CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., primero (1°) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: departamento del Magdalena y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Asunto: autoridad competente para atender una solicitud de reconocimiento de un bono pensional La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora Carmen Luz Silva Cantillo, identificada con la C.C. 39031055, prestó sus servicios al Departamento del Magdalena, en la Oficina Seccional de Escalafón, como Auxiliar Administrativo, grado 11, tipo de vinculación en Propiedad – NACIONAL, desde el 31/01/1980 hasta el 14/12/1993, y devengó salarios con cargo al situado fiscal (hoy Sistema General de Participación). 2.

El 14 de julio de 2022, Protección S.A. elevó ante el departamento del Magdalena una petición requiriendo adelantar los trámites respecto del bono pensional a que tiene derecho la señora Carmen Luz Silva Cantillo, por los tiempos laborados ante dicha entidad del 01 de febrero de 1980 al 05 de octubre de 1993. 3. En vista de que el departamento del Magdalena no atendió oportunamente dicha petición, Protección S.A. presentó acción de tutela en su contra. 4.

En sentencia proferida en segunda instancia por el juzgado séptimo penal del circuito de Medellín, se ordenó́ al departamento del Magdalena: 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 […] que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, proceda a remitir la solicitud de bonos pensionales en favor de la señora Carmen Luz Silva Cantillo, a la entidad que, de suyo, crea que tiene la competencia para asumir y dar trámite al derecho de petición radicado por el accionante el día 15 de julio de 2022. 5.

En cumplimiento de dicha orden judicial el departamento del Magdalena, el 20 de diciembre de 2022, comunicó a Protección S.A., que había dado traslado de dicha solicitud a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) por considerar que es esta la competente para resolver lo pedido. 6.

El 24 de enero de 2023, la UGPP remitió a Protección S.A. un oficio en el cual le comunicó que desconocía la competencia que le atribuía el departamento del Magdalena. Adicionalmente, señaló que bajo su consideración el competente para resolver lo pedido era precisamente dicho departamento. 7. Ante la falta de respuesta, Protección S.A. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil se determine la entidad responsable de resolver la solicitud respecto del bono pensional a que tiene derecho Carmen Luz Silva Cantillo, por los tiempos laborados en el departamento del Magdalena por el periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1980 al 05 de octubre de 1993.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 5042 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, del 6 de julio al 12 de septiembre de 2023, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Consta que se comunicó la actuación3, por conducto de la Secretaría de la Sala, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al departamento del Magdalena, a Protección S.A., y a la señora Carmen Luz Silva Cantillo. Consta en informe secretarial del 13 de septiembre de 20234, que dentro del término de fijación del edicto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 2 Expediente Digital. archivo PDF No.2. 3 Expediente Digital. archivo PDF No.10. 4 Expediente Digital. archivo PDF No. 15.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Deparatamento del Magdalena El departamento no se pronunció dentro del término establecido para tal efecto.

Sin embargo, se tendrán en consideración los argumentos expuestos en el oficio E-2022- 017576 del 20 de diciembre de 2022, mediante el cual remitió por competencia la solicitud a la UGPP. Esta entidad manifestó que no está dentro de la órbita de su competencia resolver la solicitud elevada por la AFP Protección S.A., en representación de su afiliada la señora Carmen Luz Silva Cantillo, de quien solicitan el reconocimiento y pago del bono pensional, pues dicha solicitud corresponde a obligaciones derivadas de aportes pensionales de una ex trabajadora del departamento, realizados por el tiempo de labor a la extinta Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal Eice en liquidación- siendo en consecuencia, el responsable de esos tiempos la Nación, tal como aparece contenido en el certificado CETIL núm. 202001800103920000990050.

En consecuencia, concluyó que el departamento del Magdalena no es concurrente en el pago del bono pensional requerido, por lo que se debe dirigir su cobro directamente ante la Nación, específicamente, ante la UGPP, conforme a las atribuciones legales que le han sido otorgadas, sobre el cobro de cartera de la extinta Caja Nacional de Previsión Social Cajanal Eice-en liquidación (en adelante CAJANAL). 2.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Presentó memorial5 mediante el cual expuso sus consideraciones, que se orientan a señalar que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 121 de la Ley 100 de 1993 es claro que, cuando existe la obligación de expedirse un bono pensional a cargo de la extinta Cajanal, la responsabilidad recae en la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adicionalmente, cita el Decreto 790 de 2001 que, respecto a las normas sobre bonos pensionales, estipula que en ausencia de la información que demuestre el pago de las obligaciones a CAJANAL, se presumirá que el responsable del pago es el propio empleador, quien tendrá la obligación de reconocer y pagar el bono pensional a que haya lugar. 5 Expediente Digital.

Archivo PDF No. 16. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 En consideración a lo anterior, concluyó que la entidad competente para conocer y resolver la solicitud de bono pensional, por los periodos laborados por la señora Carmen Luz Silva Cantillo, entre el 01 de febrero de 1980 y el 05 de octubre de 1993 es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acorde con el artículo 121 de la Ley 100 de 1993, y el departamento del Magdalena sería el encargado de asumir los periodos en los cuales no se identifiquen soportes de pago acorde con el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 790 de 2001 si ese fuera el caso.

IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […].

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto.

El asunto administrativo que se discute es particular y concreto, ya que se trata de la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional en favor de la señora Carmen Luz Silva Cantillo, por los tiempos laborados en el departamento del Magdalena, durante el periodo comprendido entre 01 de febrero de 1980 y el 05 de octubre de 1993. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular;

Las autoridades concernidas, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el departamento del Magdalena han negado competencia para atender la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Carmen Luz Silva Cantillo. iii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se planteó entre una entidad del orden nacional, la UGPP, entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, y una entidad territorial, el departamento del Magdalena. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.

Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente del conflicto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4.

Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que la señora Carmen Luz Silva Cantillo trabajó en el departamento del Magdalena, esto es, desde el 01 de febrero de 1980 y el 05 de octubre de1993.

El conflicto surge porque el departamento del Magdalena consideró no ser la autoridad competente para el reconocimiento y pago del referido bono pensional, ya que se trata de una solicitud que corresponde a obligaciones derivadas de aportes pensionales de una Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 extrabajadora del departamento, que prestó sus servicios en la Oficina Seccional de Escalafón, como Auxiliar Administrativo, grado 11, tipo de vinculación en Propiedad – NACIONAL, desde el 31/01/1980 hasta el 14/12/1993.

Dichos aportes se realizaron por el tiempo de labor a la extinta CAJANAL, siendo, en consecuencia, el responsable de esos tiempos la Nación, específicamente la UGPP. Por su parte, la UGPP considera que el competente para conocer y resolver la solicitud de bono pensional por los periodos laborados por la señora Silva Cantillo es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según lo estipulado en el artículo 121 de la ley 100 de 1993, y, el departamento del Magdalena en los periodos en los cuales no se identifiquen soportes de pago acorde con el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 790 de 2001, si fuera el caso.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración. ii) Los bonos pensionales. Reiteración. iii) El caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración7 En decisiones precedentes8, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado efectuó un importante análisis sobre la liquidación de CAJANAL y la distribución de competencias con la UGPP.

En dichos pronunciamientos, la Sala anotó que la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 19459 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de agosto de 2019. Rad. 11001-03-06- 000-2019-00040-00(C).

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001-03-06-000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000- 2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016- 00029-00 y 11001-03-06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019- 00021-00. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión de 11 de julio de 2013. Rad. Nº 11001-03-06- 000-2013-00378-00. Citada también dentro del conflicto con Rad. 11001-03-06-000-2015-00149-00. Ver también decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil Nos. 11001-03-06-000-2016-00029-00 y 11001-03- 06-000-2016-00054-00, 11001-03-06-000-2016-00256-00, 11001-03-06-000-2019-00021-00. 9 Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente10.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199811, y en materia pensional, se le encomendó continuar «…con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley…» (artículo 4º ibidem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15512 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200913, ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. 10 Artículo 17. 11 Artículo. 1°.

Naturaleza jurídica. La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla "Cajanal. […] 12 Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título perciba.

(Se subraya). 13 Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación. […] Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: (i) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia (artículo 3º, inciso segundo).

(ii) CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007 (artículo 3º, inciso segundo, aparte final).

(iii) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS…” (artículo 4º).

(Subraya la Sala). Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

En materia pensional, la Ley 1151 atribuyó a la citada unidad «…el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003…» (artículo 156, numeral 1º).

(Resalta la Sala). En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 La misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo cual hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200814.

El artículo 1º, numeral 1º de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP, «el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral». (Se destaca). La estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, y luego modificada por el Decreto 575 de 2013, de acuerdo con el cual el objeto de la entidad incluye «reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando»15.

Asimismo, la Sala recuerda que mediante el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias entre CAJANAL en Liquidación y a la UGPP. El artículo 1º del citado decreto16 dispuso: Artículo 1°. Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. 14 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencias 11001-03-06-000-2013- 00378-00. 16 «[P]or el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales” Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 5.1.2.

Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP-.

Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 5.1.3 Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por CAJANAL EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1º del presente artículo.

Parágrafo: En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de CAJANAL EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1º del presente artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes.

(Se resalta). Se recuerda que mediante del Decreto 877 de 30 de abril de 2013, se prorrogó el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009, hasta el 11 de junio de 2013. En conclusión, a la UGPP le corresponde asumir íntegramente las competencias que antes eran de Cajanal EICE en materia pensional (con excepción de la administración de afiliados y el recaudo de las cotizaciones respectivas, actividad que fue trasferida al Instituto de Seguros Sociales y que actualmente corresponde a Colpensiones), y debe sustituirla sustancial y procesalmente en tales asuntos.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 6. Los bonos pensionales. Reiteración17 Como lo señaló la Sala en otra oportunidad18, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez, solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.

El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 se ocupa de definir en forma expresa los bonos pensionales, así: Artículo 115. Bonos Pensionales. Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995. Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones.

Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […].

La Ley 100 señala los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 que es del siguiente tenor: Artículo 121. Bonos pensionales y cuotas partes a cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 27 de agosto de 2019 con Radicado 11001-03-06-000-2019-00041-00. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 110010306000201800132 00.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 Conforme a lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme a las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.

A partir del 1° de enero de 1993, la persona que se traslade del Régimen de Prima Media (RPM) al de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) genera a su favor un bono pensional. 7. Análisis del caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado considera que la UGPP es la autoridad competente para resolver la solicitud de Protección S.A. de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1980 al 05 de octubre de 1993, durante el cual la señora Carmen Luz Silva Cantillo trabajó en el departamento del Magdalena como Auxiliar Administrativo, grado 11, tipo de vinculación en Propiedad – NACIONAL, en la Oficina Seccional de Escalafón. Esta conclusión se fundamenta en los siguientes argumentos: i) La señora Carmen Luz Silva Cantillo prestó sus servicios como auxiliar administrativo al departamento del Magdalena desde el 01 de febrero de 1980 al 05 de octubre de 1993. ii) El departamento del Magdalena certificó los aportes pensionales por el tiempo de labor a la extinta CAJANAL en el certificado CETIL No. 202001800103920000990050, y no existe discusión respecto del pago de dichos aportes. iii) En cumplimiento de lo dispuesto el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL E.I.C.E. iv) Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la UGPP, a la cual, en materia pensional, le fue atribuida, por la citada ley, la competencia para el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación como es el caso de CAJANAL.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 De manera que, a la UGPP le corresponde asumir íntegramente las competencias que antes eran de CAJANAL en materia pensional (con excepción de la administración de afiliados y el recaudo de las cotizaciones respectivas, actividad que fue trasferida al Instituto de Seguros Sociales y que actualmente corresponde a Colpensiones), y debe sustituirla sustancial y procesalmente en tales asuntos.

Por lo anterior, la Sala considera que no tiene ningún sustento legal el rechazo de competencia argüido por la UGPP pues, resulta insuficiente citar el artículo 121 de la Ley 100 de 1993 como fundamento de su posición el cual señala que:

ARTÍCULO 121. Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado Bono Pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. Y, a partir de lo antes citado, concluir que, cuando existe la obligación de expedirse un bono pensional a cargo de la extinta CAJANAL la responsabilidad recae en la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Esta conclusión resulta infundada pues, la UGPP omite de forma deliberada las leyes posteriores que le atribuyeron de forma expresa la competencia para conocer de solicitudes como la que origina el presente conflicto, dentro de las que se cuentan las propias normas que determinan su creación, objeto y funciones, a saber: la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008, y en particular el Decreto 4269 de 201119, mediante el cual se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales entre CAJANAL en liquidación y la UGPP, el cual, en el artículo 1, indicó que esta última sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

Asimismo, no es de recibo en este caso, el argumento de acuerdo con el cual el departamento del Magdalena sería competente para atender la solicitud de reconocimiento del bono pensional reclamado en los periodos en los cuales no se identifiquen soportes de pago, acorde con el artículo 2.2.16.3.8 del Decreto 790 de 19 Decreto 4269 de 2011 (noviembre 30), «Por el cual se distribuyen unas competencias».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 2001, pues, todo el periodo reclamado cuenta con soportes de pago a CAJANAL en el certificado CETIL núm. 202001800103920000990050. Adicionalmente, esta postura resulta inconsistente con la posición que de forma contraria sostuvo, en un caso análogo20 dado entre las mismas partes, donde aceptó ser la competente argumentando que: […] toda vez que la Unidad es la sucesora procesal por mandato legal de la extinta Cajanal, la UGPP es la entidad competente para resolver de fondo la petición de pensión en los términos de la ley 42 de 1933, sin que ello implique el reconocimiento del derecho, pues la Unidad deberá realizar el estudio específico sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma para determinar si le asiste o no el derecho al reconocimiento de la prestación. A partir de este argumento la Sala se declaró inhibida por sustracción de materia.

En conclusión, teniendo en cuenta el objeto y funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), acorde con lo cual es la sucedánea de CAJANAL E.I.C.E. -En Liquidación- en todos los asuntos que eran de su conocimiento en materia pensional, no le asiste razón a dicha unidad cuando rechaza la competencia para conocer la solicitud de Protección S.A., frente al reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1980 al 05 de octubre de 1993, durante el cual la señora Carmen Luz Silva Cantillo trabajó en el departamento del Magdalena. 8.

Exhorto Finalmente, la Sala considera pertinente exhortar a la UGPP para que de manera prioritaria y expedita resuelva la solicitud relacionada con el reconocimiento y pago del bono pensional requerido por Protección S.A., en favor de la señora Carmen Luz Silva Cantillo, que en su calidad de adulta mayor es sujeto de especial protección constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para conocer la solicitud de Protección S.A. frente al reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al periodo comprendido entre el 01 de febrero de 1980 al 05 de octubre de 20 Consejo de Estado.

Sala De Consulta y Servicio Civil. Decisión del veintiuno (21) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00045-00(C). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 1993, durante el cual la señora Carmen Luz Silva Cantillo trabajó en el departamento del Magdalena.

SEGUNDO: EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que de manera prioritaria y expedita estudie la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a los tiempos laborados por la señora Carmen Luz Silva Cantillo en el departamento del Magdalena.

TERCERO: REMITIR el expediente del conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para los fines dispuestos en el numeral anterior.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al departamento de Magdalena, a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., y a la señora Carmen Luz Silva Cantillo.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado (Con impedimento) MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala Radicación: 11001-03-06-000-2023-00521-00 CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente por la consejera ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.