 21 Página 15 de la sentencia del 21 de julio de 2021.

Expediente digitalizado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 4100-33-33-006–2019–00134–01. Samai, índice 3. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso además, que no estaba acreditado en el expediente que la demandante estuviera en estado de debilidad manifiesta que justificara un trato diferencial.

Dijo que, considerando su edad (44 años), se trataba de una persona apta para trabajar y que no presentaba discapacidad o limitación que le impidiera hacerlo para proveer su propio sustento. En esa línea, indicó que el reporte de la consulta realizada en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social- ADRES indicó que la demandante era cotizante en calidad de contribuyente, y aunque su estado era el de suspendido, esta prueba sugiere que para la fecha del fallecimiento del causante Diana Marcela Quintero tenía capacidad de pago para estar en el régimen contributivo, y consideró que este hecho desvirtuaba la dependencia económica.

Finalmente, relativo a la certificación del Secretario General y de Gobierno del municipio de Aipe del 19 de marzo de 2019 “( ) en la cual se indica que la señora Diana Marcela Quintero reside desde hace 13 años en el asentamiento el progreso del barrio Chicalá II etapa del municipio de Aipe”, concluyó que tal circunstancia “…solo es indicativa de la carencia de recursos más no de su dependencia económica en relación con el auxiliar de policía Pulecio Quintero ( )”. 5.3.

Establecido lo anterior, es necesario estudiar la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que han dado alcance al requisito de dependencia económica para el reconocimiento de una prestación social y que afectan el juicio de valoración probatoria, en tanto definen el objeto de la prueba en relación con este requisito y aclaran las situaciones que no se traducen necesariamente en dependencia. En primer lugar, relativo a la etapa de aportación y decreto de la prueba, se destaca que el requisito de dependencia económica no atiende a un sistema de tarifa legal, sino de libertad probatoria.

Esto significa que el mencionado presupuesto puede acreditarse a través de cualquiera de los medios de prueba dispuestos en el artículo 165 del Código General del Proceso (en adelante CGP), siempre que resulten pertinentes y útiles. Posteriormente, corresponde al juez de la causa valorarlos de manera razonable, motivada y conforme a las reglas de la sana crítica con miras a decidir si accede la prestación pretendida22.

Establecido cómo se puede probar la dependencia económica es menester estudiar cuál es el alcance actual que la jurisprudencia de las altas Corporaciones ha brindado a ese concepto. En la jurisprudencia constitucional la sentencia hito sobre el asunto es la sentencia C-111 de 200623, en la que la Corte estudió la exequibilidad del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003, relativo 22 Corte Constitucional.

Sentencias: T-113 de 2016, T-373 de 2015 y T-777 de 2015. En esta última providencia, el Tribunal Constitucional manifestó: “en materia pensional, el régimen de libertad probatorio es mucho más amplio, toda vez que mediante elementos idóneos, pertinentes, conducentes y legales se puede demostrar el cumplimiento de los requisitos normativos para tal fin.

Por tanto, la imposición de formas no consagradas en las normas vigentes (i) implica una limitación a dicha facultad; (ii) crea requisitos extralegales bajo criterios e interpretaciones particulares de los fondos pensionales que dificultan el acceso a la prestación económica; (iii) va en contra del principio de legalidad al desplazar la voluntad del legislador e (iv) impide que los ciudadanos puedan ejercer la defensa de sus derechos adecuadamente”. 23 Con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la potencial calidad de beneficiarios de los padres respecto de la pensión de sobrevivientes y al elemento de la dependencia económica. De hecho, en el texto original de la norma se calificaba el presupuesto de la dependencia económica respecto del hijo causante, exigiendo el Legislador que fuera total y absoluta.

Estos dos adjetivos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia en comento, por considerar que vulneraban los principios de solidaridad y de protección integral de la familia, y los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana. Dijo la Corte que correspondía a los jueces de la causa establecer, conforme a las pruebas del proceso, si los padres son o no autosuficientes, para lo cual deberán considerar si se demostró la subordinación material, conforme a un criterio de necesidad.

Precisó la Corte que la exigencia de la dependencia económica absoluta de los padres frente a los hijos, vulnera el principio de solidaridad porque se traduce en una medida legislativa que implica el desconocimiento de la obligación del Estado de proteger a las personas que se encuentran en situación de inferioridad, al descartar la posibilidad de acceder a la pensión cuando los padres obtienen algún ingreso, sin tener en cuenta la suficiencia o no de los mismos.

Sobre el principio de protección integral a la familia, expuso: “Por último, a través de la disposición acusada se vulnera igualmente el principio de protección integral de la familia previsto en el artículo 42 del Texto Superior, por virtud del cual se convierte en un imperativo constitucional la obligación de garantizar la estabilidad económica de los miembros del grupo familiar.

En este caso, se desconoce el citado principio constitucional, que a su vez se convierte en eje y pilar de la sociedad, al someter a los padres a una situación de abandono, miseria e indigencia para poder reclamar en condición de beneficiarios la pensión de sobrevivientes de sus hijos, pues se ignora que por razón de su avanzada edad y muchas veces por la imposibilidad de conseguir un trabajo, la única fuente que asegura su mínimo existencial es la citada pensión, a pesar de recibir otros ingresos que resultan materialmente insuficientes para acreditar el cumplimiento de dicho fin.” (destaca la Sala) En cuanto al alcance y la acreditación del requisito de dependencia económica, en esta providencia la Corte Constitucional estableció: “En este sentido se ha sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir de manera digna. […] Por lo anterior, la dependencia económica ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no con asignaciones o recursos meramente formales.

De lo expuesto se concluye que la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en calidad de beneficiarios.

Por ello la dependencia económica no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada. Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario.

Así las cosas, es claro que el criterio de dependencia económica tal como ha sido concebido por esta Corporación, si bien tiene como presupuesto la subordinación de la padres (sic) en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no excluye que aquellos puedan percibir un ingreso adicional siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, vale decir, haga desaparecer la relación de subordinación que fundamenta la citada prestación.” (Destaca la Sala) Decantado en estos términos el alcance del requisito de la dependencia económica, la Corte Constitucional relacionó un conjunto de reglas desarrolladas por la jurisprudencia constitucional que pueden ser útiles para determinar si una persona es o no dependiente, a través del análisis de un conjunto de condiciones que aseguran una congrua subsistencia. Las reglas son las siguientes: “1.

Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna. 2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica. 3. No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993. 4.

La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional. 5 Los ingresos ocasionales no generan independencia económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes. 6. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica.” De otra parte, en la jurisprudencia contenciosa resulta relevante, a efectos de establecer el alcance y prueba del requisito de dependencia económica, la sentencia del 11 de abril de 2002, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente Nro. 2361.

En esta providencia, la Corporación declaró la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica. Se destaca el aparte que se estima relevante: “El art. 47 de la Ley 100 de 1993 […] no exige que el beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferior a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos.

Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. […] Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. […] La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros.

Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta. Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el Decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de ‘dependencia económica’ para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones” Dicho lo anterior, se tiene que la pensión de sobrevivientes está fundamentada en los principios de solidaridad y protección integral a la familia, que persiguen brindar estabilidad económica a los allegados del causante y suplir la ausencia de su apoyo económico, para evitar un cambio en las condiciones mínimas de subsistencia de los beneficiarios de la pensión. También precisó que la dependencia económica es diferente a la simple colaboración o ayuda, implica, más bien, la real necesidad de una personal respecto del auxilio económico que le brindaba el causante para poder salvaguardar la vida en condiciones mínimas y dignas de subsistencia. También se dejó claro en la jurisprudencia citada, que la dependencia económica no implica la ausencia absoluta de recursos ni la imposibilidad de percibir ingresos, basta con que se acredite la imposibilidad de conservar un mínimo existencial en condiciones de dignidad, sin que ello se asimile al estado de abandono o indigencia. Expone la jurisprudencia constitucional que el análisis del presupuesto de dependencia económica de los padres respecto de sus hijos no es absoluta, sino que acepta matices y, en esa vía, es compatible con la posibilidad percibir un ingreso económico, siempre que éste no los convierta en autosuficientes.

Así, por ejemplo, en las reglas que expone la corte Constitucional para valorar la dependencia económica, es que el salario mínimo no es prueba determinante de independencia económica y que esta independencia implica contar con los medios que garanticen un mínimo de subsistencia en términos de dignidad. También es relevante la consideración de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a que la dependencia económica, como condición del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, debe analizarse a la luz de los postulados y principios que orientan el sistema de seguridad social, como la protección de las personas que se encuentran en una condición de debilidad manifiesta por su condición económica, física o mental; la protección integral de la familia y la vida digna. 5.4.

Establecido este marco jurídico, la Sala estima que motivación del Tribunal Administrativo del Huila en relación con la acreditación del presupuesto de dependencia económica como condición para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Diana Marcela Quintero, desconoce las reglas jurisprudenciales relativas al alcance de ese requisito y los parámetros Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orientadores para la valoración de los medios de prueba que pretenden acreditarlo.

