REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Ejecutante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Ejecutado: SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR SA Medio de control: EJECUTIVO - APELACIÓN DE SENTENCIA Asunto: NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE COMPONEN EL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO Síntesis del caso: la aseguradora sostiene que no fue notificada en debida forma de los actos que declararon el siniestro por lo cual le son inoponibles y no pueden sustentar la ejecución en el asunto de la referencia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la ejecutada en contra de la sentencia del 28 de mayo de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 279 a 286 cdno. ppal.) mediante la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: ORDENAR seguir adelante con la ejecución contra la sociedad Seguros Comerciales Bolívar SA, en los términos del mandamiento de pago contenido en el auto del 21 de octubre de 2010, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: Las partes, dentro del término y en la forma establecida en el artículo 446 del CGP deberán presentar la liquidación del crédito.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte ejecutada, Sociedad Seguros Comerciales Bolívar S.A. las cuales deberán liquidarse por la Secretaría de la Sección, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP.

CUARTO: En razón al Acuerdo PCSJA20-11549 del Consejo Superior de la Judicatura, ‘por medio del cual se prorroga la suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor’, artículo 50, NOTIFICAR el contenido de esta sentencia a las partes a las siguientes direcciones de correo electrónico: [siguen direcciones de correo electrónico]. 2 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia QUINTO: Si esta sentencia no fuere apelada, REMÍTASE al Consejo de Estado para que se surta el grado de consulta en los términos que prevé el artículo 184 del CCA.

SEXTO: Por Secretaría, una vez ejecutoriado este fallo, liquídense los gastos del proceso y en caso de remanentes devuélvanse a la parte actora; pasados dos años sin que estos sean reclamados, se declarará la prescripción de los mismos a favor del Tesoro Nacional.” (fl. 286 cdno. ppal. - negrillas y mayúsculas sostenidas del original).

I.

ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito radicado el 30 de agosto de 2010 (fl. 2 cdno. ppal.), la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (Aerocivil) presentó demanda ejecutiva (fls. 2 a 8 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas: “1. Que el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca se sirva librar mandamiento de pago en contra de la COMPAÑÍA SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR SA [siguen datos del representante legal], por la suma de DOS MIL TRESCIENTOS TREINTA MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($2.330.300.00) (sic) de conformidad con las Resoluciones 6.648 y 6.649 del 27 de diciembre de 2007 y las Resoluciones 1.505 y 1.506 del 11 de abril de 2008, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la 6.648 y 6.649, respectivamente. 2.

Que junto con el capital adeudado se ordene a la COMPAÑÍA SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR SA pagar los intereses comerciales moratorios desde el día en que se hizo exigible el título ejecutivo que se acredita conformado por las resoluciones 6.648 y 6.649 del 27 de diciembre de 2007 y las resoluciones 1.505 y 1.506 del 11 de abril de 2008, por medio de las cuales se declaró la imposibilidad de firmar el contrato adjudicado al tomador de la póliza mediante la cual se garantizaba la seriedad de la oferta, identificada con número 1523123246401 y la resolución mediante la cual se ordenó hacer efectiva dicha póliza, así mismo, hacen parte del título ejecutivo las resoluciones 1.505 y 1.506, por cuanto a través de estos actos administrativos se resolvieron los recursos de reposición impetrados en contra de las dos ya anotadas, confirmándolo los apartes que se relacionan con la efectivización de la póliza, desde la fecha en la cual quedó ejecutoriado hasta el día en que se efectúe el pago total de la mencionada deuda. 3.

Que se condene en costas a la PARTE DEMANDADA.” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original). Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 3 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia 1) El 29 de junio de 2007, la entidad demandante ordenó la apertura de un concurso de méritos para contratar la interventoría de las obras para modernizar y expandir el aeropuerto El Dorado. 2) El 1 de noviembre de 2007, mediante la Resolución número 5.362, la Aerocivil adjudicó el contrato al consorcio Concremat - V & A por lo tanto tenía veinte (20) días calendario para que la entidad aprobara las hojas de vidas del personal requerido; sin embargo, los documentos presentados por el adjudicatario no cumplían con lo exigido. 3) El 27 de diciembre de 2007, a través de las Resoluciones números 6.648 y 6.649, se declaró la imposibilidad de firmar el contrato adjudicado y la efectividad de la póliza, respectivamente. 4) El 11 de abril de 2008, por Resoluciones números 1.505 y 1.506, se desestimaron los recursos de reposición promovidos por el adjudicatario.

