1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-03110-00 Accionante: CEMENTOS ARGOS S.A. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Declara improcedente por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se declarará improcedente la tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional. La parte accionante pretende reabrir el debate en torno a la procedencia de la suspensión del proceso por prejudicialidad y respecto de la legalidad del acto administrativo demandado.
II.
ANTECEDENTES La demanda 2. El 22 de abril de 2026, la compañía Cementos Argos S.A. presentó acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, vulnerados por la sentencia del 12 de marzo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-001-2025-00002- 01.
Hechos relevantes 3. La compañía accionante tiene domicilio en Barranquilla y desarrolla actividades comerciales gravadas con impuesto de industria y comercio1. En consecuencia, presenta declaraciones anuales del referido tributo al Distrito. En 2019 la declaración registró saldo a favor. 4. El Distrito tramitó procedimientos administrativos independientes de fiscalización y determinación oficial del ICA para las vigencias 2019 y 2020, que terminaron con la expedición de la Resolución GGI-DT-RS-91-2024 del 4 de junio de 2024 y la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI-LR-00507-24 del 21 de octubre de 2024, respectivamente. 1 En adelante, ICA.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03110-00 Accionante: Cementos Argos S.A. 2 5. La compañía accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI-LR-00507-24 del 21 de octubre de 2024 que resolvió el procedimiento de fiscalización sobre el ICA 2020, negó el traslado del saldo a favor de 2019 e impuso sanción por inexactitud asociada. 6.
El Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla, en sentencia del 12 de diciembre de 2025, negó las pretensiones. Inconforme, la demandante apeló y solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad; sin embargo, en providencia del 12 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo del Atlántico dictó sentencia de segunda instancia que confirmó la decisión de primera. 7.
La solicitud de suspensión por prejudicialidad se sustentó en que existe otro proceso2 en el que se discute la legalidad del acto que definió el procedimiento de fiscalización del ICA 2019 y se negó la existencia de saldo a favor para ese año gravable. Para la sociedad actora, el resultado de dicho proceso tenía incidencia en el del ICA 2020 en el que se debatía el traslado del saldo a favor de 2019 a 2020 y la sanción por inexactitud derivada de su deducción. Pretensiones 8.
La accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales, dejar sin efectos la sentencia del 12 de marzo de 2026 y ordenar al Tribunal Administrativo del Atlántico que profiera una decisión de reemplazo y que decrete la suspensión del proceso por prejudicialidad. Fundamentos de la demanda de tutela 9. El Tribunal accionado incurrió en defecto procedimental absoluto, por dictar sentencia sin decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad.
Aunque la accionante puso de presente la relación de conexidad que existe entre los asuntos de manera oportuna, la referida autoridad judicial negó la solicitud con argumentos equivocados. 10. Es cierto que los actos demandados son autónomos, pero esa característica no elimina la relación sustancial que existe entre las controversias judiciales.
Las declaraciones del ICA están vinculadas en la medida en que «permiten (…) arrastrar un saldo a favor de un año a otro». La decisión que se adopte respecto de la legalidad del acto de fiscalización correspondiente al 2019 incide en el control del acto de fiscalización de la vigencia 2020. 11. La irregularidad procesal es determinante porque la decisión cuestionada impide que, ante una eventual decisión que otorgue validez al saldo a favor, el traslado de ese efecto a la vigencia 2020 sea eficaz. 12.
La decisión que se cuestiona adolece de defecto fáctico. Se adoptó bajo el argumento de que, al momento de determinar el ICA 2020, no había saldo a favor de la vigencia anterior, sin considerar que existe una controversia judicial en la que se discute esa circunstancia. Por tanto, la sentencia ejecutoriada que resuelva ese 2 Con radicado 08001-23-33-000-2024-00329-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03110-00 Accionante: Cementos Argos S.A. 3 litigio es la única prueba idónea que permite sostener la legalidad del rechazo del saldo para el 2020. 13. La sentencia también desconoce la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación sobre la procedencia de la suspensión del proceso por prejudicialidad en asuntos similares.
Trámite en primera instancia 14. Mediante auto del 23 de abril de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y vinculó a los terceros con interés. 15. Ordenó al Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla que remitiera el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-001-2025-00002-00/01.
Intervenciones 16. El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, porque carece de relevancia constitucional. De forma subsidiaria, negar el amparo, pues no se configuran los defectos invocados en la demanda. 17. Los efectos a los que la accionante atribuye la vulneración de sus derechos son propios de la cosa juzgada, la ejecutoriedad de los actos administrativos no se suspende por la existencia de un litigio sobre su legalidad.
En todo caso, si la decisión sobre el ICA 2019 es favorable a los intereses de la compañía actora, esta cuenta con mecanismos para que la decisión sea eficaz. 18. El Tribunal Administrativo del Atlántico pidió que se declare improcedente la solicitud de amparo, pues la actora pretende usarla como una tercera instancia del proceso ordinario.
La providencia contiene los argumentos por los que no decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad. 19. El Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla aportó copia digitalizada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta controversia. 20. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino. III.
CONSIDERACIONES Competencia 21. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver la impugnación, conforme a los artículos 86 de la Constitución y 32 del Decreto 2591 de 1991, concordantes con el Acuerdo 080 de 2019, por el cual se expidió el reglamento interno de esta corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03110-00 Accionante: Cementos Argos S.A. 4 Problema jurídico 22.
La Sala determinará si el Tribunal Administrativo del Atlántico vulneró los derechos fundamentales de la sociedad actora, al dictar sentencia sin decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad. 23. Para resolver el problema jurídico, se verificará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De superarse, se determinará si la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos alegados. Análisis de la Sala Inmediatez 24. Este requisito se cumple, porque el Tribunal accionado profirió la sentencia que se cuestiona el 12 de marzo de 2026, mientras que la parte actora presentó la solicitud de amparo el 22 de abril de 2026.
Este término es razonable. Subsidiariedad 25. El artículo 86.3 de la Constitución, en armonía con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 19913, establece que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, por lo que resulta improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que estos no sean eficaces o idóneos, o que sea necesario evitar la concreción de un perjuicio irremediable4. 26.
La presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no existen medios judiciales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para proponer la controversia que aquí se plantea. Relevancia constitucional 27. La acción de tutela no es una instancia adicional para discutir aspectos económicos, de mera legalidad o la interpretación legítima de los jueces naturales5.
Este mecanismo solo procede cuando afloran serias dudas sobre la arbitrariedad, capricho o irracionalidad de una decisión judicial. 28. La solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque la accionante reitera la postura que mantuvo a lo largo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La demandante invoca varios defectos, pero su inconformidad radica en que el Tribunal accionado no decretó la suspensión provisional del proceso. 3 «La acción de tutela no procederá (…) [c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». 4 Al respecto, ver la sentencia T-108 de 2024. 5 En la sentencia T-352 de 2025, la Corte Constitucional determinó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de las autoridades judiciales de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a disputas vinculadas con la afectación de los derechos fundamentales e (iii) impedir que esta acción se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03110-00 Accionante: Cementos Argos S.A. 5 29. Para la accionante, existe conexidad entre los procesos de nulidad de los actos de fiscalización del ICA para las vigencias 2019 y 2020, pues en este último se debatía el traslado del saldo a favor cuya existencia aún no ha sido definida.
Sin embargo, la actora incluyó esos argumentos en el recurso de apelación y el Tribunal accionado los resolvió de forma razonable. 30. En la sentencia que se cuestiona, el Tribunal demandado negó la suspensión del proceso, porque la Liquidación Oficial de Revisión del ICA 2020 es un acto autónomo con objeto y efectos propios. Pese a que aquel se expidió con base en la inexistencia de saldo a favor para el año gravable 2019, los actos que definieron esa circunstancia permanecen vigentes y ejecutoriados. 31.
El Tribunal concluyó que el acto demandado es legal. El rechazo del traslado del saldo a favor fue adecuado, pues responde a la coherencia que debe existir entre períodos gravables y se fundamentó en actos que producen efectos jurídicos. Además, la sanción por inexactitud no solo se impuso por el traslado indebido, sino porque el Distrito encontró diferencias en retenciones practicadas y no declaradas. 32.
La compañía accionante propone nuevamente el debate en torno a la relación de conexidad entre los procesos y a la nulidad del acto demandado mediante argumentos idénticos a los que incluyó en la apelación. Esto demuestra su intención de convertir la acción de tutela en una tercera instancia del proceso. 33. La decisión tampoco desconoce el precedente de la Sección Cuarta de esta Corporación, pues las providencias que la accionante invocó como desconocidas no son fáctica ni jurídicamente análogas al caso que se analiza. 34.
En las providencias que la actora trajo a colación se analizó la procedencia de la suspensión del proceso por prejudicialidad en dos supuestos distintos. Por un lado, cuando se encuentra pendiente de resolver la legalidad del acto de determinación del tributo que dio origen a un acto sancionatorio y, por otro, en los eventos en que se debate la legalidad de un acto de carácter particular que se profirió con base en acto general. 35.
La discusión que aquí se propone no se enmarca en ninguno de esos supuestos, pues en el acto de fiscalización del ICA 2019 el Distrito no determinó el tributo que produjo la sanción impuesta en el acto de fiscalización del ICA 2020. 36. En esos términos, la Sala advierte que la decisión es razonable, no es caprichosa ni carece de motivación. El Tribunal la adoptó con sustento en las pruebas incorporadas al expediente y analizó todos los reproches que la demandante presentó. En consecuencia, la acción de tutela es improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la compañía Cementos Argos S.A. Radicación: 11001-03-15-000-2026-03110-00 Accionante: Cementos Argos S.A. 6 SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Si no se impugna esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, a través del enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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