Luego, se considera que la sentencia del 21 de julio de 2021 adolece de defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial, en relación con la ratio de la sentencia C-111 de 2006 de la Corte Constitucional y de la sentencia del 11 de abril de 2002, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Como sustento de lo anterior, se debe indicar, en primer lugar, que la dependencia económica, como antes se indicó, puede ser acreditada a través de cualquier medio de prueba, entre ellos, por supuesto, las declaraciones extrajudiciales.

En el caso concreto, para probar el presupuesto en comento se aportaron, entre otros, las declaraciones extrajudiciales de los señores Aitza Yhohana Arias Olaya, Julián Ernesto Medina Díaz y Pedro Elías Villareal, este último ratificó en juicio su declaración. Los dichos de estos testigos coinciden en afirmar que Iván Fernando Pulecio Quintero hizo trabajos esporádicos para ellos en distintas épocas y desde los 13 años y que cuando recibía el pago por sus servicios éste manifestaba que serían destinados para el apoyo del sustento de su familia, conformada por su mamá y dos hermanos menores más. Según las declaraciones, el señor Pulecio Quintero adelantó estos trabajos en los años 2009, 2010 y 2013.

También son coincidentes las declaraciones al afirmar, con fundamento en conocimiento personal y directo, que la señora Diana Marcela Quintero vivía con sus tres hijos en un barrio de invasión en una casa construida con barro y polisombra24. Ahora bien, frente a la decisión de no aceptar las declaraciones en lo que respecta a la ayuda económica que brindaba el señor Pulecio Quintero a su madre, por el hecho de tratarse de testigos de referencia o de oídas, debe indicar la Sala que esa sola característica no le quita el mérito probatorio al dicho de los testigos.

Aunque se acepta que, en principio, que la valoración de las declaraciones de estos testigos puede contener problemas de fiabilidad, dado que relatan lo que otros les contaron, este problema puede modularse a través de otros testigos de referencia que declaren en igual sentido y permitan tener como más probable la verdad de su dicho, dado que cuenta el juez con herramientas de corroboración. Así pues, en el caso concreto, el apoyo económico que dispensaba el causante a su madre, no se pretende acreditar sólo con un testimonio de referencia y carente de elementos de corroboración, sino que se tienen tres testigos que coinciden en afirmar que cuando el señor Pulecio Quintero trabajó para ellos afirmaba que la remuneración de su servicio sería destinado al apoyo económico de su familia. 24 Archivo denominado “EXPFISICO201900134-00.pdf” del expediente digitalizado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro.41001-33-33-006-2019-00134-00.

Samai, índice 10. Página 76 contentivo de la declaración extraprocesal de la señora Aitza Yohana Arias Olaya, se lee: “desde hace tiempo yo distingo a la señora Diana Marcela, ha vivido con sus tres hijos, en una casa de invasión en el barrio chicala, construida en barro y polisombra. Página 78, declaración extraproceso del señor Julián Ernesto Medina Díaz: “( ) la señora Diana Marcela vivía y aún vive en una casa del asentamiento o invasión en el barrio chicala, construida en barro y también las paredes eran de caucho y me consta que vivía con su hijo Iván Fernando y dos hijos menores, ya que en algunas ocasiones llevaba a Diana Marcela a su casa en mi moto a la salida del trabajo ( ) Página 80, declaración de Pedro Elías Villareal: “( ) ella vivía sólo con su hijo Iván Fernando Pulecio Quintero y dos hijos menores de edad, viven en una casa en un asentamiento, casa construida en tierra y cauchos, muy precaria.

( ) Lo que a mí me consta, por las veces que fui a su casa, es que es una persona muy pobre ( )” Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esta línea, también debe considerarse que la jurisprudencia del Consejo de Estado25, en varias ocasiones, ha acogido la diferenciación que hace la doctrina entre testigos de referencia primer grado y testigos de grado sucesivo, indicando que: “( ) estará llamado a brindar mayor confiabilidad el testimonio de oídas de primer grado que aquel que corresponda al grado sucesivo por ser el resultado de haber escuchado a otro relatar unos hechos de los cuales dicho tercero tuvo conocimiento por el relato que, a su turno, recibió de otra persona y así sucesivamente.

En ese sentido resultará particularmente importante que el juez relacione y, si fuere posible, coteje la declaración del testigo de oídas con el resto del conjunto probatorio para efectos de verificar la coincidencia y la consistencia de tal declaración con los aspectos fácticos que reflejen o evidencien los demás medios de prueba legalmente recaudados.

(…)”. Así pues, debe considerarse que, en el caso concreto, el apoyo económico que dispensaba el causante a su madre, no se pretende acreditar sólo con un testimonio de referencia y carente de elementos de corroboración, sino que se tienen tres testigos de primer grado que coinciden en afirmar que cuando el señor Pulecio Quintero trabajó para ellos manifestaba que la remuneración de su servicio sería destinado al apoyo económico de su familia.

Esta manifestación también aparece corroborada por la parte demandante en el acápite de hechos y en el acápite 11 relativo a la dependencia económica de la señora Quintero respecto de su hijo, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho26. Adicional a lo anterior, estos medios de prueba, como se indicó en la jurisprudencia citada, deben ser analizados a la luz de los postulados constitucionales que orientan el sistema de seguridad social, como lo son el principio de solidaridad y de protección integral a la familia, los cuales tienen por propósito garantizar la estabilidad económica a los allegados al causante y la consideración diferenciada de las situaciones de vulnerabilidad en las que se puede encontrar el eventual beneficiario.

De otra parte, esta Sala difiere de la afirmación expuesta por el Tribunal Administrativo del Huila según la cual, no se demostró que la señora Diana Marcela Quintero se encuentre en un estado de debilidad manifiesta. Contrario a esta afirmación, las pruebas de proceso dan cuenta que se debe brindar a la hoy accionante, un tratamiento diferenciado en razón a su situación económica precaria, pues conforme a las pruebas del proceso, se trata de una madre cabeza de familia, sin apoyo del otro miembro parental, sin formación académica especializada o técnica y en condiciones evidentes de pobreza.

Estos hechos están probados en el proceso con (i) las declaraciones extrajudiciales que indican que la hoy accionante vive junto a sus hijos en un barrio de invasión en una casa construida con barro, caucho y polisombra, y 25 Relativo al poder de convicción y valoración de los testigos de referencia, resultan útiles las siguientes providencias: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 14 de junio de 2018. Proceso Nro. 25000-23-42-000-2014-03801-01(3954-16). M.P. Sandra Lisseth Ibarra; Sección Tercera. Sentencia del 7 de octubre de 2009. Proceso Nro. 20001-23-31-000-1998- 04127-01 (17629). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 26 Páginas 3, 4 y 13 del archivo denominado “EXPFISICO201900134-00.pdf” del expediente digitalizado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro.41001-33-33-006-2019-00134-00.

Samai, índice 10. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que corroboran su calidad de madre cabeza de hogar; (ii) la certificación expedida por el secretario general y de gobierno del municipio de Aipe (Huila), del 19 de marzo de 2019, que informa que la hoy accionante, reside desde hace 13 años en una zona de invasión de ese municipio;

(iii) el escrito de la demanda; y (iv) hoja de vida del señor Pulecio Quintero en la fuerza pública27. A lo anterior debe agregarse que, no es aceptable que se analice la situación de vulnerabilidad en razón a la situación económica de la hoy accionante y de paso el elemento de la dependencia económica, sólo a la luz de la edad productiva en la que se encuentra y de la ausencia de alguna discapacidad que le impida trabajar.

Un análisis en tal sentido se traduce en una apreciación rígida y sesgada de esta condición, que implica, incluso, desconocer la situación de vulnerabilidad de esta familia que, fue probada en este proceso. A juicio de la Sala, desconocer las situaciones mencionadas en el párrafo anterior y tener como único parámetro para decidir la vulnerabilidad de hoy accionante, su edad y capacidad productiva se traduce en una valoración contraevidente de los medios de prueba y en un desconocimiento de los principios que orientan el sistema de seguridad social como, la solidaridad y la protección integral de la familia.

Respecto de la indicación del Tribunal según la cual, existen otros miembros del hogar, los hermanos del causante, que deben asumir el apoyo económico de la señora Quintero, es pertinente traer a colación lo indicado al respecto por el juez ordinario de la primera instancia: “En el presente caso, se podrá afirmar que la madre se encuentra en una edad hábil y apta para el desempeño de un rol económico o laboral que le permita su propia manutención y hasta de los hermanos menores del causante, pero esa es una afirmación descarnada y desprovista de un análisis integral de ese hogar, pues ante todo los integrantes de esa familia se encuentra en un grado de vulnerabilidad extremo, viven un una invasión de un municipio del Huila (chicala de Aipe-Huila), la madre es cabeza de hogar, sin apoyo del otro miembro parental, existen otros menores que requieren apoyo y soporte, no tiene una condición académica o de formación laboral que le permita acceder fácilmente al desempeño de una labor, a lo cual no se puede esperar que este despacho simplemente reproduzca esa (sic) estado de injusticia social de obligar a otro menor integrante de esa familia a adoptar un rol económico activo a fin de poder colaborar con su manutención y sobrevivencia.” 28 Respecto de los hermanos menores del causante (quien murió a los 19 años de edad29), es preciso señalar que aunque en el expediente ordinario no 27 Al respecto en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de primera instancia, se indicó: “Se debe aceptar por este despacho que no hay prueba de la individualización o identificación de los demás hermanos menores y del padre o padrastro del causante, pero si hay prueba de su existencia pues, la propia entidad en el proceso de incorporación realizó gestiones de evaluación y verificación de los datos de la familia y su integración entre otros la constancia en el documento de hoja de vida (archivo electrónico CD fl.18 1HILAB AP PULENCIO QUINTERO IVAN FERNANDO HOJA 19 y 28) de no integración con el padre, sobre quien además la propia institución constato un proceso penal por inasistencia alimentaria (mismo archivo hoja 40) y referencia aun padrastro (hoja 28), y cada formato aparece siempre es la madre como responsable, incluido los seguros (hoja 57 y 59 del mismo archivo, como en el archivo 2HILAB AP PULENCIO QUINTERO IVAN FERNANDO hoja 19), documento que tiene la condición de documento público y con ello prueba y existencia de su contenido. 28 Página 24 de la sentencia del 17 de julio de 2020, proferida por el Juez Sexto Administrativo del Circuito de Neiva.

Samai, índice 03. 29 En el archivo denominado “EXPFISICO201900134-00.pdf” del expediente digitalizado del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro.41001-33-33-006-2019-00134-00. Samai, índice 10. Aparece, en la página 20, el registro civil de defunción del señor Pulecio Quintero, en el que se indica que la fecha de la muerte: el 6 de octubre de 2015.

De otra parte, en la página 48 del mismo archivo, aparece su registro civil de nacimiento, indicando que nació el 19 de marzo de 1996. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reposan medios de prueba que permitan individualizarlos, si se observa que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la sentencia de primera instancia y en el escrito de tutela, se hace referencia a que son menores de edad y que dependen de su madre, quien es la cabeza del hogar.

Estas circunstancias, dan cuenta de que imponer a los hermanos menores del causante la obligación de asumir el mantenimiento económico de la familia es una carga desproporcionada, que incluso podría implicar perpetuar el escenario de vulnerabilidad de la familia, imponiéndoles un rol de trabajo y ayuda al hogar que impacta su proyecto de vida.

Esta, claramente, no puede tenerse como causa para desvirtuar el elemento de dependencia económica, sino que incluso confirma cómo la muerte del causante impacta la subsistencia de la familia en condiciones de dignidad. En este contexto es pertinente, recordar que la pensión de sobrevivientes tiene fundamento en los principios de solidaridad y de protección integral a la familia y que el propósito de esta prestación es el de asegurar condiciones de bienestar y vida digna a los familiares del causante, que han tenido un impacto económico importante que afecta su mínimo vital, en razón al fallecimiento de quien constituía un apoyo financiero importante para el hogar.

Dicho esto, conviene recordar el alcance que le dio la Corte Constitucional al principio de protección integral a la familia, en la sentencia C-111 de 2006: “Por último, a través de la disposición acusada se vulnera igualmente el principio de protección integral de la familia previsto en el artículo 42 del Texto Superior, por virtud del cual se convierte en un imperativo constitucional la obligación de garantizar la estabilidad económica de los miembros del grupo familiar.

Conforme lo anterior, esta Sección considera que las pruebas del proceso que tenían la potestad de acreditar la dependencia económica no fueron analizadas conforme a las reglas que para tal fin ha definido la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Esta omisión influyó de manera importante en la apreciación y elaboración de las conclusiones probatorias y afectó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social de la señora Diana Marcela Quintero.

En ese orden, se concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la demandante y se dejará sin efectos la sentencia del 21 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila. Radicado: 11001-03-15-000-2022-00985-00 Demandante: Diana Marcela Quintero 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, se ordenará a esa autoridad judicial que en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión teniendo en cuenta las reglas relativas al alcance y valoración del presupuesto de dependencia económica, precisadas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado en su jurisprudencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Amparar el derecho fundamental al debido proceso invocado por la señora por Diana Marcela Quintero, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Dejar sin efecto la sentencia del 21 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nro. 41001-33-33-006-2019-00134-00, y en consecuencia, ordenar a la citada autoridad judicial que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una sentencia de reemplazo teniendo en cuenta las reglas relativas al alcance y valoración del presupuesto de dependencia económica, precisadas por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado en su jurisprudencia. 3.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO