CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN 24 Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintidós (2022) Trámite: Recurso extraordinario de revisión Expediente: 11001-03-15-000-2009-01046-00 Demandante: Jairo Luis Polanía Carrizosa Demandado: Municipio de Flandes Tema: Permiso de encerramiento y licencia de construcción Actuación: Decide recurso extraordinario de revisión Procede la sala especial de decisión 24 de la sala plena del Consejo de Estado a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Jairo Luis Polanía Carrizosa contra la sentencia de 10 de septiembre de 2009, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante el cual se inhibió de pronunciarse, al estimar «[…] acreditado el hecho exceptivo de la ineptitud sustantiva de la demanda».
I.
ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN El señor Jairo Luis Polanía Carrizosa, quien actúa en causa propia1, incoó acción de nulidad y restablecimiento del derecho (2002-024602), orientada a obtener la anulación del oficio OPM-751702 de 24 de octubre de 2002 y Resolución 6 de 6 de noviembre del mismo año, ambos de la dirección de planeación municipal de Flandes (Tolima), que exigieron al actor anexar unos documentos3 para decidir si le concede el permiso de cerramiento de un predio y la respectiva licencia de construcción solicitados.
Como restablecimiento del derecho, pidió ordenar al alcalde de Flandes, por intermedio de su dirección de planeación, expida el aludido permiso de cerramiento y/o licencia de construcción en los lotes 3, 4, 5, 16, 17, 18 y 19 1 Acreditó su condición de abogado. 2 Consultado el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental «Justicia XXI» arroja como número de la segunda instancia 73001-23-31-000-2002-02460-01. 3 Se lee en la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002, que solicita del actor «Fotocopia de la escritura de propiedad del inmueble que es materia de la solicitud, fotocopia del certificado de tradición y libertad, matrícula o recibo de servicios públicos o en su defecto la disponibilidad de servicios, paz y salvo del impuesto predial, dos copias de planos distribuidos tal y como se dijo en el escrito de 24 de octubre de 2002». 2 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes de la manzana 7 del predio La Cofradía, urbanización o hacienda Iqueima Campestre, localizada en ese municipio; y condenar al demandado a resarcir los perjuicios morales y materiales que se causaron con la negativa de esos permisos, y en costas.
Relata el actor que (i) el 13 de enero de 1996 celebró promesa de venta de derechos posesorios con los señores Leonardo Borda Rodríguez, María Aurelia Serrato Guzmán y Luis Miguel Plata Clavijo, respecto de 7 lotes de terreno que forman parte del inmueble de mayor extensión denominado La Cofradía, dentro de la urbanización y/o hacienda Iqueima Campestre, localizada en Flandes;
(ii) la negociación se realizó por valor de $3.500.000 y, por medio de escritura pública, se protocolizó «la sentencia de septiembre 21 de 1994 proferida por la alcaldía de Flandes que amparó la posesión material del predio La Cofradía; y el 23 de octubre de 1995 se expidió el paz y salvo de impuestos»; (iii) ha ejercido posesión material, tranquila y pacífica sobre los inmuebles y a partir de enero de 1996 comenzó la construcción de las bases para 5 casas y 2 bodegas;
(iv) el 1º de febrero siguiente solicitó del municipio el permiso de cerramiento y/o licencia de construcción y el 6 de los mismos mes y año hizo lo pertinente para la conexión del agua; (v) mediante oficio 120 de 12 de febrero de 1996 se le negó la petición, confirmado el 8 de agosto de la misma anualidad, por lo que desde esta fecha se le ha impedido usufructuar los predios, pese a que la «Fiscalía» le reconoció la condición de poseedor material con ánimo de señor y dueño, mientras que en los actos acusados se le exige acreditar la condición de propietario del inmueble.
Citó como normas vulneradas por los actos administrativos acusados los artículos 2 y 158 de la Constitución Política; 63 y 65 de la Ley 9ª de 1989; 3 a 10 del Decreto 1319 de 1993; 762, 768, 823, 824 y 2342 del Código Civil (CC) y 2, 3 y 25 del Código Contencioso Administrativo (CCA). Adujo que se violan normas de superior jerarquía, porque pueden ser titulares de permiso y licencias de construcción tanto propietarios como poseedores de inmuebles, cuya posesión se haya adquirido de buena fe, además de que el artículo 3 (inciso 3°) del Decreto 1319 dispone que la expedición de la licencia o permiso no implica pronunciamiento sobre la titularidad del derecho de dominio.
Por su parte, el ente territorial demandado, en el término concedido para contestar la demanda, se opuso a las pretensiones e invocó la excepción de ineptitud sustantiva, dado que no se finalizó el trámite administrativo porque 3 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes el actor no allegó los documentos solicitados y no demandó el acto administrativo que resolvió el recurso de apelación, proferido por el alcalde el 10 de diciembre de 2002.
El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia de 31 de marzo de 2005 (ff. 23 a 31), declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda e inhibido para decidir de fondo, al considerar: [C]omo se propone en la contestación de la demanda, el actor luego de haber interpuesto el día 28 de octubre de 2002 los recursos de reposición y apelación contra el oficio de octubre 24, en un apresuramiento inusual e innecesario, no esperó a que la administración demandada terminara la correspondiente vía gubernativa con la providencia que debía dictar el Alcalde del Municipio de Flandes para desatar el recurso de alzada, razón por la cual, en estricto sentido, no cumplió con los parámetros establecidos en el inciso tercero del artículo 138 del C.C.A. en cuanto a la plena y completa individualización del acto acusado; […] La anterior situación conlleva a que el auto que debió dictar la Alcaldía de Flandes para resolver la alzada, suscitada por el mismo peticionario y ahora demandante, o el presunto negativo en caso de que aquel no se hubiese proferido, goza plenamente de legalidad, pues, no fue cuestionada; circunstancia que implica que esta Sala […] no pueda estudiar de fondo el asunto y establecer si, en conjunto, la actuación de la administración del Municipio de Flandes en el caso que se analiza se profirió en contravía a la normatividad que se citó como violada.
Corolariamente, la Sala concluye que al no haberse acusado uno de los actos que correspondía demandar no es dable emitir un pronunciamiento de fondo y, consecuencialmente, la decisión final será un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de la demanda, pues, si hipotéticamente se declarara la nulidad de los actos proferidos por la Dirección de Planeación Municipal de Flandes, que coartaban legalmente o no las intervenciones del peticionario, quedaría en plena vigencia el acto último de dicha vía gubernativa que, incluso, podría ser presunto.
El demandante impugnó la sentencia, con fundamento en que el Tribunal incurrió en desidia, puesto que en el cuaderno de pruebas del expediente reposa copia de la Resolución de 10 de diciembre de 2002, por medio de la cual el alcalde de Flandes decidió el recurso de apelación, y podía decidir de fondo. II. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN La sección primera del Consejo de Estado, a través de fallo de 10 de 4 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes septiembre de 2009, decidió el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 31 de marzo de 2005 del Tribunal Administrativo del Tolima, que la confirmó, al estimar: [C]uando el actor presentó la demanda el 9 de NOVIEMBRE DE 2002, no habían transcurrido sino tres días de expedido el segundo acto acusado y la ALCALDÍA MUNICIPAL DE FLANDES, no había proferido acto administrativo definitivo a través del cual se agotó la vía gubernativa.
Luego, si según se infiere de los folios 234 a 235 del cuaderno principal, la Alcaldía Municipal de Flandes (Tolima) expidió el 10 DE DICIEMBRE DE 2002, el acto que agotó la vía gubernativa, esto es, antes de 2 meses de haberse interpuesto el recurso de apelación, concluye la Sala, conforme lo observó el a quo, que el actor se apresuró a presentar la demanda, sin esperar que se produjera el acto definitivo, por lo que incurrió en el incumplimiento de lo previsto en el artículo 138 del C.C.A., que le exigía impugnar la legalidad de tal acto, so pena de que su demanda deviniera en inepta, como en efecto ocurrió. Ahora, el hecho de que en los antecedentes administrativos obre dicho acto no subsana la irregularidad en que incurrió el actor pues no puede tenerse como impugnado un acto que no existía cuando se presentó la demanda [ff. 32 a 42].
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN El 5 de octubre de 2009 el demandante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la anterior providencia (ff. 43 a 48), con fundamento en la causal prevista en el artículo 188 (numeral 6) del Código Contencioso Administrativo (CCA), esto es, por «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
Lo sustentó en que existió irregularidad en la notificación de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002 (que decidió el recurso de reposición), puesto que no se le entregó copia de ella, como lo ordenaba el artículo 44 del CCA, y, por otra parte, no se tuvo en cuenta que faltó la publicación de ese acto administrativo, conforme lo ordenaba el artículo 46 del mismo Código, y con ello la Administración incurrió en la irregularidad consagrada en el artículo 48 (inciso segundo) ibidem, toda vez que la decisión afectaba a los terceros, señores Leonardo Borda Rodríguez, María Aurelia Serrato Guzmán y Luis Miguel Plata Clavijo, poseedores del predio de mayor extensión, divulgación que de haberse realizado, «habría variado la decisión de la sentencia acogiendo las pretensiones de la demanda, los hechos, conforme a las 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes pruebas documentales que fueron vertidas al proceso».
Pide el actor, por consiguiente, se anule el fallo dictado por la sección primera de esta Corporación y se acojan las pretensiones formuladas en el recurso extraordinario de revisión. Como fundamento fáctico, reitera que (i) Flandes, por medio de planeación municipal, a través de oficio OPM-751702 de 24 de octubre de 2002, le negó los permisos de cerramiento y construcción de los lotes 3, 4, 5, 16, 17, 18 y 19 de la manzana 7 del predio de mayor extensión La Cofradía, que hace parte de la urbanización y/o hacienda Iqueima Campestre, ubicada en ese municipio, por cuanto debía acreditar la propiedad del inmueble; y (ii) contra la anterior determinación interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación; el primero fue decidido mediante Resolución 6 de 6 de noviembre de ese año por planeación municipal, que confirmó la determinación, pero estima que este acto le fue mal notificado el 7 de noviembre de 2002, puesto que no se le entregó copia y se le indicó que tenía cinco días para formular recurso de reposición; que tampoco se acató el principio de publicidad, pese a que resultaban afectados derechos de los terceros poseedores materiales y propietarios del predio de mayor extensión, que le vendieron los terrenos. El 14 de octubre de 2009 el accionante solicitó de esta Corporación se le concediera amparo de pobreza (ff. 52 y 53).
IV. TRÁMITE PROCESAL El despacho sustanciador, por medio de auto de 20 de enero de 2011 (ff. 73 a 78), admitió el recurso, ordenó notificar al señor alcalde de Flandes (Tolima) y al agente del Ministerio Público, y concedió el amparo de pobreza al actor, «sin que sea necesario de designar apoderado que lo represente pues ostenta tal condición y actúa en causa propia».
El municipio de Flandes, pese a que designó apoderado (f. 93), a quien se le notificó personalmente la demanda (f. 99), guardó silencio. A través de proveído de 9 de junio de 2011, se decretó como prueba oficiar a la demandada para que allegara copias de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002 y la constancia de su notificación, publicación o ejecución, de conformidad con el artículo 46 del CCA (ff. 102 y 103); y el 31 de octubre 6 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes siguiente se negó el traslado para alegar de conclusión pedido por el actor, por improcedente (f. 126).
Por otra parte, el accionante, con memorial que presentó el 8 de julio de 2013, aportó copia de la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado (sección tercera, subsección A), proferida dentro de la acción de reparación directa incoada por él contra la Nación - Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación, María Helena Ramírez (fiscal 6ª de la unidad local de fiscalía de Flandes) y María Mercedes Mejía Botero (fiscal 6ª de la unidad delegada ante el Tribunal Superior de Ibagué), en la que se «DECLA[RÓ] patrimonialmente responsable a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados al señor Jairo Luís Polanía Carrizosa, por el error judicial en que incurrió», por haber «proferido resolución de apertura de instrucción o investigación el día 23 de febrero del año 2001 al aceptar y admitir al denunciante RICARDO ROJAS BENAVIDEZ (sic) como QUERELLANTE DE PARTE sin estar legalmente LEGITIMADO EN LA CAUSA para hacerlo» (f. 161 a 172).
Arguye que en la aludida sentencia se evidenció que «[…] le fue violado totalmente el derecho de su posesión material que ejerce sobre unos inmuebles que fueron adquiridos de buena fe y que además, ostenta el derecho de señor y dueño sin reconocer dominio de nadie», y, como consecuencia, revocó el fallo de 18 de diciembre de 2008 del Tribunal Administrativo del Tolima y, en su lugar, condenó a la Fiscalía a pagarle $6.460.005.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 294 del Acuerdo 80 de 12 de marzo 2019 (reglamento de esta Corporación) y 1075 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esta sala especial de decisión 24 es competente para decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el demandante contra la sentencia de segunda instancia de 10 de septiembre de 2009, dictada dentro 4«ARTÍCULO 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado». 5 «ARTÍCULO 107.INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN [ ] Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso». 7 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del epígrafe por la sección primera del Consejo de Estado. 5.2 Problema jurídico.
Corresponde a la Sala decidir si la sentencia de segunda instancia de 10 de septiembre de 2009 de la sección primera del Consejo de Estado, objeto del recurso extraordinario de revisión, incurrió en la causal 6ª del artículo 188 del CCA, esto es, por «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», como lo plantea el recurrente o si fue ajustada a derecho. 5.3 Marco jurídico del recurso extraordinario de revisión en vigencia del CCA, aplicable al asunto.
La sentencia impugnada se notificó por edicto desfijado el 25 de septiembre de 2009 (f. 55, cuaderno 3) y el recurso extraordinario de revisión fue presentado el 5 de octubre siguiente (f. 48, c. ppal); por consiguiente, se gobierna por las disposiciones del CCA, en atención a lo previsto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso), según el cual «[…] los recursos interpuestos […], los términos que hubieran empezado a correr […], se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos […] empezaron a correr los términos […]» (se destaca).
No se había expedido el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 18 de enero de 2011)6. Acerca de la oportunidad legal para interponer el recurso extraordinario de revisión, esta Corporación7 ha sostenido: [C]orresponde acudir a lo normado por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el 624 de la Ley 1564 del 12 de julio de 2012, como se indicó en el auto objeto de súplica, según el cual los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando aquellos empezaron su conteo.
En aplicación de esta regla, si el término de dos años que preveía el artículo 187 del C.C.A., modificado por la Ley 446 de 1998 artículo 57, para interponer el recurso extraordinario de revisión comenzó a correr en vigencia del C.C.A. y, en el entretanto, se expidió la Ley 1437 de 2011, lo procedente en razón del tránsito normativo, es contar la caducidad con fundamento en la norma vigente cuando operó la ejecutoria de aquella, es decir, los dos años del C.C.A. 6 CPACA, «ARTÍCULO 308.
Régimen de transición y vigencia: El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012». 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sala especial de decisión 18, providencia de 7 de febrero de 2017, C. P. Rocío Araújo Oñate, expediente 11001 03 15 000 2016 02753 00. 8 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes Por el contrario, si la providencia quedó ejecutoriada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el término de oportunidad para interponer el recurso es el consagrado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 […] Respecto del aludido recurso extraordinario de revisión, el CCA preceptuaba:
ARTÍCULO 85. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas [dictadas por las Secciones o Subsecciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia]8. […]
ARTÍCULO 187. TÉRMINO PARA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO. El recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia. […]
ARTÍCULO 188. CAUSALES DE REVISIÓN. Son causales de revisión: 1. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 8 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-520 de 2009, declaró inexequible la expresión puesta entre corchetes, por consiguiente, procede contra todos los fallos ejecutoriados, al estimar que: «En un asunto similar al que es objeto de estudio en el presente proceso, en la sentencia C-269 de 1998, la Corte declaró inexequible una norma del Código de Procedimiento Civil que excluía de la posibilidad de acudir al recurso extraordinario de revisión las sentencias dictadas por los jueces municipales en única instancia. La Corte recordó, en primer lugar, que “el recurso de revisión fue estatuido como un mecanismo excepcional contra la inmutabilidad de la cosa juzgada, por la ocurrencia de hechos y conductas contrarios a derecho que, una vez configurados, desvirtúan la oponibilidad de la sentencia, y por ende, la seguridad jurídica que le sirve de fundamento, al carecer de un elemento esencial: la justicia que debe inspirar toda decisión judicial.
Su finalidad es, ( ) restablecer la [sic] otros. Por esta razón, se ha dicho que más que un recurso, es un verdadero proceso.”8 En segundo lugar, la Corte examinó las distintas causales que hacían viable el recurso extraordinario de revisión en los procesos civiles, y encontró que no existía justificación para excluir a las sentencias de única instancia dictadas por los jueces municipales». 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes 6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada [negrilla fuera de texto original]. 5.4 Generalidades del recurso extraordinario de revisión9. Este recurso reviste connotación especial, no solo porque con su ejercicio se pretenden desvirtuar las presunciones de legalidad y certeza que amparan una sentencia, sino por las causales de procedencia que consagró de manera taxativa el legislador en el artículo 188 del CCA, lo cual implica que las facultades del juez que conoce de él se sujetan al estudio de los argumentos planteados por el recurrente, los que, a su turno, deben estar dirigidos a demostrar la causal alegada como sustento de la pretensión de revisión, sin que sea dable incluir afirmaciones distintas ni revivir la controversia jurídica y fáctica propia del proceso en el que se profirió la decisión objeto del recurso extraordinario10. 9 Sobre este recurso pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso - administrativo, sentencias de 27 de febrero de 2017 (11001-03-15-000-2016-01440-00 REV), 20 de junio de 2016 (expediente 11001-03-15-000-2007-00958-00, 2 de marzo de 2010 (expediente REV-2001-00091), 6 de abril de 2010 (expediente REV-2003-00678), 20 de octubre de 2009 (expediente REV-2003-00133), 12 de julio de 2005 (expediente REV-1997-00143-02), 14 de marzo de 1995 (expediente REV-078), 16 de febrero de 1995 (expediente REV-070), 20 de abril de 1993 (expediente REV-045) y 11 de febrero de 1993 (REV- 037); sección segunda, subsección A, sentencia de 27 de julio de 2017 (expedientes 05001-23-31-000-2002- 01628-01 [0379-12] y 05001-23-31-000-2002-01080-02 [1829-12]) y de 27 de abril de 2017 (expediente 05001-23-31-000-2002-00574-01 [0557-12] y subsección B, sentencia de 26 de mayo de 2010 (expediente: 15001-23-31-000-2001-06339-01 [0702-01]); sección tercera, sentencias de 2 de marzo de 217 (73001-23-31- 000-2004-00818-02 [35392], 22 de abril de 2009 (expediente: 35995) y sección quinta, auto de 25 de mayo de 2017, expediente 11001-03-28-000-2017-00013-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. 10 El Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, en sentencia de 2 de abril de 2013, expediente 1997-00142-00, indicó: «El Recurso Extraordinario de Revisión establecido por el Código Contencioso Administrativo tanto por el artículo 164 de la Ley 167 de 1941, como el Decreto 01 de 1984, posteriormente modificado por la Ley 446 de 1998, tiene como característica que le es propia que se interpone contra sentencias ejecutoriadas por causales excepcionales para restablecer el imperio de la justicia como supremo fin del Derecho cuando ellas son obtenidas con violación del derecho de defensa, con vulneración de la cosa juzgada o por circunstancias específicamente señaladas por la ley como delito, tal como puede observarse por lo dispuesto en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo vigente.
Conforme a lo acabado de expresar este recurso no es una nueva oportunidad que se conceda por la Ley a las partes para reabrir el debate propio de las instancias, ni tampoco para suplir la incuria o negligencia de las mismas en materia probatoria, sino que se fundamenta en hechos externos que no tuvieron oportunidad de ser planteados dentro del proceso, como ocurre por ejemplo cuando la sentencia fue dictada con fundamento en documentos cuya falsedad fue declarada por la justicia ordinaria, o con apoyo en testimonios en virtud de los cuales los declarantes fueron condenados por haber incurrido en el delito de falsedad testimonial, o cuando los peritos en virtud de cuyo dictamen se dictó el fallo hubieren sido condenados penalmente por haber cometido un delito en la rendición del mismo, o cuando el fallo se obtuvo en virtud de violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia, o cuando se demuestra con posterioridad al fallo 10 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes Se interpone contra sentencias ejecutoriadas por causales excepcionales para restablecer el imperio de la justicia, como supremo fin del derecho, cuando ellas son proferidas con violación del derecho de defensa, desconocimiento de la cosa juzgada o por circunstancias específicamente señaladas por la ley como delito, como lo dispone el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo; lo anterior significa que no constituye una nueva oportunidad que conceda la ley a las partes para reabrir el debate propio de las instancias ni para suplir la incuria o negligencia de ellas en materia probatoria, puesto que se fundamenta en hechos externos que no tuvieron oportunidad de ser planteados dentro del proceso; de modo que es un medio de impugnación excepcional de las sentencias, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer el ordenamiento jurídico, que resulta lesionado por hechos externos al proceso judicial11.
Por consiguiente, para que este recurso prospere no solo resulta imperativo que se demuestre la existencia de un motivo o causal de revisión que, de manera inequívoca, tenga la aptitud suficiente para variar los resultados del fallo por las causales establecidas en el artículo 188 del CCA, sino que tal demostración debe corresponder a las circunstancias fácticas señaladas taxativamente en la ley y la jurisprudencia de esta Corporación. 5.5 Del recurso extraordinario de revisión por la causal 6ª del artículo 188 del CCA, esto es, «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», invocada por el actor.
Se refiere a que, en el momento de dictar una sentencia no susceptible de recurso de apelación, el juzgador puede incurrir en irregularidades sustanciales constitutivas de nulidad, que presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. que este fue dictado con violación de la existencia de cosa juzgada anterior entre las mismas partes, salvo que se hubiere alegado durante las instancias la excepción de cosa juzgada y hubiere sido rechazada.
Es decir, como lo ha precisado la Sala Plena en anteriores oportunidades, el Recurso Extraordinario de Revisión es un medio de impugnación excepcional de las sentencias que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que resultan lesionados por hechos externos al proceso judicial.
Tales hechos externos están descritos en el artículo 188 C.C.A. y tienen que ver con la falsedad, el error, el dolo o la aparición de documentos decisivos que hubieran alterado la decisión judicial. Así mismo procede la causal de revisión cuando la sentencia fue proferida pese a la existencia de una nulidad originada en la misma y cuando respecto de ese fallo no hubiere sido procedente el recurso de apelación. Ha de anotarse que conforme a la jurisprudencia vigente de acuerdo con la sentencia C-520 de 2009 de la Corte Constitucional, el Recurso Extraordinario de Revisión se extiende también a las dictadas por los jueces administrativos en primera o segunda instancia cuya naturaleza permita la interposición del recurso, pues en ella se declaró la inexequibilidad de la expresión "dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia». 11 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes Al respecto, con el propósito de que el fallador de revisión no se convierta en juez de instancia, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación, en sentencia de 5 de abril de 201612, recordó las circunstancias que pueden configurar la causal de «nulidad originada en la sentencia», así: 9.
El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia:13 9.1. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque revive un proceso legalmente concluido. 9.2.
Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. 9.3. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente. 9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 9.5.
Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. 9.6. Proferir sentencia con fundamento en una prueba obtenida con violación del debido proceso. 10. En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta.
De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con 11 Ibidem. 12 Sala especial de decisión 14, C. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente 110010315000 2008 00320 00, recurso extraordinario de revisión de José Joaquín Palma Vengoechea contra la Nación-Procuraduría General de la Nación. 13 «Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso- administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), consejero ponente. Jorge Octavio Ramírez; sección segunda, Subsección B, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y sección primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123». 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial 14 [se destaca].
También se han aceptado las situaciones que devienen de la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, aunque no se encuentren previstas en los estatutos procesales como causales de nulidad; pero con la advertencia de que al juez le corresponde establecer si el hecho que se afirma es irregular y tiene la entidad suficiente de afectar la inmutabilidad de la sentencia que puso fin al proceso y, por ende, configurar la mencionada causal de revisión. La sala especial de decisión 26 de esta Corporación sostuvo, por ejemplo, que «las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29»15. 5.6 Caso concreto.
En cuanto al término para interponerlo, la Sala no encuentra reparo, toda vez que, como se dejó anotado, el artículo 187 del CCA preveía que el recurso en mención debía interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria del respectivo fallo, que en este caso lo fue el 30 de septiembre de 2009 y el memorial de revisión se presentó el 5 de octubre siguiente (f. 48), es decir, fue oportuno. La Sala declarará impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el accionante contra la sentencia de 10 de septiembre de 2009, por las siguientes razones. 5.6.1 De la sentencia revisada no se desprende la supuesta irregularidad que motiva el recurso extraordinario interpuesto por el actor; se trata de hechos separados y distintos de los que sirvieron de fundamento a la decisión judicial.
Como se precisó, por medio de la sentencia de segundo grado de 10 de septiembre de 2009, la sección primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró probada la ineptitud sustantiva de la 14«Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por los recurrentes que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia». 15 Consejo de Estado, sala especial de decisión 26, sentencia de 3 de febrero de 2015, expediente 11001-03- 15-000-2011-01639-00 (REV), C. P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. 13 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el actor contra Flandes (Tolima) y se inhibió para decidir de fondo el asunto, por haber sido instaurada antes de que el municipio expidiera el acto que decidió el recurso de apelación, es decir, sin permitir que la Administración concluyera la actuación administrativa que el mismo accionante activó. El Consejo de Estado, en segunda instancia, corroboró que, en efecto, «el actor se apresuró a presentar la demanda, sin esperar que se produjera el acto definitivo, por lo que incurrió en el incumplimiento de lo previsto en el artículo 138 del CCA, que le exigía impugnar la legalidad de tal acto, so pena de que su demanda deviniera en inepta, como en efecto ocurrió. […] el hecho de que en los antecedentes administrativos obre dicho acto [de 10 de diciembre de 2002] no subsana la irregularidad en que incurrió el actor pues no puede tenerse como impugnado un acto que no existía cuando se presentó la demanda» (ff. 41 y 42), que lo fue el 13 de noviembre de 2002 (f. 1).
El recurrente aduce que, en la sentencia materia de revisión, esta Colegiatura incurrió en la causal 6ª de anulación de la sentencia, consagrada en el artículo 188 del CCA, «por defectos sustantivos, procedimental y fácticos», dado que no tuvo en cuenta que (i) al notificar personalmente la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002, que resolvió en forma desfavorable el recurso de reposición y concedió el de apelación interpuesto, la entidad no entregó copia al accionante, con lo que se configuró la irregularidad prevista en el artículo 44 del CCA, y (ii) como ese acto administrativo no se publicó, se infringió también el artículo 46 del mismo Código frente a derechos de terceros interesados en las resultas de la actuación administrativa, que debieron ser informados, en particular a los propietarios del predio de mayor extensión. Para la Sala, resulta claro que nada tienen que ver las supuestas irregularidades en la notificación del acto que le resolvió el recurso de reposición, si el fundamento cardinal de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión consistió en que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue inepta al haberse interpuesto por el actor antes de que el municipio profiriera el acto administrativo que desató la apelación formulada por él mismo, decisión que se debía incluir dentro de los actos acusados, dado que fue expedida dentro del término legal.
En estas condiciones, fue ajustado a derecho el fundamento de la decisión de la sección primera del Consejo de Estado plasmado en el fallo sometido a 14 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes revisión extraordinaria, en cuanto concluyó que «no puede tenerse como impugnado [demandado] un acto que no existía cuando se presentó la demanda» (f. 41), al referirse a la determinación de 10 de diciembre de 2002 del alcalde de Flandes, que desató también de manera desfavorable al actor el recurso de apelación, emitido antes de que operara el silencio administrativo negativo, sin embargo, no lo acusó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya sentencia de segunda instancia es la que aquí se examina.
Contra este argumento del fallo revisado el actor no formula ningún reproche en sede de revisión. En efecto, la existencia de supuestas irregularidades en la notificación del acto que resolvió en sede administrativa el recurso de reposición, no eximía al actor de demandar la legalidad de la decisión de 10 de diciembre de 2002 del alcalde de Flandes, que desató el recurso de apelación, así como en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió acusó el que decidió la reposición (por más que criticara que fue mal notificado), máxime cuando los dos actos fueron expedidos por el municipio de manera oportuna y a instancia del propio actor, como respuesta a los recursos de ley que interpuso en la vía gubernativa.
De lo expuesto se tiene que las inconformidades planteadas por el señor Polanía Carrizosa en el recurso extraordinario de revisión, no se avienen a la causal alegada de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», del artículo 188 (numeral 6) del CCA ni a ninguna de las señaladas en la jurisprudencia de esta Corporación, puesto que la censura que formula tiene que ver única y exclusivamente con supuestas anomalías en la notificación de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002, hecho que no fue alegado ante la Administración o los jueces de primera y segunda instancias; tampoco tiene incidencia directa sobre la decisión contenida en la sentencia de la sección primera del Consejo de Estado, materia de revisión. Lo que infiere la Sala es que, a través del presente recurso extraordinario de revisión, el actor pretender revivir el debate jurídico propio del procedimiento judicial ordinario, para, en forma subrepticia, corregir en esta instancia la incuria de no haber demandado, como debía, todos los actos administrativos que se expidieron en el curso de la actuación administrativa, en particular el que decidió el recurso de apelación por él interpuesto, para lo cual no está instituido este medio excepcional de revisión. 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes Recuérdese que esta Corporación ha reiterado que «es improcedente, con fundamento en dicha causal [existir nulidad originada en la sentencia], alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial»16, lo que torna impróspero el recurso que nos ocupa. 5.6.2 Las aludidas irregularidades en la notificación al actor de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2006 de Flandes (Tolima) no existieron, y la falta de publicidad, que reclama en favor de terceros, no era legalmente obligatoria para la Administración y tampoco comprometió derechos individuales del demandante.
Pese a lo expuesto en el acápite anterior de esta providencia, que sería suficiente para decidir, al examinar la actuación administrativa, la Sala encuentra que lo motivos indicados en el recurso extraordinario de revisión carecen de veracidad. Al examinar la copia del expediente «2002-02460», enviada a esta Corporación por la secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima (oficio 166 de 20 de mayo de 2010 [f.68])17 y las respuestas aportadas por Flandes, en relación con la notificación de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002, se encuentra: i) El 1° de octubre de 2002 el actor formuló ante la alcaldía de Flandes (Tolima) petición encaminada a que se le concediera «1) PERMISO DE CERRAMIENTO; y 2) LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN sobre siete (7) lotes que son de [su] propiedad, [sobre los cuales ejerce] posesión y tenencia material desde el 13 de enero de 1996» (ff. 127 a 132 cuaderno 1, copia expediente ordinario). ii) Mediante oficio OPM-751/02 de 24 de octubre de 2002, el director de planeación municipal le contestó que para estudiar y aprobar el proyecto a desarrollar, debía aportar «fotocopia de la escritura de propiedad; fotocopia del certificado de tradición y libertad; matrícula o pago de los servicios públicos, o en su defecto presentar disponibilidad de servicios; paz y salvo 16 Sala especial de decisión 14, C. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente 110010315000 2008 00320 00, recurso extraordinario de revisión de José Joaquín Palma Vengoechea contra la Nación-Procuraduría General de la Nación. 17 3 cuadernos con 57, 243 y 181 folios. 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes del impuesto predial; dos copias de planos distribuidos así: -planta arquitectónicas,- planta de ejes, cimientos y desagües, -fachada y cortes, y – si la construcción es de dos plantas, los planos deben ser firmados por un ingeniero o arquitecto con matrícula profesional» (f. 133 cuaderno 1, copia expediente ordinario). iii) El 28 de octubre de 2002 el señor Polanía Carrizosa interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la anterior respuesta (f. 135 cuaderno 1 copia expediente ordinario).
El primero fue decidido por medio de Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002 del director de planeación municipal de Flandes, que confirmó el oficio OPM-751 de 24 de octubre de 2002, y concedió el «recurso de apelación ante el alcalde Municipal de la ciudad» (ff. 162 y 163 cuaderno 1 copia expediente ordinario); este último fue resuelto por acto de 10 de diciembre de 2002 del alcalde municipal, quien mantuvo incólume el impugnado y advirtió que no procedía recurso alguno, por agotamiento de la vía gubernativa (ff. 13 y 14 cuaderno 3, copia expediente ordinario) Evidencia la Sala que la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002 (que desató el recurso de reposición) se notificó personalmente al señor Jairo Luis Polanía Carrizosa el 7 de noviembre de 2002 (f. 164 cuaderno 1, copia expediente ordinario).
La censura del actor, en esta sede de revisión, radica en que no se le entregó copia de este acto administrativo, con lo cual estima que se configuró la irregularidad prevista en el artículo 44 del CCA, pero lo cierto es que nada dijo al respecto en la diligencia de notificación ni hay ninguna observación o prueba que permita inferir que no la haya recibido.
Se trata de una afirmación aislada, sin respaldo probatorio. En gracia de discusión y de cara al recurso que nos ocupa, este tampoco es un asunto o controversia que emane de la sentencia cuya revisión extraordinaria impetra el accionante. Además, no se trataba de la notificación de la primera decisión emitida dentro de esa actuación administrativa, en cuyo caso sí era dable exigir el cumplimiento riguroso del artículo 44 del CCA18, sino de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002, que resolvió el recurso de reposición, que en todo caso 18 CCA, «ARTÍCULO 44.
Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado. […] Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si esta es escrita». 17 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes fue notificada personalmente al accionante (ff. 18 a 21), y en ella aparece que se concedió el de apelación interpuesto por él, que, de igual modo, fue decidido desfavorablemente mediante acto de 10 de diciembre del mismo año por el alcalde de Flandes.
Con lo anterior, el actor logró su cometido de ejercer los derechos de contradicción y defensa y de agotar la vía gubernativa, aun cuando la decisión no fuera favorable a sus intereses. Por eso, con mayor razón, debía cuestionar su legalidad, sin embargo, no demandó este último acto administrativo, a pesar de que el artículo 138 del CCA establecía: «Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen» (se destaca).
No era facultativo realizarlo. Por otra parte, reclama el actor que la citada Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002 debió publicarse, de conformidad con el artículo 46 del CCA, toda vez que afectaba a los terceros, señores Leonardo Borda Rodríguez, María Aurelia Serrato Guzmán y Luis Miguel Plata Clavijo, poseedores del predio de mayor extensión, divulgación que de haberse realizado, asegura, «habría variado la decisión de la sentencia acogiendo las pretensiones de la demanda, los hechos, conforme a las pruebas documentales que fueron vertidas al proceso».
El anterior también resulta ser un argumento fallido y sin fundamento para efectos de demostrar la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», del artículo 188 (numeral 6) del CCA, alegada en el presente recurso extraordinario de revisión, en razón a que es un asunto que no concierne directamente al actor, sino a terceros (que no reclamaron), por los cuales no estaba ni está facultado para actuar.
Por otra parte, no constituye deber imperativo publicar los actos administrativos de carácter particular y concreto, sino «Cuando, a juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones» (artículo 46, CCA).
El no ejercicio de esa discrecionalidad por la autoridad administrativa 18 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes no comporta casual autónoma de anulación de los actos acusados, ni es competencia del juez extraordinario examinarlo en este asunto, amén de que deben alegarla los «terceros que no hayan intervenido en la actuación», que no es el caso del actor.
Destaca la Sala que, en todo caso, este tampoco es asunto imputable a la sentencia sometida a revisión extraordinaria, ni se evidencian razones válidas para creer que, si se hubiera realizado publicación de la aludida Resolución 6 de 6 de noviembre de 2002, la sección primera del Consejo de Estado «habría variado la decisión de la sentencia acogiendo las pretensiones de la demanda, los hechos, conforme a las pruebas documentales que fueron vertidas al proceso», como, de manera errada, lo sugiere el accionante, puesto que nada de eso justifica el hecho de haber omitido en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho la acusación del acto administrativo de 10 de diciembre de 2002, con el que Flandes (Tolima) decidió el recurso de apelación contra los intereses del actor (ff. 13 y 14 cuaderno 3, copia expediente ordinario), negligencia que, con razón, motivó la declaratoria de ineptitud sustantiva de la demanda y la decisión inhibitoria de las sentencias de primera y segunda instancias del proceso ordinario; la petición anulatoria quedó mal formulada o fue incompleta.