El mandamiento de pago El 21 de octubre de 2010, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago en los siguientes términos: “PRIMERO: Librar mandamiento de pago a favor de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra la sociedad Seguros Comerciales Bolívar por valor de $2.330.300.000,00 más los intereses moratorios causados desde el momento de su exigibilidad, los cuales serán calculados según lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia.

SEGUNDO: Las anteriores sumas deberán ser pagadas por el ejecutado en el término de los cinco (5) días siguientes, conforme lo dispone el artículo 498 del Código de Procedimiento Civil.

TERCERO: Para tal efecto, notifíquese a las ejecutadas ésta providencia haciéndole entrega de la copia de la demanda y sus anexos en los términos del artículo 505 del Código de Procedimiento Civil. La parte actora deberá consignar en la cuenta que indique la secretaría de la Sección la suma de $13.000 para gastos de notificación los cuales deberán ser depositados en [siguen datos de la cuenta bancaria]; una vez satisfecho lo anterior, alléguese el correspondiente recibo de consignación, dentro de un término de diez (10) días, contado a partir de la notificación de esta providencia. 4 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia CUARTO: Notificar esta providencia al señor agente del Ministerio Público conforme lo dispone el artículo 35 de la Ley 446 de 1998.” (fl. 14 vlto. cdno. ppal. - mayúsculas sostenidas del original).

Las excepciones propuestas El 9 de mayo de 2011, Seguros Comerciales Bolívar SA (fls. 47 a 71 cdno. ppal.) formuló las siguientes excepciones: 1) “Ineficacia o inoponibilidad de las Resoluciones números 6.648, 6.649, 1.505 y 1.506 frente a Seguros Comerciales Bolívar SA, falta de título ejecutivo y de ejecutoria de las citadas resoluciones”, debido a que la entidad no notificó ninguno de los actos administrativos que componen el título ejecutivo complejo presentado pues, las citaciones para el efecto se enviaron a la antigua dirección registrada en el certificado de existencia y representación y no la actualizada como correspondía. 2) “Nulidad de las Resoluciones números 6.648, 6.649, 1.505 y 1.506, por violación del artículo 29 de la Constitución Política y del 17 de la Ley 1150 de 2007, concordados con el 35 y 84 del CCA” porque la autoridad demandada no adelantó un trámite previo para adoptar las decisiones que componen el título ejecutivo. 3) “Prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro”, toda vez que la falta de notificación de los actos impide considerar que se declaró de debida forma la ocurrencia del siniestro y, desde que se venció el plazo de veinte (20) días calendario para suscribir el contrato han transcurridos más de los dos (2) años de que trata el artículo 1.081 del Código de Comercio. 4) “Nulidad de las Resoluciones números 6.648, 6.649, 1.505 y 1.506, por incurrir en el vicio de falsa motivación” pues, la suscripción del contrato no estaba supeditada a la aprobación de las hojas de vida.

Sentencia de primera instancia La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 28 de febrero de 2020 ordenó seguir adelante con la ejecución con los siguientes fundamentos: 5 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia 1) El artículo 509 del Código de Procedimiento Civil (CPC) solo permite proponer las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción frente a títulos conformados por providencias que conllevan ejecución –como los actos administrativos–, en consecuencia, solo puede analizarse la excepción de “prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro” sin consideración a la alegada falta de notificación, porque no hace parte de las causales enlistadas en la norma legal en comento. 2) El contrato debía celebrarse el 1 de diciembre de 2007 y el acto que declaró el siniestro quedó en firme el 9 de mayo de 2008, por lo tanto la entidad hizo efectiva la póliza dentro de los dos años de que trata el artículo 1.081 del Código de Comercio.

Recurso de apelación La sociedad demandada (fls. 290 a 298 cdno. ppal.) impugnó el fallo de primer grado y en esa dirección aseguró que las excepciones de “ineficacia o inoponibilidad de las Resoluciones números 6.648, 6.649, 1.505 y 1.506 frente a Seguros Comerciales Bolívar SA, falta de título ejecutivo y de ejecutoria de las citadas resoluciones” y “nulidad de las Resoluciones números 6.648, 6.649, 1.505 y 1.506, por violación del artículo 29 de la Constitución Política y del 17 de la Ley 1150 de 2007, concordados con el 35 y 84 del CCA” no fueron analizadas a pesar de que suponían la falta de oponibilidad del acto base de ejecución y la trasgresión del derecho del debido proceso del demandado.

Actuación surtida en la segunda instancia Por auto del 9 de julio de 2021 (índice 5 del aplicativo SAMAI) se admitió el recurso de apelación y el 7 de diciembre del mismo año (índice 12 del aplicativo SAMAI) se corrió traslado para alegar de conclusión, en dicho término la parte demandada (índice 16 del aplicativo SAMAI) insistió en la falta de notificación de los actos que componen el título ejecutivo, el agente del Ministerio Público (índice 18 del aplicativo SAMAI) advirtió que los actos sí eran oponibles a la aseguradora porque la citación para surtir la notificación personal se entregó en la dirección que aparecía en la póliza y, ante la inasistencia, los actos se notificaron por edicto, mientras que la parte demandante guardó silencio. 6 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia II.

CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el caso concreto y, 3) condena en costas. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada consiste en determinar, conforme a la apelación de la parte demandada, si se debe revocar la decisión de primera instancia que ordenó seguir adelante con la ejecución porque, a juicio del impugnante, sí se configuraron dos de las excepciones propuestas frente al mandamiento de pago.

Se confirmará la sentencia de primera instancia porque, de un lado, no es posible analizar los alegados vicios del procedimiento previo a los actos que componen el título ejecutivo y, de otro, tampoco existe la indebida notificación de estos. El caso concreto 1) La Sala advierte que la jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha indicado que el ejecutado solo puede promover las excepciones previstas en el artículo 509 del CPC –norma vigente al momento en que podían proponerse las excepciones–cuando el título esté conformado por un acto administrativo, en consecuencia, cuando se promueven demandas ejecutivas sustentadas en actos administrativos solo se permiten las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos ocurridos con posterioridad a la expedición del acto administrativo; la de indebida representación de las partes o por falta de notificación en legal forma de personas determinadas, o por falta de emplazamiento en legal forma de las personas indeterminadas que deban ser citadas como partes y la de pérdida de la cosa debida. 1 La Sala precisó: “La jurisprudencia de esta Corporación ha decantado que, en tratándose de procesos ejecutivos en los cuales el título de recaudo ejecutivo esté constituido por un acto administrativo, las excepciones procedentes son aquellas previstas en el numeral segundo del artículo 442 del CGP. [antes artículo 509 del CPC]”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, exp. 55.623, CP Martín Bermúdez Muñoz. 7 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia La imposibilidad de proponer otras excepciones se explica porque ello permitiría cuestionar la legalidad y alcance del acto administrativo en un proceso ejecutivo, por ende, no es posible analizar la excepción de “nulidad de las Resoluciones números 6.648, 6.649, 1.505 y 1.506, por violación del artículo 29 de la Constitución Política y del 17 de la Ley 1150 de 2007, concordados con el 35 y 84 del CCA” porque pone en tela de juicio la legalidad de los actos base de ejecución por vicios en su formación. 2) En contraste, a diferencia de lo concluido por el a quo, la indebida notificación sí puede promoverse como excepción frente a un título ejecutivo conformado por actos administrativos2.

En esa línea, el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo (CCA) prevé la obligatoriedad de los actos mientras no hayan sido anulados o suspendidos y en el presente asunto no se presenta ninguno de esos supuestos. El artículo 44 del CCA precisa que para llevar a cabo la diligencia de notificación personal se debe, en caso de que no exista un medio más eficaz para adelantar el trámite, enviar al interesado una citación por correo certificado dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.

Una vez cumplido lo anterior y sin que se haya podido notificar personalmente el acto, el artículo 45 ibidem establece que pasados cinco (5) días de enviada la citación, la notificación se hará por edicto fijado por espacio de diez (10) días con inserción de la parte resolutiva de la providencia en un lugar público del respectivo despacho.

Si se incumplen cualquiera de tales ritualidades, conforme al artículo 48 ibid, no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales, en efecto, “el desconocimiento o pretermisión de una cualquiera de las exigencias que regulan la forma de hacer las notificaciones se sanciona con la inexistencia de la notificación, y por tanto, el acto no produce efectos legales, al tiempo que se mantienen intactos los términos de que dispone el administrado para impugnarlo”3. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, exp. 55.623, CP Martín Bermúdez Muñoz. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de noviembre de 2003, exp. 4343-02, CP Ana Margarita Olaya Forero. 8 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia Además, el artículo 7 de la Ley 1150 de 2007 establece que el acaecimiento del siniestro será comunicado por la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto administrativo que así lo declare. 3) Precisado lo anterior, en el presente asunto se tiene que los actos administrativos que conforman el título ejecutivo complejo, junto con el resto de los documentos, son las Resoluciones números 6.649 del 27 de diciembre de 2007 y 1.506 del 11 de abril de 2008 emitidas por la Aerocivil.

La Resolución 6.648 del 27 de diciembre de 2007, la cual se limitó a declarar que “que no fue posible suscribir el contrato de interventoría a las obras de modernización y expansión del Aeropuerto Internacional El Dorado de la ciudad de Bogotá, DC, con el consorcio CONCREMAT- V & A, que resultara adjudicatario del mismo” (fl. 139 cdno. 2) y la Resolución número 1.505 del 11 de abril de 2008 que desestimó la reposición promovida por el adjudicatario, no hacen parte del título ejecutivo complejo ya que en ningún apartado definieron una obligación a cargo de la aseguradora, como sí lo hicieron las otras dos decisiones.

En efecto, la Resolución número 6.649 del 27 de diciembre de 2007, confirmada por la Resolución 1.506 del 11 de abril de 2008, en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta número 1523123246401, expedida por SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR, por un valor de DOS MIL TRECIENTOS TREINTA MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS M/CE ($2.330.300.000,00).

ARTICULO SEGUNDO: Notificar personalmente o en su defecto, mediante edicto que se fijará en un lugar visible de la Secretaría General de LA AEROCIVIL conforme lo disponen los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, el contenido de la presente Resolución al representante legal del CONSORCIO CONCREMAT - en la Calle 42 no. 22 - 62 Oficina 301, teléfono 3384299 de la ciudad de Bogotá, DC y al representante legal de la compañía SEGUROS COMERCIALES BOLÍVAR, en la Carrera 10 no. 16 - 39, Teléfono 3122122 de la ciudad de Bogotá, aseguradora emisora de la garantía de seriedad de la oferta a favor de Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil presentada por el proponente adjudicado.

ARTICULO TERCERO: Contra lo resuelto en el artículo primero de la presente Resolución, procede el recurso de Reposición, que deberá ser interpuesto dentro de los cinco (5) días siguientes contados a partir de su notificación.” (fl. 150 cdno. 2 - mayúsculas fijas del original). 9 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia 4) Ahora bien, el ejecutado asegura que la entidad envió la citación a una dirección distinta a la que correspondía porque no empleó la que aparecía en el respectivo certificado de existencia y representación legal.

Sobre el particular se advierte que, con antelación a notificar por edicto esas decisiones (fls. 148, 149 y 153 cdno. ppal.), la entidad envió las citaciones para notificar las Resoluciones números 6.649 y 1.506, que se entregaron el 14 de enero y el 14 de abril de 2008 (fls. 146, 147 y 152 cdno. ppal.), respectivamente, en la carrera 10 # 16 - 39 de Bogotá, dirección que aparece en la póliza número 1523123246401 (fls. 18 a 20 cdno. ppal.) pero, el certificado de existencia y representación del ejecutado registra como dirección para notificaciones la avenida El Dorado # 68B - 31 (fl. 221 cdno. 2).

No obstante, el mencionado certificado se expidió 16 de diciembre de 2009, en consecuencia, no es posible determinar, como lo alega el ejecutado, que para el momento de las citaciones –año 2008– tenía registrada en dicho certificado otra dirección distinta a la consignada en la póliza, sumado al hecho que era deber del propio concernido o interesado actualizar y registrar cualquier novedad sobre el particular, precisamente por tratarse de un documento que también tiene la función de servir de medio de publicitación para la comunidad en general.

En consecuencia, como no es posible analizar en esta oportunidad los cargos de legalidad formulados contra los actos que componen el título ejecutivo y tampoco se demostró la indebida notificación de estos, la Sala confirmará la sentencia apelada que ordenó seguir adelante con la ejecución. Condena en costas En los términos del artículo 365 (numeral 3) del Código General del Proceso, la parte demandada debe asumir las costas de la segunda instancia porque se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación por ella interpuesto, la condena incluirá las agencias en derecho que para esta instancia se fijan, en atención al concepto y los criterios definidos para su causación en el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, aplicable al caso por razón de la época de presentación de la demanda, en diecinueve millones cuatrocientos treinta y cinco 10 Expediente: 25000-23-26-000-2010-00609-02 (66.956) Actor: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Ejecutivo Apelación de sentencia mil ciento sesenta y dos pesos ($19.435.162), el monto equivale al 0,5% del monto confirmado traído a valor presente4.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia del 28 de mayo de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2º) Condénase en costas de la segunda instancia a la parte demandada y fíjanse las agencias en derecho en diecinueve millones cuatrocientos treinta y cinco mil ciento sesenta y dos pesos ($19.435.162). 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022. 4 El mandamiento de pago se libró por $2.330.300.000 que actualizados para calcular el monto de las agencias en derecho, conforme al índice de precios al consumidor IPC entre la época de esa providencia (índice inicial 72,84 - octubre de 2010) y la presente sentencia (índice final 121,5 - agosto de 2022), corresponden a $3.887.032.537.