Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: ELPIDIO REYES RAMÍREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Tema: Acción de tutela contra providencia que decidió demanda de controversias contractuales.
Defecto fáctico SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 30 de enero de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 4 de diciembre de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Elpidio Reyes Ramírez solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso. A juicio del demandante, la vulneración de su garantía superior se presenta con ocasión de la sentencia del 12 de julio de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que decidió en segunda instancia la demanda de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01. 2.
Pretensiones El tutelante formuló de manera textual las siguientes pretensiones: 1. Que se declare que la Sala Accio[na]da vulneró mi derecho al debido proceso con la expedición de la Sentencia de 12 de julio de 2024 dentro del expediente de radicado 73001-23-31-000-2010- 00223-01 (56141). 2. Que como consecuencia de lo anterior, se ordenen hacer los ajustes necesarios [pa]ra que se reconozcan las restituciones mutuas derivadas de la nulidad del Contrato. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 11001-03-15-000-2024-06680-00.
Cabe advertir que la acción de tutela fue admitida inicialmente por el a quo el 29 de julio de 2024 y decidida el 13 de agosto de ese año, sin embargo, al estudiar la impugnación presentada por la demandada contra esta determinación, la Sala evidenció que se omitió vincular a este trámite constitucional a las aseguradoras AXA Colpatria Seguros SA y Zurich Seguros Colombia SA, que fueron llamadas en garantía en el proceso en el que se dictaron los autos cuestionados, motivo por el cual el 29 de octubre de 2024 declaró la nulidad de lo actuado desde el 29 de julio anterior y ordenó convocar a las referidas empresas.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1 Actuación administrativa El 18 de septiembre de 2003, el tutelante celebró con el municipio de Ibagué el contrato de prestación de servicios 071, cuyo objeto consistió en asesorar y adelantar actuaciones de fiscalización encaminadas a identificar los tributos que no habían sido sufragados por entidades públicas y particulares e iniciar los trámites de cobro coactivo pertinentes.
Allí se estableció que el negocio jurídico tendría una vigencia de 12 meses y como honorarios se le cancelaría al contratista el 20% «de los mayores valores por concepto de impuestos, e intereses reconocidos al municipio», sin embargo, se señaló que serían $2.000.000 mensuales para efectos fiscales. El 23 de diciembre del 2008, el municipio de Ibagué le informó al accionante que el contrato no sería prorrogado por lo que los interventores le propusieron una liquidación definitiva en la que se estipuló que, si bien había efectuado las actividades asignadas, se determinó que $37.452.832.1262 correspondían a impuestos de difícil recaudo por posible prescripción de la acción de cobro coactivo, los cuales se tendrían en cuenta «por concepto de procesos en fiscalización».
Allí se indicó que el actor recibió por concepto de honorarios $5.629.245.824. En atención a lo anterior, el 20 de mayo de 2009 se suscribió el acta final de entrega en la que se consignaron los ingresos obtenidos y sobre el cual se aplicaría a su favor el porcentaje estipulado en el contrato de prestación de servicios del 18 de septiembre de 2003.
Allí también se estableció que entregaba 33.000 expedientes, y algunos de ellos presentaban inconsistencias, como datos inexactos y solo mandamientos de pago y sin orden de seguir adelante con la ejecución o liquidación de créditos. El contrato de prestación de servicios fue liquidado por el municipio de Ibagué, a través de Resolución 41-020 del 14 de enero de 2010, en la que se consignó que no había lugar a reconocerle valor alguno al contratista, ya que para ello se requería el efectivo ingreso de las sumas cobradas para concederle el pago de honorarios y varias de las sumas señaladas no habían entrado a las arcas del ente territorial.
Además, el contratista no había cumplido con todos los pagos que le correspondían por concepto de seguridad social. 3.2 Proceso de controversias contractuales El 6 de mayo de 2010 el tutelante presentó acción de controversias contractuales contra el municipio de Ibagué (a la que se le asignó el número de radicación 73001-23-31-000- 2010-00223-00/01), con el fin de que anulara la Resolución 41-020 del 14 de enero de 2010, se declarará que la parte demandada incumplió ese acuerdo de voluntades y se le ordenara pagarle los siguientes emolumentos: (i) $14.900.630.480 por concepto de honorarios, que corresponden al porcentaje pactado en el negocio jurídico sobre las sumas que ingresaron al municipio con ocasión de su gestión, (ii) $20.000.000 mensuales, que concernían a lo que se gastó en la entrega de los expedientes;
(iii) $142.000.000 por la confección de cada expediente, 2 Que comprenden los impuestos de predial e industria y comercio. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iv) $50.000.000 por gastos de notificación de esas diligencias y (v) lo que dejó de recibir por la liquidación unilateral del contrato.
En la demanda se indicó que, aunque en el contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003 se estipuló un «término nominal de ejecución» de 12 meses, lo cierto es que allí se pactó que el negocio jurídico culminaría cuando se obtuviera el pago de las obligaciones tributarias dentro los respectivos procesos de cobro coactivo, en consecuencia, la expiración de dicho lapso no involucró la terminación del acuerdo de voluntades.
Además, señaló que hubo incumplimiento contractual por parte del municipio de Ibagué, por cuanto no le canceló el porcentaje sobre los valores que entraron a sus arcas. El asunto fue conocido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que el 11 de agosto de 2010 lo admitió. Luego, el 30 de agosto siguiente, el municipio de Ibagué formuló demanda de reconvención con el argumento de que fue el tutelante quien incumplió el contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003 y este contenía cláusulas contrarias a las normas que rigen la contratación estatal, pues establecían actividades que no podían ser delegadas en contratistas porque solo las podían realizar servidores públicos, como la fiscalización tributaria.
El 24 de junio de 2011, el a quo decretó como pruebas (i) los documentos allegados con la demanda, (ii) el testimonio de Favel Naveros Puentes y (iii) un dictamen pericial, el cual fue emitido por un contador auxiliar de la justicia, quien adujo que el actor le entregó 26.875 expedientes al municipio de Ibagué y en su elaboración se invirtieron $5.534.556.875, y el actor dejó de recibir por concepto de honorarios la suma de $11.022.682.128, calculada sobre las sumas que recibió en municipio de Ibagué por las gestiones del demandante.
Mediante sentencia del 25 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo del Tolima (i) declaró la caducidad de la demanda de reconvención, conforme al literal e del numeral 10 del artículo 136 del CCA, dado que pasaron más de 5 años después del perfeccionamiento del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003, (ii) declaró de oficio la nulidad absoluta de ese negocio jurídico y (iii) condenó en abstracto al municipio de Ibagué a que pagara los «costos materiales e intelectuales de los expedientes que fueron devueltos por el contratista».
Explicó que los artículos 684 y 688 del Estatuto Tributario preveían que la fiscalización e investigación orientada a asegurar el cumplimiento de obligaciones tributarias las debía realizar el jefe de la unidad de fiscalización; de igual manera, el artículo 824 ibidem establecía que el cobro coactivo estaba a cargo del jefe de la oficina de cobranzas del correspondiente organismo, disposiciones de las que se infería que las referidas actividades debían adelantarlas servidores públicos y no contratistas, por involucrar la emisión de actos administrativos.
Además, las tareas contratadas no eran propias de un contrato de prestación de servicios, por lo que debieron contratarse a través de la modalidad pertinente (licitación pública). Inconformes, las partes apelaron. La parte demandante, al considerar que el asunto no se relacionaba con delegación de funciones administrativas y la declaratoria oficiosa de nulidad de un contrato estatal solo era procedente cuando los vicios fueran ostensibles, condición que no se cumplió frente al contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003.
Asimismo, señaló que no se tuvo en cuenta que era necesario que el municipio de Ibagué contratara sus servicios porque requería de sus conocimientos técnicos para recaudar tributos, tarea que no era esencial, por ende, podía ser delegada a un particular. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por su parte, el municipio de Ibagué afirmó que no había lugar a pagarle al actor los gastos relacionados con los expedientes administrativos que entregó tras la liquidación del negocio jurídico, ya que fueron cubiertos con el pago de los honorarios y no involucraron beneficio para el ente, por cuanto debía adelantar múltiples actuaciones para obtener los recursos allí previstos.
A través de fallo del 12 julio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, revocó la condena en abstracto impuesta al municipio de Ibagué, para denegar todas las pretensiones de la demanda, al considerar que, en efecto, el contrato de prestación de servicios 071 de 18 de septiembre de 2003 era nulo por «objeto ilícito por violación de normas del ordenamiento», puesto que no se centró en labores de asesoría, sino que involucró función administrativa que solo podían desempeñar servidores públicos, como lo era la fiscalización e investigación de impuestos, conforme a los artículos 683 y 684 del Estatuto Tributario.
Que el municipio de Ibagué no cumplió las exigencias de los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 para otorgar funciones administrativas al demandante, pues no emitió un acto administrativo previo donde se identificaran ni adelantó un proceso de selección del contratista. Asimismo, los honorarios se fijaron sin tener en cuenta las normas de planeación presupuestal y la correcta distribución de los ingresos tributarios, en afectación del interés general.
Que el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 establecía que hay lugar al pago de prestaciones ejecutadas en un contrato nulo cuando se probara que benefició a la entidad estatal contratante, es decir, en el evento que se acreditara que satisfizo el interés general, premisa que no cumplieron los expedientes elaborados por el demandante, ya que si bien podían ayudar a efectuar las labores de fiscalización y cobro coactivo, no se demostró que efectivamente hayan contribuido al interés público, esto es, al recaudo efectivo de los impuestos, pues no obraban en el proceso de controversias contractuales para dilucidarlo.
Que, si bien en el acta de entrega final del 20 de mayo de 2009 se consignó que la gestión del actor determinó unos valores adeudados por los contribuyentes por concepto de impuestos, no daban certeza de que esas sumas hubiesen ingresado a las arcas del municipio de Ibagué, en consecuencia, no era dable asumir que se obtuvo un beneficio general.
Que el dictamen pericial practicado en primera instancia no era idóneo para cuantificar el interés general que tuvo la elaboración de los expedientes entregados, pues allí se estableció el monto los perjuicios que le causó al actor la liquidación del contrato, es decir, lo que dejo de recibir, pero no las sumas que devengó Ibagué en razón a su gestión. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, el tutelante expuso las razones por las que la acción de tutela cumplía los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, el accionante afirmó que la sentencia cuestionada incurrió en defecto fáctico porque no advirtió que las pruebas que reposaban en el proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 demostraban los beneficios que generaron los expedientes administrativos que elaboró y entregó al municipio de Ibagué y sobre los cuales no recibió compensación alguna, lo que constituyó enriquecimiento sin justa causa del ente territorial.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que dentro de las pruebas que no fueron valoradas se encuentran (i) el testimonio de Favel Naveros Puentes, interventor del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003, quien manifestó que los expedientes fueron puestos a disposición de la entidad «para seguir adelante con el desarrollo de los mismos», como lo era la etapa de cobro, y (ii) el dictamen pericial practicado en el curso del proceso contencioso- administrativo, que daba cuenta de la entrega de esos procesos para que se continuara con la recaudación de los tributos.
Adujo que, si la autoridad accionada no contaba con elementos de juicio para otorgar la indemnización por la elaboración de los expedientes, debió decretar pruebas de oficio, en aras de aclarar esa situación. Además, señaló que la providencia cuestionada «abrió la puerta» a que los municipios contraten los servicios de profesionales y luego de beneficiarse no paguen por ello, lo que resulta contrario a la Constitución Política.
Que, aunque en esta instancia judicial no discutía la declaratoria de nulidad del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003, por cuanto ello involucraba discusiones jurídicas de las que no tenía conocimiento por ser contador, debía reconocérsele la compensación por la construcción de los expedientes que le entregó al municipio de Ibagué como retribución por su trabajo. 5.
Intervenciones El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, adujo que cuando un contrato es declarado nulo por objeto ilícito, solo es dable reconocer las prestaciones que hayan contribuido al interés general, lo que no aconteció en los hechos debatidos en el proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01, pues allí no obraba prueba de que la gestión del actor hubiese derivado en perjuicios cuantificables relacionados con la construcción de los expedientes que entregó al municipio de Ibagué, y aunque reposaba un dictamen pericial, en este se estableció las sumas que el demandante dejó de recibir con ocasión de la terminación unilateral del contrato, pero no se determinaron los tributos pagados por sus tareas.
Que la posibilidad de pedir pruebas de oficio estaba instituida con la finalidad de aclarar puntos oscuros de la controversia, pero no para suplir la carga probatoria que les asistía a los demandantes, de ahí que no fuera procedente decretar alguna en el expediente 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 para dilucidar si hubo una prestación a favor del interés general, pues era al actor a quien le correspondía acreditar ello.
Concluyó que el tutelante pretende obtener en esta instancia un nuevo pronunciamiento sobre aspectos que fueron desestimados en sede contencioso-administrativa, de lo que se infería que empleaba la acción de tutela como una tercera instancia, lo que desnaturaliza su carácter excepcional. El Tribunal Administrativo del Tolima describió los aspectos jurídicos esbozados en la sentencia con la que decidió en primera instancia la demanda de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 y señaló que providencia enjuiciada se emitió bajo el precepto superior de autonomía judicial y en esta se expusieron interpretaciones razonables del material probatorio obrante en ese expediente, lo que impedía atribuirle vulneración de los derechos fundamentales del demandante.
El municipio de Ibagué guardó silencio, a pesar de que se le notificó el auto admisorio de la acción de tutela de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 30 de enero de 2025, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumplía la exigencia de procedibilidad de relevancia constitucional, ya que el actor pretendía obtener un nuevo análisis de aspectos que fueron desestimados por la autoridad accionada bajo interpretaciones razonables de las normas que regían la controversia ventilada en el proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 y de las pruebas que allí obraban.
Que de efectuarse el análisis jurídico que reclamaba el accionante, se desconocería la autonomía del juez natural, lo que está vedado al de tutela, máxime cuando no se evidenciaba deducciones arbitrarias o caprichosas de las pruebas que responsaban en el expediente 73001-23-31-000-2010-00223-00/01. 7. Impugnación El demandante impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que la acción de amparo sí tenía relevancia constitucional, dado que en esta se invocó una indebida valoración probatoria y la omisión de emplear la potestad de decretar pruebas de oficio, lo que involucraba afectación de preceptos constitucionales que imponía al juez de tutela realizar análisis de fondo.
Que en el proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 reposaban elementos de convicción de los cuales era dable inferir los beneficios que obtuvo el municipio de Ibagué en razón a sus actividades, como el acta de entrega de expedientes al ente territorial del 20 de mayo de 2009, el dictamen pericial que se decretó en ese trámite contencioso administrativo y el testimonio de Favel Naveros Puentes.
Que si la autoridad accionada consideraba que las pruebas que obraban en el expediente 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 no demostraban los perjuicios allí reclamados, debía decretar pruebas de oficios en aras de salvaguardar la garantía superior a la reparación integral, lo cual no hizo, omisión que denotaba afectación de dicha prerrogativa.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela por no colmar la exigencia de procedibilidad de relevancia constitucional.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 requisitos generales3 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos4 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por el señor reyes Ramírez cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que de encontrarse demostrado el defecto fáctico alegado por el accionante, se afectaría la garantía superior al debido proceso, pues la presunta indebida valoración probatoria afecta prerrogativas de las partes del proceso protegidas por el sistema normativo superior que ameritan la intervención del juez constitucional.
Asimismo, se constata que la discusión planteada por la accionante es constitucional y no legal o económica, toda vez que en últimas concierne a la garantía superior a la reparación integral, según la cual cualquier persona que resulte afectada en la ejecución de un contrato estatal le asiste el derecho a que sus perjuicios sean resarcidos.
Además, no se evidencia reiteración de argumentos, dado que la inconformidad del actor planteada en la solicitud de amparo radica en el hecho de que en la sentencia cuestionada se le haya negado la compensación monetaria por la elaboración de los expedientes que le entregó al municipio de Ibagué y que fue reconocida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por ende, no era dable que se pronunciara sobre el particular en el proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 dado que ese aspecto fue desestimado en segunda instancia. La tutela también cumple el requisito de inmediatez, porque de acuerdo con la verificación del expediente 73001-23-31-000-2010-00223-00/01, se constata que el fallo cuestionado se notificó el 26 de julio de 20245 y la tutela se presentó el 4 de diciembre de ese año (4 meses y 8 días después), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el lapso razonable para formular la acción de tutela contra determinaciones judiciales.
Asimismo, el demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovió la demanda de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010- 00223-00/01 y fue la sentencia de segunda instancia la que presuntamente incurrió en el defecto fáctico invocado en la solicitud de amparo, contra la cual no procedía recurso alguno. Además, esa causal específica no comporta alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA. 3 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 4 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 5 Es de anotar que el correo electrónico de notificación de la providencia censurada fue enviado el 24 de julio de 2024, por lo que se entiende notificada el 26 del mismo mes y año, conforme al artículo 8º de la Ley 2213 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso que la presunta vulneración de su derecho fundamental invocado provenía de una supuesta indebida valoración probatoria.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela pues, como se dijo, el accionante ataca una sentencia que decidió en segunda instancia una demanda de controversias contractuales. 4. Análisis del caso concreto El demandante afirmó que la providencia cuestionada incurrió en defecto fáctico, en razón a que no advirtió que algunas pruebas que reposaban en el proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 demostraban que los expedientes que le entregó al municipio de Ibagué contribuyeron al recaudo de tributos, por ende, al interés general, de ahí que debiera otorgársele la respectiva compensación monetaria.
El tutelante indicó que los elementos de convicción que no fueron valorados en debida forma por la autoridad accionada fueron (i) el dictamen pericial practicado en las diligencias contencioso-administrativas, en el que, a su juicio, se estableció la recaudación de tributos por su gestión; y (ii) el testimonio de Favel Naveros Puentes, interventor del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003.
Además, el actor señaló que si la autoridad accionada consideraba que no había pruebas para otorgarle la compensación pecuniaria por la elaboración de los expedientes, debió decretar pruebas de oficio para dilucidar ello y no lo hizo. Al analizar las pruebas allegadas a este trámite constitucional y al proceso de reparación directa, la Sala evidencia que el señor Elpidio Reyes Ramírez y el municipio de Ibagué suscribieron el contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003, en el que se pactó que aquél asesoría y adelantaría actuaciones pertinentes para recaudar tributos a favor del ente territorial.
En razón a que se le comunicó al demandante la terminación del negocio jurídico, se suscribió acta de entrega del 20 de mayo de 2009, en donde se estableció que le suministraba 25260 expedientes al municipio de Ibagué, de los cuales 3870 estaban archivados. Allí se determinó el estado de las diligencias, pero no se indicaron valores efectivamente recaudados, es decir, sumas que hubiesen entrado a las arcas del municipio de Ibagué con ocasión de la gestión del accionante.
El contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003 fue liquidado a través de la Resolución 41-020 del 14 de enero de 2010, en la que se estipuló el número de diligencias que se surtieron para recaudar los tributos y las cuantías de estos, sin embargo, no se especificaron los valores pagados efectivamente. El 6 de mayo de 2010 el tutelante promovió demanda de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 contra el municipio de Ibagué, en la que pidió declarar el incumplimiento del mencionado contrato por parte del ente y ordenar que se le pagaran los correspondientes perjuicios, entre ellos, los gastos de elaboración de los expedientes que entregó el 20 de mayo de 2009.
El asunto fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima, que decretó como pruebas un dictamen pericial y el testimonio de Favel Naveros Puentes. La experticia fue realizada por un contador auxiliar de la justicia, quien concluyó que el Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 demandante entregó 26.875 expedientes al ente allí demandado y dejó de recibir $11.022.682.128 por concepto de honorarios, empero no se estableció cuánto dinero entró a las arcas públicas como resultado de su gestión. Por su parte, el aludido testigo adujo que el demandante entregó expedientes elaborados por él, en los que constaba obligaciones tributarias, y que el municipio de Ibagué estaba en la obligación de tramitarlos, empero, no indicó si algún monto ya había ingresado al erario.
Mediante sentencia del 25 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Tolima declaró de oficio la nulidad absoluta del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003, dado que comprendió actividades propias de servidores públicos que no era dable que las desarrollara un particular. No obstante, condenó en abstracto al ente territorial demandado, para que le cancelara al actor los gastos en que incurrió al elaborar los expedientes que entregó el 20 de mayo de 2009.
Las partes apelaron la anterior sentencia, alzadas desatadas el 12 de julio de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el sentido de revocar la condena impuesta por el a quo y negar todas las pretensiones de la demanda de controversias contractuales, al estimar que solo era dable reconocer prestaciones derivadas de un contrato estatal nulo cuando se satisfizo el interés general, y en el expediente 73001-23-31-000-2010-00223-00/01 no se acreditó que las gestiones del actor hayan logrado el ingreso efectivo al erario de alguna suma de dinero.
En la providencia cuestionada se analizó el dictamen pericial al que hace alusión el demandante en el escrito de tutela, en los siguientes términos: […] sea lo primero señalar que, contrario a lo afirmado por el actor, el dictamen pericial rendido en el proceso no resulta idóneo para estimar o cuantificar el supuesto beneficio recibido por el municipio de Ibagué por cuenta de los expedientes entregados por el contratista el 20 de mayo de 2009, puesto que el objeto de dicha prueba fue el cálculo de los “perjuicios” supuestamente sufridos por el contratista a raíz de la terminación del contrato, lo cual difiere sustancialmente del beneficio reportado por el Estado y de la satisfacción del interés público a la que alude el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, máxime cuando lo que se pretendió calcular en la experticia fue la cuantía de lo que el hoy demandante “habría percibido” si no se hubiera dado por finalizado el negocio jurídico, y cuando la estimación de ese rubro se hizo sobre la base del porcentaje de los impuestos fiscalizados por el actor, lo que es contrario a la ley, como anteriormente quedó señalado.
Visto lo anterior, se evidencia que en el escrito de tutela el demandante afirma que la providencia cuestionada incurría en defecto fáctico porque no valoró en debida forma el dictamen pericial elaborado en el marco del proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010-00223-00/01, no obstante, se advierte que la autoridad accionada adujo que en dicha experticia se estableció lo que dejó de recibir el contratista por la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003, pero no daba cuenta de que el municipio de Ibagué haya recibido algún pago por las actividades realizadas por el tutelante, de ahí que no fuera dable otorgarle compensación alguna por la elaboración de los expedientes que le entregó al municipio de Ibagué el 20 de mayo de 2009.
Para la Sala la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandada resulta razonable dado que, en efecto, en el aludido dictamen pericial se cuantificó la suma que el demandante dejó de recibir por la terminación del contrato (calculada sobre los tributos señalados en los expedientes que entregó el 20 de mayo de 2009 y en los que se estipuló lo que el municipio de Ibagué esperaba devengar), pero no prueba que el ente territorial haya recibido algún pago de esas obligaciones tributarias.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En ese orden de ideas, la experticia no acreditó que la elaboración de los expedientes por parte del accionante desencadenara en una prestación que contribuyera al interés general, y como ello es un presupuesto indispensable para pagarla cuando se deriva de un contrato estatal nulo, conforme al artículo 486 de la Ley 80 de 1993, no había lugar a pagar suma alguna por ese concepto, tal como lo concluyó la autoridad accionada.
Es de anotar que el hecho de que el accionado no haya valorado el dictamen pericial practicado dentro del proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000-2010- 00223-00/01 como lo pretendía el demandante, no se traduce en la configuración del defecto fáctico, dado que el juez natural tenía la autonomía de brindarle el grado de certeza que considerara adecuado, siempre que atendiera los criterios de la sana crítica.
Además, las conclusiones probatorias del juez natural sobre la omisión de acreditar las repercusiones en el interés general que causó la elaboración de los expedientes tributarios por parte del demandante se fundamentaron en una valoración razonable de la mencionada experticia, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional7, que sobre el particular indica: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo, sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].
Ahora bien, el demandante también indica que la providencia cuestionada incurría en defecto fáctico por no analizar el testimonio de Favel Naveros Puentes, quien era interventor del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de septiembre de 2003 y aseveró que el demandante entregó al municipio de Ibagué los respectivos expedientes, los cuales debían continuar con su trámite.
Al analizar la sentencia atacada se evidencia que, en efecto, la autoridad accionada no analizó la mencionada declaración, sin embargo, esa omisión no comporta defecto fáctico, ya que lo dicho por el testigo no demuestra que el municipio de Ibagué haya recibido algún pago por las diligencias adelantadas por el actor, es decir, que se haya contribuido al interés general.
Es de resaltar que para que se configure la referida causal específica de procedibilidad de la tutela contra determinaciones judiciales, es necesario que la prueba que se dejar 6 «La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria.
Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público». 7 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Varas Silva.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de valorar tenga la entidad suficiente de cambiar el sentido de la decisión censurada, tal como lo dijo la Corte Constitucional8 en los siguientes términos: La sola omisión en la valoración o práctica de una prueba, no es constitutiva de una vía de hecho.
Para que ésta se produzca, debe tratarse de errores manifiestos u ostensibles, atribuibles a una actitud caprichosa o arbitraria del funcionario competente. Además, esas pruebas deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo. En consecuencia, no hay vía de hecho cuando no se practican pruebas o se omite la valoración de las existentes, pero la decisión se fundamenta en un análisis coherente de otros elementos de juicio.
En ese orden de ideas, como el testimonio del señor Favel Naveros Puentes no tendría la virtualidad de cambiar el sentido de la decisión de no reconocerle al actor prestación alguna por la elaboración de los expedientes tributarios, ya que no acreditó la consecución del interés general, no merece reproche constitucional alguno que la autoridad accionada no haya estudiado esa declaración. Por último, el demandante sostiene que la autoridad accionada debió declarar una prueba de oficio si consideraba que no estaba demostrado que la ejecución del contrato de prestación de servicios 071 del 18 de diciembre de 2003 hubiere contribuido al interés general, aseveración que para la Sala carece de asidero jurídico, dado que era a él a quien le correspondía probar los hechos de la demanda, en virtud del principio de la carga de la prueba9, la cual no es dable trasladarla al juez natural.
Así las cosas, la Sala concluye que la providencia cuestionada no incurre en defecto fáctico, dado que la autoridad accionada valoró de manera razonable el dictamen pericial elaborado en el marco del proceso de controversias contractuales 73001-23-31-000- 2010-00223-00/01, y la omisión de tener en cuenta el testimonio de Favel Naveros Puentes no involucra irregularidad alguna por no tener la entidad de cambiar el sentido de la decisión. En virtud de lo anterior, la Sala revocará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para denegar las pretensiones formuladas en este trámite constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por Elpidio Reyes Ramírez, para en su lugar: 2. Denegar las pretensiones formuladas en la tutela de la referencia, en atención a la parte motiva de esta determinación judicial. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 8 Sentencia T-25 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 9 Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, sentencia de 12 de septiembre de 2012, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente: 76001-23-25-000-1998-01471-01 (25426): «[…] compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o lo controvierte; por lo tanto, es indispensable demostrar, por los medios legalmente dispuestos para tal fin, los hechos que sirven de fundamento fáctico de la demanda […]».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06680-01 Demandante: Elpidio Reyes Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador