Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: Demandante: Demandado: Referencia: 73001-23-33-000-2013-00384-02 (61769) Cemex Colombia S.A. Municipio de San Luis, Tolima Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Nulidad del Auto de 23 de agosto de 2012, expedido por el alcalde municipal de San Luis, Tolima, que ordenó la suspensión de actividades mineras y recuperación de una zona invadida del área de amortiguación fijada y delimitada por el concejo municipal por Acuerdo 003 de 2010.

Subtema 1: Procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: Naturaleza del acto demandado. Acto particular pasible de control jurisdiccional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por el municipio de San Luis, Tolima, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 15 de diciembre de 2017, que declaró la nulidad del Auto No. 01 de 23 de agosto de 2012, expedido por el alcalde del ente territorial, que ordenó suspender la actividad minera realizada en la zona de amortiguación fijada en el Esquema de Ordenamiento Territorial (E:OT) de marzo de 2010.

I. SÍNTESIS DEL CASO El representante de la sociedad Cemex Colombia S.A. solicitó la nulidad del Auto No. 01 de 23 de agosto de 2012, expedido por el alcalde municipal de San Luis, Tolima, que suspendió toda actividad minera en la zona de amortiguación o de protección establecida en el Acuerdo Municipal 003 de 2010 (contentivo del Esquema de Ordenamiento Territorial —EOT—) y, en consecuencia, ordenó recuperar las zonas invadidas con la portería, la banda trasportadora y las minas de caliza y puzolana de la citada empresa, bajo la consideración de que desconocía lo previsto en las normas constitucionales y legales sobre la competencia para imponer restricciones a la actividad minera.

El apoderado del ente territorial interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de nulidad y negó el restablecimiento del derecho, pues, a su juicio, la providencia demandada no era susceptible de control judicial, por tratarse de una actuación de trámite. II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda y concepto de violación La sociedad Cemex Colombia S.A., por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Auto No. 01 de 23 de agosto de 2012, proferida por el alcalde municipal de San Luis, Tolima, por medio del cual ordenó suspender toda actividad minera en la zona de amortiguación comprendida por una franja de 250 metros y, como consecuencia, ordenó "recuperarlas zonas invadidas con la portería, la banda trasportadora, la mina de puzolana en un 100% y la mina de caliza en una longitud de 281 ML lo cual equivale 1 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. a 5 hectáreas con 260 M2, por la sociedad Cemex".

A título de restablecimiento del derecho, solicitó "restituir" las cosas al estado en el que se encontraban antes de que se expidiera el acto y reconocer los perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, por la ejecución del acto acusado en cuantía que ascienden a más de mil quinientos millones de pesos ($1.500.000.000) correspondientes al valor de las reservas no explotadasl. 2.1.1.

En el acápite de hechos de la demanda, la sociedad demandante afirmó haber adquirido el predio La Esmeralda a través de escrituras públicas protocolizadas en 1959 y 1961 y que contaba con títulos mineros para la explotación de minas de puzolana y caliza. Manifestó que, en virtud de una orden de tutela dictada por la Corte Constitucional en el año 1994, la empresa construyó una banda transportadora, que contó con licencia ambiental otorgada en esa anualidad por Cortolima, y "obtuvo licencia urbanística de reconocimiento de construcciones", expedida por la Secretaría de Planeación y Desarrollo de San Luis el 8 de noviembre de 2011.

Adujo, además, que el concejo municipal de San Luis, Tolima, por medio del Acuerdo 012 de 31 de diciembre de 2001 adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT), en el que dispuso que las zonas de reserva o aislamiento de espacio público, los ejes viales y las zonas de expansión urbana debían delimitarse teniendo en cuenta las áreas mineras y la banda transportadora propiedad de Cemex S.A. El concejo municipal, por medio del Acuerdo 003 del 18 de marzo de 2010, modificó el EOT en el sentido de "adoptar los ajustes" relativos al uso del suelo.

Dentro de dichos "ajustes" incluyó la creación de un área de amortiguación en la zona de influencia de las minas de caliza y puzolana, a pesar de que el EOT inicial había dispuesto que la delimitación de la zona se haría "en forma concertada" con la comunidad, el concejo municipal y Cemex SA. En ese orden, concluyó que el acto demandado configura "una restricción a la actividad minera que ejerce Cemex en los predios de su propiedad, lo cual se encuentra prohibido en la Ley 685 de 2001 y el Decreto 2201 de 2003, entre otros"2. 2.1.2.

Como concepto de violación afirmó que el Auto de 23 de marzo de 2012 desconoció las normas en las que debía fundarse, pues fijó la franja de amortiguación sobre el área de las minas y de la banda transportadora propiedad de Cemex S.A., sin tener en cuenta el Esquema de Ordenamiento Territorial expedido por el concejo municipal de San Luis en el año 2001, en cuanto preveía una etapa de concertación para la fijación del área de protección. Por último, aseveró que el acto demandado también vulnera el debido proceso y desconoce el principio de legalidad, porque impone una "restricción" o "limitación" de la actividad minera a través de un "auto" expedido por el representante del ente territorial, sin tener en cuenta "las normas de carácter nacional preexistentes"3. 2.2.

Trámite procesal relevante en primera instancia 2.2.1. El Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y su reforma por medio de autos fechados el 18 de septiembre de 2013 y el 11 de marzo de 2014, los cuales fueron notificados en debida forma al representante del municipio de San Luis, Tolima4. 1 Folio 425 del "Tomo I", reforma de la demanda. 2 Folio 422 del "Tomo I". 3 Folio 426 del "Tomo I". 4 Folios 510 y 512 del "Tomo I". 2 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia SA. 2.2.2.

El apoderado del municipio de San Luis, Tolima, en el escrito de contestación de la demanda, propuso la excepción de caducidad porque, a su juicio, el término de cuatro meses para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en forma oportuna inició el 29 de agosto de 2012, el plazo se suspendió con la solicitud de conciliación desde el 5 de diciembre y reinició el 6 de marzo de 2013, con la decisión que declaró fallida la diligencia, por lo que considera que para la fecha de presentación de la demanda, esto es, 1 de abril de 2013, habían transcurrido "cuatro meses y cinco días".

Al sustentar su oposición a las pretensiones, afirmó que el auto demandado constituye un "acto de cúmplase", dado que su propósito fue el de acatar lo previsto en los artículos 95 y 163 del Acuerdo 03 de 2010 que modificó el EOT dictado por el concejo municipal en el 2001, específicamente en lo relativo a la reglamentación y delimitación de la zona de amortiguación y protección ambiental del centro poblado de Payandé. En ese sentido precisó que, la concertación prevista en el Acuerdo de 2010 aplicaba para la reglamentación y modificación de la franja de amortiguación delimitada en el artículo 163 del EOT, no para su "imposición"o cumplimiento.

Por último, manifestó que "para ejecutar minería"en las 241 hectáreas a cargo de Cemex S.A., se requiere licencia ambiental que la habilite para ejercer la actividad en toda el área5. 2.2.3. El Tribunal Administrativo del Tolima, en la diligencia de audiencia inicial celebrada el 13 de mayo de 2014, consideró que el plazo para la presentación oportuna de la acción empezó a correr el 29 de agosto de 2012, porque el municipio demandado entregó la copia del acto administrativo en las instalaciones de la empresa el día anterior, por tanto, el término vencía el 1 de abril de 2013 y la demanda fue presentada el 3 de abril de ese año6.

Sin embargo, en la diligencia de continuación de la audiencia inicial realizada el 27 de mayo de 2014, el Tribunal precisó que la demanda fue presentada el 1 de abril de esa anualidad, por lo que concluyó que la acción fue ejercida dentro del término legar. Esta Subsección, al desatar el recurso de apelación, confirmó la decisión que declaró no probada la excepción de caducidad con la precisión de que el plazo debe contarse en meses no en días8-9.

En la última sesión de la audiencia inicial, celebrada el 16 de junio de 2015, el Tribunal saneó el procedimiento, fijó el litigio y decretó pruebas1°. 2.2.4. En audiencia de pruebas celebrada el 8 y 17 de julio de 2015, el magistrado sustanciador relacionó los medios de prueba documentales allegados, practicó los testimonios y recibió la sustentación del dictamen pericial decretado para determinar el monto de los perjuicios materiales causados a la Sociedad Cemex S.A. con motivo de la suspensión de actividades derivada de la restitución de la franja de amortiguación". 2.2.5.

En la misma audiencia, el magistrado corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto12. La empresa demandante precisó que el acto demandado tiene como fundamento la modificación del EOT del año 2010, que también "desconoce" 5 Folio 656 del "Tomo III". 6 Folio 959 del "Tomo III". 7 Folio 1018 del "Tomo /V".

Folio 1028 del "Tomo IV". Oficio por medio del cual la magistrada sustanciadora de la Sección Primera de esta corporación envía el expediente por competencia a la Sección Tercera, "previa conversación con la señora presidenta de esa Sección", porque el acto administrativo demandado versa sobre asuntos mineros. 9 Folio 1033 del "Tomo IV". 1° Folio 1066 del 'Tomo IV".

" Folios 1120 y 1132 del "Tomo /V". 12 Folios 1137 y 1138 vto. del "Tomo IV". 3 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. normas constitucionales y legales, pues el municipio no tiene competencia para limitar la actividad minera con la conformación y delimitación de la zona de amortiguación en el área de explotación de Cemex13.

Por su parte, el municipio de San Luis afirmó que el acto demandado no se ejecutó, por tanto, no se generaron perjuicios económicos "al no existir suspensión física, toda vez que la empresa Cemex continuó realizando sus laborales normalmente". Aclaró, además, que Cemex S.A., en ejercicio de la acción de tutela interpuesta al día siguiente de la notificación del acto demandado, ocurrida el 28 de agosto, logró la suspensión del acto demandado, lo que quiere decir que no se presentó la suspensión de la actividad minera14. 2.3.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de sentencia dictada el 15 de diciembre de 2017, declaró la nulidad del auto demandado y negó las demás pretensiones. Precisó que el auto de 2012 dejó de producir efectos, porque el acuerdo municipal que sirvió de fundamento jurídico fue declarado nulo por ese Tribunal, mediante sentencia expedida el 2 de mayo de 2014, en atención a que no se agotó en debida forma la etapa de socialización del proyecto con la ciudadanía. Aclaró, además, que para la época de expedición del acto acusado los municipios no estaban legalmente habilitados para reglamentar o modificar los usos del suelo en zonas mineras y menos para imponer limitaciones o prohibiciones en esas áreas.

Consideró, igualmente, que el auto demandado incurrió en "falsa motivación por error de derecho", porque no existe relación entre lo dispuesto en los artículos 95 y 103 del Acuerdo de 2010 que crearon y delimitaron la franja de amortiguación, y el auto del alcalde que suspendió la actividad minera en una zona que legalmente no podía ser afectada.

En cuanto a la indemnización de perjuicios, el Tribunal afirmó que Cemex S.A. no logró acreditar la afectación patrimonial derivada de la ejecución de la medida de suspensión de actividades mineras durante los días 29, 30 y 31 de agosto de 2012, dado que las facturas allegadas, que reflejan gastos varios, no corresponden a ese periodo de ejecución y, en todo caso, no son suficientes para "establecer su causalidad"15. 2.4.

Recurso de apelación El apoderado del municipio demandado interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del acto demandado, con el argumento de que este contiene una decisión de trámite que no es susceptible de control judicial, pues, a su juicio, el Acuerdo Municipal 003 de 2010 que modificó el EOT fue el que "produjo efectos jurídicos" concretos al crear y delimitar la zona de protección. En ese orden, destacó que "este es el acto administrativo demandable, mientras que el auto 01 de 23 de agosto de 2012 era de cúmplase, es decir un acto de trámite que contiene decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí no concluye una actuación"; por tanto, en su criterio, no resultaba procedente la declaración de nulidad "y mucho menos condenar al municipio en costas"16. 13 Folio 1141 del "Tomo iv". 14 Folio 1212 del "Tomo IV". 16 Folio 1221 del c. ppal. 16 Folio 2151 del c. ppal. 4 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. 2.5.

Trámite procesal relevante en segunda instancia 2.5.1. Luego de que el Tribunal Administrativo del Tolima declarara fallida la conciliación judicial por falta de ánimo conciliatorio17, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio demandado y, en auto posterior, corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo18. 2.5.2.

El apoderado del municipio de San Luis, Tolima, presentó alegatos de conclusión para reiterar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, esto es, que el auto demandado es una decisión de trámite no susceptible de control de legalidad. Por su parte, Cemex S.A. afirmó que la sentencia debe ser confirmada porque el auto acusado «no se circunscribió al cumplimiento de una orden expedida por el Concejo Municipal San Luis, sino que contiene elementos nuevos que configuran una verdadera decisión administrativa" y, en todo caso, la parte demandada "en lugar de señalar los defectos o yerros de la sentencia ( ) formula un reparo que ya había sido estudiado».

Por último, el agente del Ministerio Público —por conducto del Procurador Quinto delegado ante esta Corporación— solicitó confirmar la sentencia apelada porque, a su juicio, el auto de 23 de junio de 2012 modificó la situación jurídica de la empresa al suspender la actividad minera y ordenar recuperar las zonas invadidas con la portería, la banda transportadora y las minas de puzolana y de caliza, decisión que encaja en la definición de acto particular".

III. CONSIDERACIONES 3.1. La Sala procede a resolver el asunto habida consideración de la competencia que le asiste para ello, conforme a lo preceptuado en los artículos 152-3 y 150 del CPACA2° yen el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado21, dado que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se controvierte la legalidad de actos administrativos que versan sobre asuntos mineros, con una cuantía que impone que sea conocida, en segunda instancia, por esta Corporación22. 3.2.

En relación con la oportunidad y legitimación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala se remite a lo decidido por esta Corporación al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que denegó las excepciones de caducidad y falta de legitimación, en el sentido de considerar, que el acto demandado fue notificado el veintiocho (28) de agosto de dos mil doce (2012); la conciliación prejudicial fue solicitada el cinco (5) de diciembre de dos mil doce (2012) y declarada fallida el cinco (5) de marzo de dos mil trece (2013); y la 17 Folio 1272 del c. ppal. 18 Folios 1279 y 1283 del c. ppal. 18 Folios 1284, 1303, 1311 del c. ppal. 28 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. ( ). 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controvierten actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salados mínimos legales mensuales vigentes ( )". 21 Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1° del Acuerdo 55 de 2003 y adicionado por el Acuerdo 140 de 2010.

Artículo 13. Distribución de los negocios entre las secciones. ( ) Sección Terrera. 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros. 2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral primero. 22 Para la época de presentación de la demanda -3 de abril de 2013-, 300 smlmv equivalían a la suma de ciento setenta y seis millones ochocientos cincuenta mil pesos ($ 176.850.000) y la cuantía estimada en la demanda por perjuicios materiales es superior a mil quinientos millones de pesos ($ 1.500.000.000).

Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. demanda fue presentada el primero (1°) de abril de ese año, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación (art. 138 CPACA). 3.3. Cemex S.A. está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción, dado que fue esa sociedad la que resultó afectada con el acto administrativo demandado que ordenó la suspensión de actividades mineras y la recuperación de la zona de amortiguación invadida con la portería, la banda transportadora y las minas de puzolana y caliza23, decisión que fue dictada por el alcalde municipal de San Luis, Tolima, por lo que este ente territorial se ericuentra legitimado en la causa por pasiva.

Problema jurídico 3.4. En atención a que el marco de juzganniento de la segunda instancia está determinado por las razones de inconformidad expuestas en el recurso de apelación que, en este caso, están relacionadas con la naturaleza del acto administrativo enjuiciado que, el municipio demandado, califica comb de trámite, único reparo concreto que le hace a la decisión apelada, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Auto No. 001 de 23 de agosto de 2012, por medio del cual el alcalde del municipio de San Luis, Tolima, ordenó suspender toda actividad minera en la zona de amortiguación y recuperar las zonas invadidas por la sociedad Cemex Colombia S.A., constituye un acto administrativo de trámite no demandable no susceptible de control judicial? Naturaleza del acto administrativo demandado 3.5.

En lo concerniente a la naturaleza de los actos administrativos, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ("CPACA") establece que las actuaciones administrativas, por medio de las cuales la administración manifiesta su voluntad, pueden iniciar por interés general, particular, en cumplimiento de una obligación o deber legal, o de oficio24.

En ese ámbito, los actos administrativos de carácter general son obligatorios una vez sean publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, pues su contenido es abstracto, no individual. Por su parte, los actos administrativos particulares son oponibles una vez se notifican al titular, dado que se trata de decisiones que crean o modifican una situación jurídica particular y concreta o reconocen un derecho de igual categoría 25- 26. 3.6.

La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos27, en cuanto decide la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular28, "por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante'". 23 Fono 1033 "Tomo IV" 24 CPACA, articulo 4.

Formas de iniciar las actuaciones administrativas. 25 CPACA, artículos 65 y 66, sobre el deber de notificación de los actos administrativos. 26 CPACA, artículo 97. Revocación de actos de carácter particular. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008. 29 I bidem. 6 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. 3.7.

En el caso bajo estudio, la providencia demandada fue expedida por el alcalde municipal de San Luis, Tolima, con fundamento en lo previsto en el artículo 315 de la Constitución Política, que confiere a los alcaldes, entre otras atribuciones, la de "cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del Gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del Concejo".

En atención a ese precepto constitucional, el alcalde consideró procedente dar cumplimiento al Acuerdo Nro. 003 expedido por el concejo municipal de San Luis, Tolima, el 18 de marzo de 2010, por medio del cual se adoptaron ajustes al Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT); se definieron los usos del suelo; se fijaron reglas urbanísticas y, finalmente, se estableció y delimitó una zona de amortiguación, así3°: "Artículo 95.

Reglamentación zona de amortiguación Payandé. Es una zona que no debe ser intervenida y mitiga los efectos de erosión y explotación minera; e permitirán cuatro tipos de usos: -Uso principal: La conservación y restauración ecológica -Uso compatible: Actividades de protección, (cobertura vegetal, enriquecimiento de suelos, reforestación). -Usos condicionados: Viveros e infraestructura -Usos Prohibidos: Urbanismo, vivienda campestre, minería e industria y aquellas actividades que generen o acentúen los procesos erosivos como quemas, rocería, tala de rasa.

Parágrafo transitorio: Articular y apoyar el proceso de concertación en la zona de amortiguación con coordenadas delimitadas por el EOT y el perímetro urbano de Payandé; conservando siempre la franja de 250 metros, para su modificación y reglamentación de esta zona (sic) se hará en forma concertada con la comunidad del Centro Poblado de Payandé, Junta Administradora Local de Payandé, Concejo Municipal, Alcaldía y CEMEX DE COLOMBIA, para su cumplimiento se da por término o plazo hasta el 30 de noviembre de 2010.

( ) Artículo 163. Zona de amortiguación (ZAP) y protección ambiental (ZPA) en el centro poblado de Payandé. Son las zonas de protección sobre el talud del cañón del río Coello y la franja colindante con la mina de caliza en una extensión de 250 mts tomados a partir del perímetro urbano actual del centro poblado. ZONA AMORTIGUACIÓN PAYANDÉ (ZAP) PUNTO NORTE ESTE 137 967664.433 886116.015 138 967617.118 886127.123 139 967561.812 886162.719 C..)".

En ese marco, el alcalde del municipio de San Luis, en "acatamiento" de lo previsto en el acuerdo municipal, expidió el Auto 01 de 23 de agosto de 2012 demandado en este contencioso, por medio del cual ordenó31: "PRIMERO: ( ) suspender toda actividad realizada en la zona de amortiguación dentro de los 250 metros conforme a las coordenadas delimitadas en el EOT y el perímetro urbano de Payandé y, como consecuencia se ordena recuperar las zonas invadidas con la portería, la banda transportadora, la mina de puzolana en un 100% y la mina de caliza en una longitud de 281 ML lo cual equivale a 5 hectáreas con 260 m2, por la sociedad Cemex Colombia S.A. 30 Folio 261 "Tomo I" 31 Folio 3 "Tomo r 7 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A.

SEGUNDO: Ejecución. Remítase copia del presente Auto al Corregidor de Payandé para que ejecute la medida, realizando los actos necesarios que garanticen el cumplimiento del Esquema de Ordenamiento Territorial y, quien como autoridad de policía en el Corregimiento de Payandé-Jurisdicción del Municipio de San Luis, Tolima, deberá realizar los respectivos controles y verificaciones de cumplimiento mínimo cada tres (3) días calendario, y presentar informes semanales al despacho del alcalde, indicando si la zona de amortiguación está recuperada o no". 3.8.

De manera previa al análisis del contenido del acto, la Sala encuentra acreditado en cuanto al atributo de ejecutividad32, que el Juzgado Promiscuo Municipal de San Luis, Tolima, suspendió temporalmente los efectos del Auto 001 de 23 de agosto de 2012, a través del auto dictado el 31 de agosto de 2012 —en el marco de una acción de tutela promovida por Cemex Colombia S.A.— y ordenó su inaplicación en sentencia que fue confirmada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito el 31 de octubre de 201233, de modo que, a partir de ese momento, quedó aplazada la ejecución de las medidas de suspensión de las actividades mineras y de recuperación de las zonas presuntamente invadidas por la empresa demandante. 3.9.

Por otra parte, en lo relativo a la ejecutoriedad, fuerza vinculante o firmeza34 del Auto 001 de 23 de agosto de 2012, la Sala observa que el fundamento jurídico de este, es decir, el Acuerdo 003 de 18 de marzo de 2010, por medio del cual el Concejo Municipal de San Luis creó y delimitó la zona de amortiguación, fue declarado nulo por medio de sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima el 2 de mayo de 2014 en el marco de un proceso de nulidad simple culminado en marzo de 2015,5 por desconocer el trámite de concertación y consulta del proyecto del plan de ordenamiento territorial previsto en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, "en razón a que no aportó ninguna prueba que demostrara que efectivamente se socializó el proyecto, que se garantizó el derecho a la participación ciudadana o que la comunidad a través de sus representantes conoció el proyecto ( ).

Es así que la administración municipal de San Luis siendo la más interesada en la adopción de los ajustes del EOT ejerció una actitud pasiva ( ), ni siquiera se dio al trabajo de allegar junto con la contestación de la demanda los soportes que demostraran el cumplimiento de dicho requisitor". Así las cosas, para la Sala es claro que el acto demandado perdió fuerza ejecutoria desde que desaparecieron sus fundamentos de hecho y derecho con motivo de la declaración de nulidad del acuerdo que creó y delimitó la zona de amortiguación, con base en la cual el alcalde municipal de San Luis ordenó la suspensión de actividades en esa área y la recuperación del terreno presuntamente 32 'La ejecutividad es inherente al acto y se refiere a la aptitud que posee para ser cumplido por la administración o por los administrados, es decir, la capacidad con que cuenta para poder ejecutarse por el solo hecho de existir".

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de noviembre de 2013, expediente 2013-00186- 01(ACU). 33 Folios 52, 55 y ss. del "Tomo 1". 34 CPACA, articulo 91. "PÉRDIDA DE EJECLITORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando el cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4.

Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.". 35 Folio 1 del anexo 13. Certificación expedida por el secretario del Tribunal Administrativo del Tolima, el 6 de junio de 2015, en la que consta que "el proceso fue archivado baja acta número 006 de 27 de mano" de ese año, después de haber sido rechazo un recurso de apelación (folio 1229 vto.

C. ppal). 36 Folio 2 del anexo 13. 8 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. invadido por la empresa Cemex Colombia S.A.; lo que quiere decir que decayeron sus efectos jurídicos. Al punto, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado "en relación con este evento de pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento de un acto administrativo, que esta figura se produce hacia el futuro y no impide que exista un pronunciamiento sobre su legalidad, por cuanto el decaimiento no tiene que ver con su validez, sino con su obligatoriedad la que se extingue cuando desaparecen los fundamentos de derecho, cesando sus efectos jurídicos37". 3.10.

En ese orden, como el decaimiento del acto produce efectos hacía el futuro por afectar la firmeza o ejecutoriedad del acto, más no su validez, la decisión sobre el análisis de legalidad se circunscribe al periodo durante el cual produjo efectos jurídicos, esto es, desde su expedición (23 de agosto de 2012) hasta el decaimiento del acto que ordenó la suspensión de las actividades mineras de la empresa Cemex S.A. y la recuperación de zonas invadidas por motivo de la declaración de nulidad del acuerdo municipal que constituía el fundamento de hecho y de derecho de la decisión acusada. 3.11.

Precisado lo relativo a los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad, el análisis del contenido del acto administrativo demandado devela claramente que se trata de una decisión que afectó una situación jurídica particular, pues dispuso de manera expresa la suspensión de toda actividad en la zona de amortiguación y, como consecuencia de lo anterior, ordenó recuperar las zonas invadidas por la sociedad Cemex Colombia S.A. "con la portería, la banda transportadora, la mina de puzolana en un 100% y la mina de caliza en una longitud de 281 ML lo cual equivale a 5 hectáreas con 260 m2".

Así, no cabe duda de que la decisión administrativa dictada por el alcalde municipal contiene una expresión concreta de la voluntad, encaminada a generar efectos jurídicos directos sobre una persona jurídica individualizada e identificada, dado que ordenó la suspensión de actividades y recuperación de zonas ocupadas por la empresa Cemex S.A. como supuesta "invasora"del área de amortiguación. Tal manifestación expresa de la voluntad del ente territorial, dirigida a cumplir lo dispuesto de manera general en el Acuerdo 003 de marzo de 2010, por medio del cual el Concejo Municipal de San Luis, Tolima, fijó y delimitó la zona de protección 37 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 2 de diciembre de 2021, expediente 2007-00356-00.

En igual sentido, sentencia de esa Sección, expedida el 11 de marzo de 2004, expediente 1998-00035-01. "Al efecto, son tres los conceptos que deben analizarse en este acápite a fin de dilucidar e! tema: eficacia del acto administrativo, validez del acto administrativo y fuerza ejecutoria del mismo. La validez del acto administrativo se remonta al momento de la expedición de la voluntad administrativa, mientras que la potencialidad de producir efectos jurídicos está ligada al hecho de que se cumpla con el requisito de la publicación, aspecto externo que se requiere para que sea eficaz, es decir oponible a los administrados; ello implica que aunque, el acto administrativo existe con toda plenitud desde el momento en que se expide, su eficacia se encuentra ligada al cumplimiento del principio de la publicación. De otro lado, la tendencia del acto administrativo a producir sus efectos, ha hecho que "especialmente dentro de la doctrina española, que tales actos, como resultado de la presunción de su legitimidad, son ejecutivos y ejecutorios" La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita al hecho de la producción de efectos jurídicos, aún en contra de la voluntad del administrado, según lo establece el artículo 64 del C.C.A., pues se presume su legitimidad hasta tanto exista un pronunciamiento judicial que decrete su nulidad.

La posibilidad de la acción dilecta coercitiva, y que se justifica en la medida de que es el medio para asegurar su cumplimiento es un privilegio de la administración, frente a los administrados, "ya que goza de la llamada "acción de oficio" o "acción directa", a diferencia de los particulares que tiene que recurrir a las autoridades para hacer defender sus derechos" depende de la presunción de legalidad del acto administrativo y de su firmeza." Es perfectamente posible que un acto reglamentado, mientras estuvo llamado a producir efectos, se hubiera ajustado a la legalidad y así puede declararse, pues su decaimiento lo único que hace es, por mandato de la ley (artículo 66 el C. C.A.), impedir que, HACIA EL FUTURO, siga produciendo efectos, sin que se afecten los que válidamente produjo mientras estuvo vigente, como ocurre en este caso con el Decreto acusado lo cual, por lo mismo, no puede ser aplicada ". 9 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. para mitigar los efectos de la erosión y explotación minera bajo órdenes de suspensión y recuperación de áreas invadidas, configura un acto administrativo particular, definitivo, susceptible de control judicial, en la medida en que afectó una situación jurídica particular reconocida a la empresa demandada.

En ese orden, no resulta válida la inconformidad presentada por el apoderado del municipio apelante en el sentido de afirmar que el acto demandado estuvo dirigido a impulsar o fundamentar una decisión posterior y, por tanto, constituía una decisión de trámite pues su contenido muestra una manifestación expresa de voluntad del ente territorial, encaminada a producir efectos jurídicos particulares y concretos pasibles de control de legalidad, al "suspender toda actividad realizada en la zona de amortiguación ( ) y, como consecuencia se ordena recuperar las zonas invadidas con la portería, la banda transportadora, la mina de puzolana en un 100% y la mina de caliza en una longitud de 281 ML lo cual equivale a 5 hectáreas con 260 m2, por la sociedad Cemex Colombia S.A.". 3.12.

Ahora bien, esta colegiatura no puede dejar de mencionar que las razones de inconformidad de la apelación se circunscribieron a cuestionar un presupuesto de procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo es la naturaleza del acto administrativo demandado, asunto que no fue discutido en las etapas procesales anteriores, precisamente, porque desde la fijación del litigio el a quo consideró que la decisión demandada constituía un acto administrativo particular que pudo lesionar un derecho subjetivo y, por tanto, era susceptible de control judicial.

Bajo esa consideración, el problema jurídico planteado en primera instancia se circunscribió a establecer si el Auto 001 de 23 de agosto de 2012 "se ajusta o no a la legalidad"; determinación frente a la cual "las partes manifestaron estar de acuerdo". Por tanto, no resulta entendible para la Sala que el marco de juzgamiento definido en segunda instancia por el municipio apelante se centre en cuestionar un asunto procedimental que fue determinado en primera instancia con la aquiescencia de las partes. 3.13.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia apelada que declaró la nulidad del acto administrativo demandado y negó el restablecimiento del derecho. 3.4. Costas La Sala procede a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA38, que remite a las disposiciones del CGP, entre las que se encuentra la relativa a su composición, integradas por expensas y gastos procesales, y agencias en derecho, que deben ser "tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente"39.

En cuanto a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general establece que procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y, "solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación"4°. 38 CONDENA EN COSTAS.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento civil. COP, artículos 361 (composición), 362 (expensas, arancel), 363 (honorarios de auxiliares de la justicia) y 366- 4 (agencias en derecho). 4° CGP, artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones postedores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 10 Radicado: 73001-23-33-000-2013-00384-02(61769) Demandante: Cemex Colombia S.A. Conforme a las reglas de procedencia de la condena en costas, la Sala observa que en este caso no procede su imposición por los componentes de expensas y gastos procesales porque no aparece demostrado en el expediente que la parte demandante hubiera incurrido en gastos por esos conceptos durante la segunda instancia. En cuanto al componente de agencias en derecho, la Sala realizará su tasación en atención a que se encuentra acreditado que la empresa Cemex Colombia S.A. presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. Para tal efecto, se atenderá lo establecido en el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según el cual la tarifa máxima de agencias en derecho corresponde al 5% del valor de las pretensiones reconocidas o negadas.

En ese orden, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en el 0,5% de las pretensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 15 de diciembre de 2017, que declaró la nulidad del Auto 001 de 23 de agosto de 2012 dictado por el alcalde municipal de San Luis, Tolima, y negó las demás pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandada al pago de costas en segunda instancia a favor de la empresa Cemex Colombia S.A., por concepto de agencias en derecho, en cuantía equivalente al 0,5% del valor de las pretensiones. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase NI O JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Presidente R;#1114El GUILL Magistrado Z LUQUE I. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales provistos en este código. 2. La condene se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella ( ) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. CGP, artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutorMda la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: ( ) 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un minimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó pers. 'fielmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.".

Al respecto ver: Acuerdo No.1887 de 2003, artículo 3. "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. ( ) 3.1.3. Segunda instancia. ( ) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. ( y. 11