No desconoce la Sala que al tiempo que el actor (quien actuó en causa propia) presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (13 de noviembre de 2002) [f. 1] no incluyó dentro de las pretensiones la anulación del aludido acto administrativo de 10 de diciembre de 2002, expedido por el alcalde de Flandes, puesto que aún no había nacido a la vida jurídica, no se había proferido, pero tampoco se configuraba el silencio administrativo negativo, dado que se emitió dentro los dos meses que tenía el burgomaestre para decidir el recurso de apelación, de que trata el artículo 60 del CCA19, por ende, debió esperar a que culminara ese plazo, ya fuera para demandar también el acto ficto negativo o el que resolvió de manera expresa la apelación, como en efecto sucedió. En tal sentido, está demostrado que el 13 noviembre de 2002 el aquí recurrente extraordinario presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Flandes, ante el Tribunal Administrativo del Tolima, en la que solo pidió anular el oficio OPM-751/02 de 24 de octubre de 19 «ARTICULO 60.
SILENCIO ADMINISTRATIVO. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión en negativa». 19 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes 2002 y la Resolución 6 de 6 noviembre siguiente, expedidos por la dirección de planeación municipal de Flandes y, como restablecimiento del derecho, que se ordenara conceder el permiso de cerramiento del predio y la respectiva licencia de construcción solicitada (f. 181 cuaderno, copia expediente ordinario) El hecho de que el acto administrativo no incluido en la demanda fuera aportado con posterioridad al proceso judicial, no subsanaba el defecto del libelo, puesto que, como en forma acertada lo concluyó la sección primera del Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia, materia de la presente revisión, «no puede tenerse como impugnado [demandado] un acto que no existía cuando se presentó la demanda» (f. 41), al referirse a la decisión de 10 de diciembre de 2002 del alcalde de Flandes, que resolvió de manera expresa y desfavorable el recurso de apelación al actor.
Contra todas las evidencias, el accionante cuestionó al Tribunal Administrativo del Tolima que no existió falta de agotamiento de vía gubernativa y lo acusa de negligente, perezoso y flojo «[…] en no tener cuidado de revisar el cuaderno de pruebas documentales que envió la Alcaldía Municipal de Flandes Tolima donde allí está anexada la decisión de fecha diciembre 10 del 2002 […]».
Sin embargo, la realidad muestra que cuando el señor Polanía Carrizosa acudió a esta jurisdicción en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no había concluido el procedimiento administrativo, de suerte que no estaba aún habilitado para incoar la demanda; actuó de manera prematura. Aceptar una tesis contraria terminaría, además, por desconocer el debido proceso y el derecho a la defensa de la entidad territorial, al cercenar la oportunidad de examinar su actuación en segundo grado, que, en últimas, es el objeto de los recursos en la vía gubernativa.
Ahora bien, el concepto de violación en la demanda ordinaria se centró en sustentar el derecho real que asistía al actor, en su condición de poseedor de buena fe sobre ese predio, y, por consiguiente, que se le autorizara el cerramiento del inmueble y se le expidiera la correspondiente licencia de construcción, pero nada adujo o cuestionó en esa instancia acerca de las supuestas irregularidades en la notificación y publicación de la Resolución 6 de 6 de noviembre de 2006 del director de planeación municipal de Flandes (que decidió el recurso de reposición) [ff. 18 a 21], ahora alegadas en este recurso extraordinario. 20 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes En este contexto, resulta ilógico plantear la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», del artículo 188 (numeral 6) del CCA, por un hecho que no fue siquiera mencionado en la demanda ordinaria.
Por otra parte, el actor no hizo uso de la aclaración o corrección de la demanda, prevista en el artículo 208 del CCA, para incluir el acto no acusado, opción que tenía hasta el último día de fijación de lista, que para el caso fue el 13 de febrero de 2003 (f. 196 vuelto, cuaderno 1, copia expediente ordinario), es decir, posterior a la fecha en que se expidió la decisión administrativa de segundo grado que omitió demandar inicialmente.
A guisa de corolario, reitera la Sala que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia, en la que se pueda adicionar el problema jurídico planteado en el proceso ordinario con nuevos cargos que no fueron objeto de controversia en la acción contenciosa ordinaria ni se desprenden de la decisión revisada. Por último, el fallo de 27 de junio de 2013, que profirió la sección tercera de esta Corporación en la acción de reparación directa 73001-23-31-000-2002- 01212-01 (26.738) incoada por el señor Jairo Luis Polanía Carrizosa contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, en el que se condenó a la demandada al pago de $6.460.005 por indemnización de perjuicios, por el daño que se le irrogó al haberlo vinculado a una investigación penal que fue precluida, constituyen hechos ajenos y diferentes a la causal invocada en el presente recurso extraordinario de revisión, que si bien nacieron de las mismas circunstancias fácticas generales, son independientes y en nada inciden en el presente trámite.
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe declarar impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto. 5.7 Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación20, la demanda carece de temeridad porque a quien la presentó le 20 Sentencia del 18 de febrero de 1999;
Radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque. 21 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.
Además, el recurrente fue objeto de amparo de pobreza, concedido por esta Corporación en auto de 20 de enero de 2011 (f. 78). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso- administrativo, sala veinticuatro (24) especial de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Declárase impróspero el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el accionante contra la sentencia de 10 de septiembre de 2009, proferida por la sección primera de esta Corporación, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes (Tolima), conforme a la motivación. 2.º Sin costas a la parte vencida. 3.° Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Presidente Firmada electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL Firmada electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmada electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Firmada electrónicamente 22 Expediente 11001-03-15-000-2009-01046-00 Recurso extraordinario de revisión de Jairo Luis Polanía Carrizosa contra el municipio de Flandes MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO