CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: El requisito general de inmediatez. Decisión: Se confirma la improcedencia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 2 de septiembre de 2024 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el que declaró improcedente el amparo. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Robinson Quintero Villarraga interpuso acción de tutela1 en contra del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá – Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Caja de Retiro de las FFMM, en la cual solicitó la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, debido proceso y dignidad humana.
El accionante considera vulneradas sus prerrogativas constitucionales con el fallo proferido por el primero de los accionados el 6 de diciembre de 2017, por medio del que negó las pretensiones de su asunto de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No.11001333501520160052500, relacionadas con el reconocimiento y pago de una prima actividad. 2.- Hechos 2.1.- El accionante se desempeñó como Infante de Marina Profesional al servicio de la Armada Nacional. 1 Obra en el documento con certificado E73A96E4E7ECDA24 7D04B35288D04C7A CB84DBEAAD6838EC ECC28779C868DC6C, índice 2 en el expediente de tutela digital. 2 Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 2.2.- El día 3 de mayo de 2016 Quintero Villarraga elevó petición a la entidad demandada con el fin de que se le reconociera y pagara el 49.5 % correspondiente a su prima de actividad.
La mentada solicitud le fue despachada de manera desfavorable, mediante decisión No. 20160423330305311 del 27 de junio de 2016. 2.3.- Por lo mencionado, el accionante incoó demanda2 en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo 20160423330305311 del 27 de junio de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, se reconociera y pagara la prima reclamada. 2.4.- El asunto contencioso fue de conocimiento del Juzgado 15 Administrativo de Bogotá bajo el radicado No. 11001333501520160052500 que, el 6 de diciembre de 20173, resolvió negar las pretensiones de la demanda. 3.- Fundamento de la acción de tutela El accionante adujo que los convocados vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que incurrieron en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y por inaplicación de algunas normas y decretos, al respecto expresó que: “El Consejo de Estado mediante sentencia de unificación publicada en la primera semana de septiembre de 2018, cambio su postura y se unió a la interpretación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, que ordenan tener en cuenta en la liquidación de la pensión de jubilación únicamente los factores salariales sobre los que se hayan efectuados los aportes o cotizaciones al sistema de pensional.
Este cambio aplicará para los empleados al servicio del Estado que estaban beneficiados del régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993, que estuvo vigente hasta el año 2014 y les permitía pensionarse con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, independiente que sobre ellos se hubiese efectuado aportes al sistema pensional o no. Es claro que el derecho comparado nunca fue tenido en cuenta, pero para que haya una claridad en la administración se debe tener en cuenta la parte sustancial de la litis frente a las formalidades lo demás carece de importancia[.] La reliquidación pensional es el derecho imprescriptible e para la pensión por el monto de la mesada se calcula como el en virtud de los principios de imprescriptibilidad, irrenunciabilidad”4.
(…) “Finalmente, consideramos que este cúmulo de leyes, decretos y Jurisprudencias, en especial la sentencia unificada 774 del 16 de Octubre de 2014 vinculante para las entidades públicas (art.10 de la ley 1437 de 2011), tienen mayor fuerza vinculante y son más acorde al caso particular, tratándose de cumplimiento de conciliaciones donde más que una condena, existe un compromiso bajo ciertos requisitos ya consolidados razón por la cual es son inadecuadas las apreciaciones que la accionada expone en el oficio No.0067834 de fecha 22 de septiembre de 2015, pues el resolver la petición elevada 2 Obra en certificado BC58C71CA49789F7 BC5A675D4D6CF841 B323B61218C08D40 B71560060707A6FB, índice 2, cuaderno principal, CD 01, QUINTERO VILLARRAGA ROBINSON, folios 12 a 22. 3 Obra en certificado BC58C71CA49789F7 BC5A675D4D6CF841 B323B61218C08D40 B71560060707A6FB, índice 2, cuaderno principal, archivo 11001333501250160052500, folios 92 a 101. 4 Obra a folio 5 del escrito de tutela. 3 Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia por nuestros apoderados cita una ley muy antigua que aplica única y exclusivamente al cumplimiento de sentencias como lo es la ley 768 de 1993 ya que dicha norma además de no aplicar a este tipo de casos, de ninguna forma constituye un elemento razonable para justificar la vulneración de nuestros derechos fundamentales aquí invocados”5. 4.- Pretensiones de la acción de tutela Se solicitó: “• Se ordene a la accionada dar un trato igualitario al aquí accionante respecto las personas que se citan en el Numeral NOVENO y demás, del acápite de la situación fáctica de la presente acción de tutela donde si fue posible que acatando la ley y la jurisprudencia emitieran resolución de cumplimiento. • Se ordene a la accionada abstenerse de seguir violando el principio de legalidad, la confianza legítima, la igualdad y la buena fe en actuaciones posteriores y similares a la presente, hasta tanto nazca a la vida jurídica una disposición que de forma clara y expresa exija que para el cumplimiento (distinto al cumplimiento de una sentencia)”6. 5.- Trámite procesal del amparo y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 26 de agosto de 20247 la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la tutela y ordenó su notificación. 5.2.- La Armada Nacional8 pidió que se niegue la solicitud de amparo, ya que no se encuentran vulnerados los derechos alegados, además solicitó ser desvinculada del trámite de tutela por ausencia de legitimación en la causa por pasiva, en tanto, no es el competente para decidir sobre las pretensiones del accionante; finalmente expuso que no se cumple con el requisito de inmediatez. 5.3.- La Cremil9 requirió declarar la improcedencia de la acción de tutela, en tanto consideró que el fallo atacado no se decidió en forma caprichosa ni arbitraria, sino con sujeción al ordenamiento jurídico aplicable, además expuso que no se cumple con el requisito de inmediatez. 5.4.- El Juzgado 15 Administrativo de Bogotá10 expresó que, en la sentencia atacada mediante el mecanismo constitucional, se realizó un análisis normativo y jurisprudencial para decidir en el sentido en que se hizo, adicionalmente explicó que el actor tuvo a su 5 Obra a folio 14 del escrito de tutela. 6 Ibdm. 7 Obra en certificado 12C651933A78DDC3 BAEEE5347C5852C1 C7A7F35BD8B18C9D 014DDA52D558CE8F, índice 2 en el expediente de tutela digital. 8 Obra en certificado 7AFF5838655E8F04 35EF1CD4164FC708 99E9202F7A8C60CA F8B1F6185ED722A0, índice 2. 9 Obra en certificado B6B32EEFF5AD6D09 137BEE85284D3748 CAE831F01264B435 B452B30CE69A7224, índice 2. 10 Obra en certificado 4162D7CEA76DC617 5337D459D7C148C7 4727BFD0935A68C1 E9662AC95ADC2BD4, índice 2. 4 Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia alcance el recurso de apelación, sin embargo, no hizo uso de la alzada y hoy 6 años, 8 meses y 20 días después, trae sus argumentos a esta sede de tutela violentando el requisito de inmediatez. 6.- Fallo de tutela de primera instancia El 2 de septiembre de 2024 la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la causa; para ello adujo que: “Pues bien, lo primero que debe decirse es que, el fallo cuestionado data del 6 de diciembre de 2017 y se acude a la acción de tutela en agosto de la presente anualidad, es decir, pasados más de 7 años, por lo que, claramente no se cumple el requisito de inmediatez.
En tanto se trata de la liquidación de la prima de actividad en el porcentaje que señala el actor tener derecho, la cuestión discutida no tiene relevancia y trascendencia constitucional; ello en tanto que, el requisito de relevancia constitucional persigue las siguientes finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Solo cuando se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo de los derechos fundamentales, se entenderá acreditado el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales.
Ahora bien, con respecto al agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance del afectado; es necesario advertir que, el actor no hizo mención a la existencia de un fallo de segunda instancia dentro del radicado 2016-00525 y en todo caso, el actor acciona en esta oportunidad sólo al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá D.C., al Ministerio de Defensa Nacional y la Armada Nacional y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por considerarlos litisconsortes necesarios, según se puede leer”11. 7.- Razones de la impugnación El accionante reiteró los argumentos de su escrito inicial y además expuso textualmente que: “Al punto Y. Improcedencia de la tutela.
Debo presumir, con contrariedad, que el Señor Juez Constitucional no examinó mis argumentos acerca de la conducta omisiva de la administración. Según ha reconocido la Corte Constitucional, si el daño se produjo y ya no quedan vestigios iniciales, es improcedente la tutela. Pero, en nuestro caso, se trata de una conducta omisiva. Mientras no haya cumplimiento (que se realiza expidiendo la decisión pedida), subsiste la oportunidad.
La Corte Constitucional decide que debe concederse la tutela, aunque se trate de hechos anteriores a la Constitución de 1991. Respecto de ello de afirma que la norma sobre la tutela (Constitución artículo 86) establece su procedencia “en todo momento” (expresión que debe entenderse en su sentido natural y obvio, esto es, “previo, coetáneo o posterior”).
La conducta omisiva; Por lo tanto, debe ser objeto de tutela”12. 11 Obra en certificado A1C735EEF8D02C46 1864856455E97394 066A7DB19FE453A4 6C4AA1E29523EAC8, índice 2. 12 Obra en certificado 2EE19E4E4A67C5F0 83DBA7F036F52BC1 13BA8BAF9B7D77AC BB9AE96E7B465DE7, índice 2. 5 Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 8.- Trámite de segunda instancia Mediante auto del 10 de septiembre de 202413 el a quo constitucional concedió la impugnación interpuesta.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 2 de septiembre de 2024 por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad, específicamente con el de inmediatez. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad14 y de procedencia15 con el fin de determinar si se vulneraron los derechos de orden superior. 13 Obra en el documento con certificado 85EAB7A1FFB796A8 E10D5C80F4301D8F 63507F076D8FD59F 4D054CC66504265C, índice 2 en el expediente de tutela digital. 14 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 15 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 4.- El requisito general de inmediatez en el caso concreto La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”17.
Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela. 4.1.- Halla la Sala que la sentencia atacada con la presente acción fue proferida por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá el 6 de diciembre de 2017,18 notificada por correo electrónico del 11 de diciembre de ese año19, sin embargo, la solicitud de amparo solo fue radicada hasta el 26 de agosto de 202420. 4.2.- Entonces, la Sala procederá a revisar si logra superarse el presupuesto analizado, tomando como punto de partida para su cómputo la fecha de ejecutoria de la providencia proferida por el convocado. 4.3.- Revisado el expediente, la Sala observa que la sentencia de primera instancia que hoy se ataca en sede constitucional, correspondiente al asunto ordinario con radicación 110013335015-2016-00525-00, fue notificada el 11 de diciembre de 2017, no obstante, la acción de tutela fue presentada solo hasta el 26 de agosto de 2024, por lo que fuerza concluir que tuvo lugar por fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto.
Ahora bien, en el caso concreto se encuentra que la providencia censurada en esta acción tuitiva no fue la que finalizó el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 16 Expediente 2012-02201. 17 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201. 18 Obra en certificado BC58C71CA49789F7 BC5A675D4D6CF841 B323B61218C08D40 B71560060707A6FB, índice 2, cuaderno principal, archivo 11001333501250160052500, folios 92 a 101. 19 Ibidem folio 102. 20 Obra en certificado 5395C1DBAA6CD672 0E44F032F5111D84 D5C0213ADD957E5F 557ABCBCB8F47FBE, índice 2. 7 Radicación: 25000-2315-000-2024-00684-01 Accionante: Robinson Quintero Villarraga Accionados: Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia mencionado, pues esta es la de segunda instancia, la cual fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y si en gracia de discusión se tuviera en cuenta la fecha de ejecutoria de esta última providencia para llevar a cabo el estudio de inmediatez, tampoco cumpliría con el requisito, ello por cuanto la fecha de expedición es el 15 de noviembre de 201821 con notificación electrónica del 25 de enero de 201922. 5.- Por lo expuesto, la Sala procederá a confirmar el fallo de tutela de la primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de septiembre de 2024 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 21 Obra en la pagina de consulta de la Rama Judicial Consulta de Procesos por Número de Radicación- Consejo Superior de la Judicatura (ramajudicial.gov.co), bajo el radicado No. 110013335015-2016-00525-01. 22 Ibdm.