Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 28 de febrero de 2022 Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social - UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA/ Mora judicial Síntesis del caso: La parte actora instauró acción de tutela para que, en amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, la autoridad judicial demandada profiriera sentencia dentro de un recurso extraordinario de revisión. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social (UGPP) contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 13 de enero de 2022, la UGPP, por intermedio de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, vulnerados, en su criterio, con la mora en la resolución del recurso extraordinario de revisión No. 11001-03-25-000-2016-00671-00. 2.

A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 “PRINCIPALES Primero. AMPARAR los derechos fundamentales invocados por la UGPPP vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA. Segundo. Como consecuencia de lo anterior, se ordene al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA que garantice el ejercicio de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la UGPP y en consecuencia, emita de manera inmediata una sentencia que resuelva de forma definitiva el recurso extraordinario de revisión No. 11001032500020160067100.

SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior, se solicita: Primera. se SUSPENDA el proceso ejecutivo No. 08001-33-33-010-2015- 00198-00 que se adelanta ante el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, hasta tanto se resuelva de fondo el recurso extraordinario de revisión No. 11001032500020160067100 en aras de evitar la configuración de un perjuicio que se genera con el pago de dos prestaciones pensionales que son abiertamente incompatibles” 3.

Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 30 de junio de 2011, Francisco Victoriano Borrero Pérez presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y el Patrimonio Autónomo Buen Futuro, orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones No. 36990 de 5 de agosto de 2008 y PAP 41866 28 de febrero de 2011, por medio de las cuales, se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Asimismo, pretendió, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de dicha prestación desde el 11 de junio de 1989.

Este proceso fue adelantado bajo el radicado No. 08001-33-31-007-2011-00150-00. 5. 2) El 24 de septiembre de 2012, el Juzgado 3 Administrativo de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por CAJANAL y confirmada por el Tribunal Administrativo de Atlántico en Sentencia de 28 de marzo de 20142. 6. 3) El 21 de agosto de 2015, con la finalidad de que se cumplieran las órdenes impartidas en las Sentencias de 24 de septiembre de 2012 y 28 de marzo de 2014, el señor Borrero Pérez presentó demanda ejecutiva contra la UGPP, la cual fue tramitada por el Juzgado 10 Administrativo de Barranquilla bajo el radicado No. 08001-33-33-010-2015-00198-00. 7. 4) El 30 de junio de 2016, la UGPP presentó recurso extraordinario de revisión para que se revocara la Sentencia de 28 de marzo de 2014.

Este 2 En la providencia se identificó el expediente con el radicado No. 08001-23-32-002-2013-00236-00. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 recurso fue admitido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 20 de enero de 2017, e identificado con el radicado No. 11001-03-25-000-2016-00671-00. 8. 5) El 28 de agosto de 2018, el expediente del recurso extraordinario de revisión ingresó al despacho para fallo. 9. 6) Mediante Auto ADP No. 004547 de 24 de agosto de 2021, la UGPP manifestó que, como no se había resuelto el recurso extraordinario de revisión que presentó, no era posible incluir en nómina lo ordenado en la Resolución No. RDP 029986 de 30 de septiembre de 2014, que acató lo dispuesto en los fallos de 24 de septiembre de 2012 y 28 de marzo de 2014. 10. 7) El 14 de diciembre de 2021, la UGPP presentó un memorial ante la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para (se trascribe): “solicitar respetuosamente al Despacho dar impulso al proceso, toda vez que no reporta movimiento desde el 26 de septiembre de 2021, fecha en la que ingresó memoriales al despacho”. 11.

Como fundamento de la vulneración, la autoridad accionante alegó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia porque (se trascribe): “el actuar omisivo del estrado judicial accionado está ocasionando indirectamente otras afectaciones, como las que se desprenden del proceso ejecutivo No. 08001-33-33-010-2015-00198-00, en el cual se está ordenado seguir adelante con la ejecución en contra de la UGPP con base en las providencias del 24 de septiembre de 2012 y 28 de mayo de 2014, providencias sobre las cuales esa Corporación está estudiando su legalidad para determinar si es procedente su revocatoria.” 1.2.

Posición de la parte demandada y terceros3 12. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, subsidiariamente, se negara la misma, con fundamento en las siguientes consideraciones. 13. Mediante Auto de 5 de marzo de 2020, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado avocó conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001-23-33-000-2016-00278- 01, con el objeto de proferir sentencia de unificación (se trascribe) “en el 3 Mediante Auto de 27 de enero de 2022, el despacho sustanciador, una vez se cumplió el requerimiento hecho a la parte actora, resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandada a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, (3) vincular a Francisco Victoriano Borrero Pérez, como tercero interesado en el proceso.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 sentido de que para el reconocimiento de esta prestación, es posible acreditar los requisitos consolidados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989.”.

Por lo resuelto en el citado auto4, la autoridad accionada decidió suspender los procesos ordinarios y extraordinarios, que tuvieran relación con los temas que serán objeto de unificación, hasta que la Sección Segunda del Consejo de Estado profiera dicha sentencia. 14. De esta forma, concluyó que no se vulneraron las garantías constitucionales invocadas por la UGPP, comoquiera que (se trascribe) “la resolución de la acción especial de revisión está en suspenso hasta que se dicte la sentencia de unificación sobre el tema del cómputo de los tiempos anteriores al 29 de diciembre, para el reconocimiento de la pensión gracia”. 15.

Francisco Victoriano Borrero Pérez solicitó que se ordenara a la autoridad judicial accionada proferir sentencia que dirima el recurso extraordinario de revisión instaurado por la UGPP, dado que la demora también lo afecta a él como adulto mayor que ha empleado 15 años en procesos administrativos y judiciales para obtener el reconocimiento de su (se trascribe) “Pensión de Jubilación Gracia”.

Aunado a lo anterior, hizo algunas manifestaciones sobre temas que son objeto del recurso extraordinario de revisión y del proceso ejecutivo.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela. 2.3. Verificación de la afectación de derechos alegada. 2.5. Conclusiones. 2.1. Fijación de la controversia 16. Corresponde determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en una mora judicial injustificada al tramitar el recurso extraordinario de revisión No. 11001-03-25-000-2016-00671- 00. 2.2.

Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela 17. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela porque esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales5 al debido proceso y acceso a 4 “SEGUNDO: Con el fin de asegurar la aplicación de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad, COMUNICAR la presente decisión a los tribunales administrativos y a los coordinadores de los juzgados administrativos del país, para los efectos que consideren pertinentes.” 5 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibídem. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 la administración de justicia. La UGPP es la titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa6. 18.

De igual manera, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado tiene legitimación pasiva en la causa7, porque de esta se predica la vulneración y de sus competencias se desprende la relación con el presente asunto. 19. Frente al requisito de subsidiariedad8, la Sala lo tendrá por superado por no existir recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados. 20.

En relación con el requisito de inmediatez9, este se satisface, comoquiera que se está ante una situación actual y continua, como lo es el trámite de un recurso extraordinario de revisión del cual se predica una presunta mora judicial injustificada. 2.3. Verificación de la afectación de derechos alegada 21. La Sala negará el amparo solicitado por la UGPP, por las razones que se explican a continuación: 22.

Una vez revisado el expediente del recurso extraordinario de revisión en el aplicativo SAMAI, se pudo verificar, de un lado, que tanto la UGPP como el señor Borrero Pérez han presentado impulsos procesales y, del otro, que no se ha proferido sentencia, pese a que el expediente se encuentra en el despacho sustanciador desde el 28 de agosto de 2018 para tal efecto. 23.

La parte actora argumentó que la mora judicial en que incurrió la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se debe a que (se trascribe) “El término que el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA ha tomado para resolver de fondo el recurso extraordinario de revisión No. 11001032500020160067100 a la fecha supera los cinco (5) años”. 24.

Al respecto, es preciso señalar que (se trascribe) “la mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que 6 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibídem. 7 Ídem 8 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 6 (numeral 1). 9 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4). Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.”10.

Asimismo, esa Corporación ha precisado11 que la mora judicial no se configura por el solo transcurso del tiempo, sino que ella debe ser injustificada, esto es, (se transcribe): “(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”. 25.

En ese sentido, la Sala encuentra que, en este caso, no se configuró la mora judicial injustificada porque el despacho sustanciador dio una justificación válida para no haber proferido sentencia hasta la fecha, consistente en la suspensión de los procesos ordinarios y extraordinarios que tuvieran relación con temas que serán objeto de unificación por parte de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el expediente No. 15001-23-33-000-2016-00278-01.

Se evidencia, entonces, que esta decisión tuvo como fin salvaguardar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e igualdad. 26. En adición a lo anterior, como se extrae del acervo probatorio allegado a este proceso, a pesar de que han transcurrido 3 años, 4 meses y 14 días desde que el expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para proferir sentencia, hasta el momento no se logra evidenciar que la tardanza sea imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad demandada.

Se debe tener en cuenta que, desde la radicación del proceso en el Consejo de Estado, esto es, el 30 de junio de 2016, se han presentado, entre otros, suspensiones de términos y cierres de despachos judiciales como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada por la pandemia Covid-19. 27. La Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos.

Sin embargo, se pone de presente la existencia de diferentes aspectos que deben analizarse de manera particular, pues temas como el de la congestión actual y sistemática del aparato jurisdiccional o la complejidad del asunto a resolver, sugieren motivos razonables que impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza. 28.

Así las cosas, para la Sala, la tardanza alegada no se originó en una conducta negligente o dilatoria, necesaria para la configuración de una mora judicial injustificada. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-052 de 2018. 11 Sentencia T-230 de 2013, reiterada en la T-186 de 2017 y T-052 de 2018. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00158-00 Demandante: UGPP Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 2.4. Conclusiones 29. Con fundamento en las razones expuestas, esta Sala considera que no se configuró la vulneración alegada frente al derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en consecuencia, negará el amparo solicitado. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social (UGPP), por los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitudes contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.